全面从严治党在农村面临的问题及其治理逻辑

[摘 要]党的十九大报告指出，要推动全面从严治党向纵深发展。农村处在基层第一线，全面从严治党向农村覆盖具有十分重要的战略意义。农村是基层社会，全面从严治党传导压力递减、矛盾的错综复杂及法律规章的相对滞后、有效供给不足是它的一般问题;农村同时也是乡土社会，其亲亲疏疏的熟人社会、重经验轻理论的惯性思维、教化性长老权力等特点是它的特殊问题。推进全面从严治党必须采用系统性思维，综合考虑农村的复杂性和矛盾性。一是要加强教育培训，提高农村干部对文件政策的理解和执行水平;二是要加强制度执行和建设，防止农村干部亲亲疏疏的权力滥用;三是要加快实施乡村振兴战略，为全面从严治党提供良好的支撑。

[关键词]农村;基层党建;全面从严治党;乡村振兴

[中图分类号]D26

[文献标识码]A

[文章编号]1674-0599（2020）04-0096-06

[收稿日期]2020-04-12

[作者简介]范国盛（1979—），男，江西峡江人，中国井冈山干部学院教务部教学管理处副处长，研究方向为干部教育、政治学。

[基金项目]本文系中国井冈山干部学院一般课题“新中国治国理政历史经验研究”（项目编号：19yb02）的阶段性研究成果。

党的十九大报告指出：“全面从严治党永远在路上。”[1]要推动全面从严治党向纵深发展。当前，基层干部队伍主流是好的，但在一些地方、部门、单位，基层干部不正之风和腐败问题还易发多发、量大面广。基层处在党和人民群众紧密联系的前沿和一线，是确保党的路线方针政策和决策部署贯彻落实的坚实基础。习近平总书记强调推动全面从严治党向纵深发展，对于加强党的基层组织建设，夯实党的执政基础，巩固党的执政地位，保持党的先进性和纯洁性具有十分重要的战略意义。中国是一个农业大国，农村人口众多，2019年农业生产总值却只占GDP的7.1%。农村的发展水平是国家实力的一面镜子，为切实促进农村发展，需要有一支强有力的农村党组织力量，随着国家对农村的重视，基层党建质量稳步提升，但还有部分农村党组织作用发挥有限，有的还存在软弱涣散等问题。只有切实抓牢农村的党建工作，发挥党建引领作用，才能实现农村稳天下安、农民富国家盛的盛世宏图。

一、全面从严治党在农村面临的一般问题

全面从严治党在农村面临的一般问题指的是农村作为基层在全面从严治党环境下所遇到的问题，它体现了基层属性。在全面从严治党的环境下，农村面临着传导压力递减的问题;基层社会矛盾错综复杂，而相关的法律法规相对于社会发展来说，存在着一定的滞后性;此外，基层有效供给不足，导致有效治理手段缺乏，治理难度加大。这些是全面从严治党在农村面临的一般问题。

（一）全面从严治党传导压力递减

党的十八大以来，以习近平同志为核心的党中央坚定推进全面从严治党，制定和落实中央八项规定，以上率下，从严治党面貌焕然一新，尤其是对腐败问题的持续化、常态化、深入化的高压惩处态势，对严正党风政风、净化政治生态取得了显著效果，反腐败斗争已经取得了压倒性胜利。但在全面从严治党的大环境下，一些基层单位尤其是农村，腐败治理的传导压力递减却是不争的事实。原因很多，归结起来主要有两个方面：

一是反腐败高压态势在党政组织的层级体系由上到下的逐级传导中压力逐级递减，党的十八大以后党的反腐力度前所未有，但一些地方和基层沿袭以往的惯性思维，存在观望思想，以为严管只是一阵风，刮一阵就过去了，没有从治国理政的高度认识中央反腐行动，因此在行动上大打折扣。2016年2月18日，中央纪委监察部网站集中通报125起侵害群众利益的不正之风和腐败问题，其中涉及村干部的案件有75起，占比60%。二是基于规避连带责任追究的“共谋现象”，即地方政府为防止责任追究而引发连带效应，出于对不利后果的规避心态。[2]“2015年1月到5月，广州市纪检监察系统立案查处的54起农村违紀违法案件中，窝案、串案23起，占比426%，同比上升约15%。”[3]在目前的制度体系日益完善的情形下，仅凭个人力量难以在贪腐之后全身而退，因此各类“小圈子”形成共谋，表现为腐败“窝案”和“塌方式腐败”。农村低保、危房改造、扶贫项目等领域的腐败案件，窝案尤其严重。农村是制度落实的最后一公里，村民自治未能完全落到实处，村民对村委会未能形成有效监督，党委和纪检部门两个主体责任压得不实、落实不力，全面从严治党在农村面临着压力传导递减的问题。

