基本公共服务均等化背景下吉林市社区养老问题研究

杨 帆

(中共吉林市委党校 政治学教研部，吉林 吉林 132011)

2019年政府工作报告中指出，“要大力发展养老特别是社区养老服务业，对在社区提供日间照料、康复护理、助餐助行等服务的机构给予税费减免、资金支持、水电气热价格优惠等扶持，新建居住区应配套建设社区养老服务设施，改革完善医养结合政策，扩大长期护理保险制度试点，让老年人拥有幸福的晚年，后来人就有可期的未来。”党的十九届四中全会也从制度完善的角度提出，积极应对人口老龄化，加快建设居家社区机构相协调、医养康养相结合的养老服务体系。我国自从1999年进入老龄化社会以来，老龄化的速度越来越快，目前中国人口老龄化的规模和速度，也是全球最大、最快的。老龄化问题导致“空巢”化趋势愈加明显，需要照料的失能老人比例逐年上升。但是，由于小型家庭结构占据主要比例，青壮年工作压力加大，传统的家庭养老模式已经无法适应当今新时代的要求与现状，因此迫切需要发展新型的养老模式。城市社区养老服务能够弥补家庭养老的不足，例如子女由于工作没有充足时间照顾老人，或子女在外地而老人不愿到外地居住等。可见，社区居家养老成为一段时间内我国社会福利保障的重要组成部分。

一、吉林市基本公共服务均等化的发展历程

基本公共服务是由政府主导、保障全体公民生存和发展基本需要、与经济社会发展水平相适应的公共服务。而基本公共服务均等化是指全体公民都能公平可及地获得大致均等的基本公共服务，其核心是促进机会均等，重点是保障人民群众得到基本公共服务的机会，而不是简单的平均化。众所周知，社会发展的根本宗旨是人人共享、普遍受益。因此，推进基本公共服务均等化正是实现这一目标的必然选择。基本公共服务均等化是过程，共享社会发展成果是结果，二者在本质上是一致的，都是要维护社会公平。当前，通过实现基本公共服务均等化，让人民共享改革发展成果，是解决民生问题、化解社会矛盾、促进社会和谐、体现社会公平的迫切需要。

近年来，吉林省为加快推进基本公共服务均等化进程做出明确的部署和规划，采取了一系列措施，坚持不懈，取得了令人瞩目的成效[1]。吉林市也在推进公共服务均等化的过程中积极探索，取得了一系列成效。吉林市本着先易后难、积极推进、稳妥操作、注重实效的原则，在市残联、人社局、文化局、交通局等14个部门，对“扶残助残圆梦江城”救助、劳动者素质培训、水产品质量安全抽检检测、水资源监测、公益儿童剧演出、一江两岸景观设计规划等领域的公共服务产品实施了政府购买。此外，坚持公共服务向困难群众倾斜，全面开展了“残疾儿童医疗康复救助”等项目。为了确保政府购买服务项目运行能够安全有效，建立了事前、事中和事后监管体系，定期召开座谈会并采取问卷调查等形式，不断提高服务质量[2]。

2017年《国务院关于印发“十三五”推进基本公共服务均等化规划的通知》，全国各地遵照文件要求逐渐重视基本公共服务均等化的发展。2018年，吉林市人民政府办公厅印发《吉林市落实吉林省推进基本公共服务均等化“十三五”规划实施方案的通知》，坚持以习近平新时代中国特色社会主义思想为指导，以解决人民最关心最直接最现实的利益问题为切入点，为保障吉林人民的幸福生活提供有力支撑。根据相关法律法规和《吉林省“十三五”基本公共服务清单》制定了《吉林市“十三五”基本公共服务清单》，包括公共教育、劳动就业创业、社会保险、医疗卫生、社会服务、住房保障、公共文化体育、残疾人服务等八个领域。社会服务领域的保障措施中，尤其强调养老服务体系建设，例如医养结合设施和社区老人日间照料中心，积极开展养老护理人员培养培训。搭建养老信息服务网络平台，推广应用便携式体检、紧急呼叫监控等设备。

二、关于吉林市社区养老服务现状的调查

(一) 吉林市社区养老服务建设现状

社区居家养老能够更好地利用社区等社会资源辅助养老，经济支出主要由家庭成员及政府、社会组织共同承担，从而缓解个体家庭的养老压力。其优势主要体现在以下3个方面：首先，社区居家养老符合老年人的个人意愿，通常老人安土重迁，受到传统文化的多年熏陶，使得他们更倾向并愿意选择居家模式；其次，社区居家养老更为便捷，无论从居住环境的适应还是距离社区的路程都更有利于老人活动；第三，社区居家养老的经济成本相对较低，符合当前大部分家庭的经济结构[3]。