（二）农村矛盾的错综复杂性及法律法规的相对滞后性

随着中国的改革向纵深推进，中国的经济社会发生了深刻变化，社会转型、体制变革、结构变动、利益调整、观念变化，特别是随着改革进入深水区和攻坚期，社会矛盾多发叠加，各种可以预见和难以预见的困难和挑战前所未有。中国是成文法国家，而成文法的立法和修订具有相对滞后性，再加上形势的快速发展变化，立法很难跟上形势发展变化的脚步。因此，基层在面对一些急难险重和错综复杂矛盾之时，可以援引的经验和政策法规文件有限，甚至几无前例，在政绩考核的重重压力之下，功利主义政绩观仍然存在，“搞定就是稳定、摆平就是水平、无事就是本事、妥协就是和谐”，有的农村基层干部在此两难选择之下，难免游走于政策法规的边缘。例如，在贫困户和低保户评定中，面对村庄中的一些“刺儿头”持续不断地上访闹事，有时为了平息矛盾，只会给予照顾和优待。全面从严治党之后，部分党员干部“新办法不会用，老办法不管用，硬办法不敢用，软办法不顶用”，矛盾的错综复杂性和法律法规的相对滞后性问题，要求基层干部必须提高治理能力水平。

（三）农村有效供给相对不足

中国在向现代化转型的过程中，确立了工业化战略，为了解决现代工业化所需资金积累问题，采取了“农村支持城市、农业养育工业”的方针战略。“这一历史时期，党的工作重心在城市，在资源投放方面，尽可能地向城市倾斜，使农村承担起支持城市和工业发展的重任，进而形成城乡二元结构。”[4]改革开放后，以家庭联产承包责任制为标志的农村改革全面铺开，农村管制放松，大集体兴修水利等公益事业的情景已经远去;随着改革的继续推进，又进行了集体林权制度改革，把集体林地经营权和林木所有权落实到农户，确立农民的经营主体地位，村集体经济以往主要来源于山林、水面的租金收益，改革后农民个体收入增加了，村集体经济相应减少了，因而也就缺乏资金用于兴办和维持农村的公益事业。随着党和国家对“三农”问题的高度重视，中央大幅增加对农业农村的投入，农村有效供给不足状况得到较大缓解，但相对城市来说，还有较大差距。党的十九大报告指出，我国社会的主要矛盾是“人民日益增长的美好生活需要和不平衡不充分的发展之间的矛盾”[1]。面对群众日益高涨的对公共事业的巨大需求，受集体经济薄弱影响，除国家对农村公益事业兴办之外，很难因地制宜地满足村民对公益事业的个性化需求。

二、全面从严治党在农村面临的特殊问题

全面从严治党在农村面临的特殊问题指的是由于农村的乡土特性所带来的问题。主要指的是农村因聚族而居、流动性小、熟人社会，导致政策执行因关系远近亲疏而不能公平公正;农村轻视文化知识的乡土特性使得政策执行人水平不高，影响政策执行成效;家族宗族势力的影响使得乡村治理权力掌握在家族手中，成为一种教化性长老权力，而不符合现代法治治理要求。

（一）熟人社会下亲亲疏疏的差序格局

费孝通在《乡土中国》中说：“直接靠农业来谋生的人是粘着在土地上的。”[5]P11乡土社会在地方性的限制下成了生于斯、死于斯的社会，常态的生活是终老是乡，且大部分村里人都如此，每个孩子都是在同村人眼中看着长大的，周围的人也是从小认识的，这是一个熟悉的社会，没有陌生人的社会。在这个熟人社会中，人与人之间形成差序格局。差序格局指的是人与人之间的关系犹如由中心向外围扩散的一圈圈波纹那样，关系存在着远近亲疏、等级差别之分，并不像基督教里那种“爱”的观念——不分差序的兼爱。在这种社会中，中国人的圈子是伸缩性的，这个圈子可以很小，也可以很大。在这种伸缩性的圈子，公和私是相对的，当他牺牲国家利益为小团体谋取利益时，从他的立场看也可以说是为公的。乡土社会的这种特殊性，使得农村党组织在面对利益分配之时，难以抹开熟人社会的情面关，不自觉地作出了亲亲疏疏的差序格局利益分配。这种优亲厚友的情况在农村并不少见，在诸如贫困、低保等评定中，最为广大群众诟病，村干部时常面临情理法的冲突，这是全面从严治党在农村面临的第一大特殊问题。

（二）农村重经验轻理论的惯性思维

“土气”经常被用来形容农村人，这个“土”字却很恰当地概括出农村的另一特点。“土”字的基本含义是指泥土，引申为眼界不宽、见识狭隘、文化知识水平不高。中国的城乡具有二元结构特征，大部分有文化知识、有能力的农村年轻人都会选择进城工作，留下来的人受到土地的束缚，普遍带有一种“土气”。农业经济的特点是重实践经验而轻理论抽象，种田所需要的知识并不需要很多，正所谓“懵里懵懂，清明播种”。因此，除了农村能接触到的图书、科技等信息有限之外，农业经济重经验而轻理论的特点也使得大部分农民缺乏学习和提升的主动性。

“上面千条线，下面一根针”，中央各项政策经过层层传导最后落实在基层，农村基层干部的素质水平很大程度上影响着政策的执行效果。政策虽然会经过会议层层传达落实，但有些村干部对学习党的政策文件不感兴趣，开会走过场、打瞌睡，左耳进右耳出，会议材料会后也常被束之高阁。此外，有些挂点驻村干部由于本身的乡镇事务，也很难静下心来和村干部共同研究文件政策，更谈不上对村干部执行政策全过程进行帮助辅导和答疑解惑，重结果而不重过程的考核使得村干部在具体执行过程中难免出现偏差、变味、走样甚至错误。因此，常有人说：“中央的经是好的，但到了基层歪嘴和尚念歪了。”事实上，原因固然很多，但农村本身所特有的“土气”乃是重要原因之一，因为他们是政策执行的主体，他们的“土气”影响了理解能力，而理解能力又决定着执行成效，也决定着他们能否和中央精神保持高度一致，这是全面从严治党在农村面临的第二大特殊问题。

（三）农村社会在一定范围内存在教化性长老权力

聚族而居是中国农村的一个重要特征，这点在南方地区尤其明显，因此也容易形成乡村宗族势力强大的现象。上世纪80年代之前，宗族普遍被看成是封建、落后，甚至是反动糟粕，并通过国家政权在政治上、组织上、经济上、舆论上进行治理。80年代末期，随着家庭联产承包责任制和村民自治为代表的政策制度的推行，农村宗族势力有所抬头，并介入到基层农村政权之中。“在一些宗族势力强大的村，宗族组织甚至取代农村基层政权组织。”[6]行政控制的弱化和退出，使家族意识和权力得以滋长，因为农业生产的季节性特点使必要的生产协作变得必不可少，但是集体经济管理手段的削弱，促使家族成为承担协作任务的当然主体，从而“造成家族势力的抬头”。因此，现在的乡村一定程度上仍沿袭着过去的传统。费孝通认为，农村是一种教化性的长老权力，这种权力并不是横暴性质的强制权力，也不是基于契约平等下的民主，而是一种不考虑被教化者是否同意下的对社会生活方式的文化适应。[5]P96由于农村文化的稳定性，教化性长老权力得以稳固扎根，并形成了儒家礼治教化的悠久历史。这种权力的典型特征是长幼有序，权力掌握在长辈手中，掌握在家族长者手中，甚或族长手中。生活在这种权力下的村民潜移默化中接受着这种文化熏陶，并根据血缘宗族的原则行事。目前，农村党员的一个突出特点是，宗族党员、亲戚党员较多，进一步强化了乡土社会教化性长老权力的弊端，使得基层治理与现代法治治理要求不符。这是全面从严治党在农村面临的第三大特殊问题。

三、农村加强全面从严治党的对策建议

农村加强全面从严治党，必须从农村的基层和乡土双重特性出发寻求解决对策。

（一）加强教育培训，提高农村干部对文件政策的理解和执行水平

村干部重经验轻理论的乡土特点，决定了农村加强全面从严治党必须注重加强教育培训，全面提高村干部对政策文件的理解能力和执行水平。党委组织部门应该有计划地分期分批组织村干部进行轮训。在教育培训中，要从学习内容、学习方式以及学习和使用的结合三个方面联动，切实提高学习能力水平。中共中央办公厅、国务院办公厅印发的《关于加强和改进乡村治理的指导意见》提出，要“有计划、分层次开展村干部培训”。

一是要构建科学的学习内容体系，在对中央的报告和文件解读上，要注意理论联系实际，抓住热点、焦点问题，列出学习的要点、重点、难点和关键点，进行深入探討和交流，不能停留在对中央文件报告上的照本宣科、泛泛而读上。学习马克思主义基本原理和中国特色社会主义理论体系，尤其是习近平新时代中国特色社会主义思想，必须做到学懂弄通做实，同时要注重联系村干部的日常实际，并与他们的原有知识基础相联系，建构知识体系，如此才能让学习入脑入心入行，从而达到指导实践、推动工作的目的。

二是在学习方式方法上，要注重创造创新，克服学习方式上的呆板、单一和照本宣科式的上传下达，力争形式多样、生动有趣。要充分利用现代信息媒体技术，采用手机、电脑、微信等方式，多渠道多途径创新拓宽党建学习方式，有条件的地方还可以采用“请进来、走出去”的学习方式，带领党员干部实地参观、评比示范，既拓宽基层农村党员干部的知识眼界，同时又提高学习效果和学习水平。