吉林市城市社区居家养老服务从2010年开始建设，到目前，吉林市大多数社区已经开展社区养老服务，在一定程度帮助社区居民缓解养老压力，帮助老年人安度晚年。在本次调查的社区当中，大部分社区都配备了日间照料室和文体活动室，个别社区还配备了医务室或餐厅，总体上看，为社区居家养老提供了较好的硬件设施。同时，各社区都配备了专职工作人员，并积极鼓励志愿者参与到居家养老服务当中，共同完成社区居家养老的日常工作[4]。根据调查显示，目前市区内社区60岁以上老人的数量平均占比约为15%～20%，并且比例有逐年上升的趋势，其中大部分老人更倾向于选择居家养老，由此可见，未来对于社区养老服务的需求也会呈上升趋势。

(二) 吉林市社区养老服务需求分析

此次调研发现，随着人们生活水平的提高，老年人对于养老的需求也不断发生变化。首先，老年人对于生活照料的需求呈现专业化的要求，尤其是对于社区居家养老。老年人由于行动不便，许多生活琐事无法亲力亲为，如果选择居家养老会更加依赖社区的服务，能否保障老人的基本生活是最为重要的。为此，部分社区开设党员一对一、一对多的帮扶机制；志愿者积分制等模式，为老人们提供最基本的用餐、洗澡、理发等生活服务；其次，老年人对医疗服务的需求呈现高水平的要求。社区居家养老如何做到“医养结合”已经成为政府、社会团体以及企业共同探索的话题。如若想实现居家养老推广，其医疗和卫生体系必须加以完善。老人独自在家，如出现急病，社区须有专业的医疗人员进行施救或急救。“电子保姆”或“智能报警器”均可作为居家养老的必要工具。但是，目前此类设备的使用、维护以及后期运营给社区与家庭带来了巨大挑战，也成为亟待解决的问题之一；再次，老年人所在家庭对于居家养老的安全保障需求不断提升。作为子女，最关心的问题就是老人的安全，探索保障老年人安全的机制与方法也必然成为重要课题；最后，老年人对业余生活的渴望度越来越高，因此对于社区的相应设施要求也逐渐提升。例如大部分社区都会设置专门的阅览室、老年棋牌室、活动室、室外活动场地等等。

目前推广社区居家养老依然存在诸多困难，主要在于养老观念滞后、专项资金和人员配备不足、养老服务机制欠缺等方面。经过调查了解，吉林市城区内大多数老人及其子女的养老观念仍然比较守旧，认为养老责任主体必须是子女，对于社区的养老服务以及一些政府委托三方购买的助老服务具有抵触情绪，比如吉林市昌邑区二道江社区的高龄孤寡老人张某，他的生活状态属于半自理，两个孩子均在外地上班，平均半年只能探望一次。当社区志愿者提出上门免费为老人服务时，却遭到了老人和儿女的拒绝。原因在于，他们认为养老问题属于家庭行为，社区提供的帮助让他们在伦理道德上处于下风，担心会遭人非议，使自己在邻里街坊面前抬不起头。经过走访发现这种情况并不罕见，许多老人都有类似的担心；另一方面，社区对于居家养老如何展开也存在着一些疑惑，大部分工作人员的认识并不够深刻，因此导致在推广新型社区居家养老模式上就更为困难。

三、吉林市社区养老服务面临的问题及挑战

(一) 社区养老体制机制不健全

我市的大部分社区在开展养老工作方面都存在依赖政府的现象，在这种情况下，一旦政府提供帮扶的资金链断裂，社区的养老工作就会进入恶性循环的怪圈。在推行社区居家养老模式的过程中，尽管社区的工作人员最了解老人的困难和需求，但是由于社区没有相关的决策权，对一些孤寡老人只能在节假日给予慰问，却无法解决他们的实际养老困难[5]。由于社区居民委员会是居民自治组织，不具有任何出台政策和运营项目的权利，所以社区在开展养老工作的时候更多的是依靠政府的帮助和指导，导致了社区的养老难。社区居家养老的体制机制继续完善，只有具备政策依托，才能更为有效的推进居家养老，解决当前我市面临的养老难题。

(二) 社区居家养老服务设施不完善

当前社区所提供的服务设施较为完善，也能够定期更新或进行修补以保障老年人的活动。但是，总体上看，活动形式仍较为单一，均以棋牌类、室内球类运动为主，缺少专门为老年人设计的户外活动内容，例如社区健身器材的使用率不高、老年人如何科学地进行有氧运动等[6]。毫无疑问，服务领域单一与社区居家养老设施不齐全有关。

图1为吉林市城市社区居家养老设施情况统计图。

图1 吉林市城市社区居家养老设施情况

从图1可以发现，与老年人健康和日常生活密切联系的医务室和餐厅等设备并未全部配备到位，只有部分条件较好的社区才得到配备。这样会在一定程度制约了城市社区养老功能的发挥。我们知道，老年人大多数患有高血压、心脏病等老年常见病，迫切需要居家养老服务站能够提供医疗及康复服务，另外，老年人尤其是独居老人的饮食问题也是子女和社会关注的焦点，如社区可以配备餐厅可以大大提高居家养老的便捷性与安全性。

(三) 社区居家养老服务人员专业素质缺乏

社区工作人员除了负责养老工作外，还承担计生、民政、卫生、党建、医保、教育、宗教等多个工作任务。然而每个社区所配备的正式工作人员平均为8～10人左右，工作压力非常大，在开展政府工作的同时，鲜有专人负责社区居家养老的人员，自然会弱化社区的服务养老的功能。在我们的调查中，只有少数社区在该方面配置了1～2名专职服务人员。即使在政府委托三方购买养老服务的前提下，受委托的第三方会派驻进社区的社工，但是其专业性也存在质疑[7]。

图2 吉林市城市社区居家养老服务专职人员数量分配图

在本次调研中，课题组走访了吉林市的很多社区，通过交谈发现有些社区工作者对新型社区居家养老的理解不到位，认为养老工作就是向老年人开放各类文化娱乐项目、提供活动场地。虽然从中央到地方一直在倡导新型社区居家养老的模式，但落实在具体宣传和推广的过程中就显得尤为滞后。根据调查结果显示，当前社区居家养老服务中从事养老服务的专职工作者与实际需求存在较大差距，并且很多工作者没有接受过正规的职业培训和专业教育。因此，无法为老年人提供更具有专业性的服务内容。

四、关于吉林市社区养老服务的对策建议

(一) 完善城市社区养老的体制机制建设

在政策方面，通过设计制定《全面放开养老服务市场提升养老服务质量的实施意见》等，正在指导各市县(区)出台针对性更强的“放管服”政策，畅通社会资本进入养老业渠道。快进行宣传与知识普及，能够让更多的家庭了解社区居家养老的相关法律法规及政策规定，不断提高人民对社区养老的信任度，以更好地促进相关政策地执行。此外，通过政府与社区共同协作，不断探索“智慧社区”以及“智慧养老”的新模式，以科技创新与互联网+激发社区居家养老的新动能。完善养老服务机制，就要根据社区自身特点努力挖掘多元化的养老服务机制，形成机制联动效应。

(二) 拓宽社区养老的服务领域，实现全覆盖

针对社区服务领域单一的情况，通过增设新设施与设计新方案，使活动类型多样化、活动形式灵活化，丰富社区养老活动的种类，建设各种娱乐设施。此外，为了拓宽服务领域、保障老年人在社区的生活，同时应在各个社区养老机构实现餐厅食堂以及医疗服务的全覆盖，逐步实现医养结合型智慧社区养老。另外，可以通过鼓励和吸引不同领域的企业，例如金融、信息、房地产、家电等加入到社区居家养老服务中来，丰富老年人的生活，例如在社区为老年人提供方便快捷的各种服务网点建设。同时，可以加大老年用品市场开发力度，引导企业开发、生产符合老年人需求的健康和生活用品，如企业可以研发、生产老年人所需的视力提高、行动帮助、或听力辅助等各种设备。

(三) 提升养老服务人员素质，打造规范化管理体系

当前社区养老服务人员的个人素质和业务能力存在参差不齐的现象，若要打造规范化管理体系，不断完善城市社区居家养老服务，亟需提升相关人员的素质，例如定期组织行业培训、能力测评以及用户评估等，以此对于服务人员加强监督与管理。另外，目前社区服务人员的管理尚不规范，须相关部门制定行业管理规定和从业人员要求，同时对服务人员定期进行技能培训与资格考核[10]。针对人员短缺的问题，需要由主管部分积极协调，充分配备养老服务人员，尤其是掌握养老和医疗知识的专职人员。不仅如此，由于老年人及亲属对社区养老服务不了解或者误解等使得相关工作推进较为困难，社区工作人员需及时做好宣传工作，普及养老知识，大力推广社区养老的优势领域，真正实现社区居家养老的普及化。