三是在对学习成果的运用上，要学用结合，不能人为割裂二者之间的关系。既要重视学，更要强调用，尤其是要辅导和帮助村干部提高运用文件政策的能力水平。笔者通过对中部某省某县精准扶贫政策的执行情况进行调查发现，很多地方在驻村第一书记尤其是中央和省派第一书记的带领下，村委对政策文件的理解和执行能力水平明显得到提升，精准扶贫效果明显，确保了政策文件执行过程中的不偏差和不走样。主要是因为有的驻村第一书记能切实担负起责任，不但自己带头学习理解文件，还善于团结村干部，切实将文件精神运用到农村工作实践中，使精准扶贫工作效果更加突显。反之，则工作效果会截然不同、大打折扣。

（二）加强制度制定、执行和监督力度，防止农村干部亲亲疏疏的权力滥用

农村熟人社会的特点，容易导致亲亲疏疏的差序格局利益分配情况的出现，其教化性长老权力特点又易导致为家族利益代言，而农村矛盾的复杂性导致的机会主义及全面从严治党传导压力在基层递减的事实，更是增加了农村加强全面从严治党的复杂性。因此农村加强全面从严治党，必须考虑农村的复杂性。

一是要加大已有相关制度执行的监督检查力度，防止农村监管执行挂空挡和成为盲区。党的十九大报告指出：“加强纪律教育，强化纪律执行，让党员、干部知敬畏、存戒惧、守底线，习惯在受监督和约束的环境中工作生活。”[1]决不允许“上有政策、下有对策”，决不允许有令不行、有禁不止，决不允许在贯彻执行中央决策部署上打折扣、做选择、搞变通。在十九届中央纪委二次全会上，习近平总书记再次强调：“要加强纪律教育，使铁的纪律转化为党员、干部的日常习惯和自觉遵循。”[7]

二是要针对全面从严治党在农村面临的一般问题和特殊问题，有针对性地制定和完善相关规章制度，尽可能地压缩制度的弹性空间，制定小微权力清单，缩小基层农村干部的自由裁量权。同时要与时俱进修改完善相关制度，充分利用信息大数据系统，让各项信息相互联结，织成一张细而密的网，形成完整制度体系，扎紧制度的篱笆，关牢权力的笼子，从而防止村干部亲亲疏疏的权力滥用。习近平总书记指出：“把权力关进制度的笼子里，首先要建好笼子。笼子太松了，或者笼子很好但门没关住，进出自由，那是起不了什么作用的。”[8]P117以中部某省某县贫困村贫困户和低保户的评定为例，以往两项制度没有互相衔接，评定的细则不清，村干部自由裁量权较大，村民诟病较多，贫困户评定和低保户评定两项制度衔接以后，要求低保占贫困户的比例达到85%以上，并且评定贫困户的标准要严格按照“七清四严”把关，此外还启用了公安部门的车辆查询比对系统和房管部门的比对系统，经过多项信息比对，形成严实细密的评定体系，贫困户和低保户的评定效果明显提高，村民也无异议。值得注意的是，驻村第一书记制度在贫困村的全面推行，较好地从制度上回避了村干部和村民亲亲疏疏的关系，办事更加公道正派，更加容易得到老百姓的信任，这也是中央制度创新和治理能力现代化的重要成果体现。

党的十八大以来，中央出台“八项规定”，修订《中国共产党巡视工作条例》《中国共产党纪律处分条例》，印发《关于加强党内法规制度建设的意见》，截至2019年底，共制定或修订了超过一百多部党内法规，构建了完整的党内法规体系，制度的笼子越扎越紧，因此才能有不敢腐、不能腐、不想腐的良好成绩。农村加强全面从严治党，也只有通过强化制度的执行和监督，构建完整的制度体系，才能从根本上防止农村干部亲亲疏疏的权力滥用。

（三）加快实施乡村振兴战略，为农村加强全面从严治党提供支撑

习近平总书记在十九届中央纪委二次全会上的讲话中指出，全面从严治党要“以政治建设为统领，思想建党、纪律强党、制度治党同向发力，切实增强全面从严治党的系统性、创造性、实效性”[7]。全面从严治党是系统工程，必须采用系统性、创造性思维，任何单一施策都容易“按下葫芦浮起瓢”。农村全面从严治党，固然要从思想认识、纪律教育和制度建设执行上入手，但必须考虑农村的特殊环境。长期以来，农村有效供给不足，城乡差距较大，面对群众日益增长的美好生活的需要，必须把全面从严治党和乡村振兴结合起来，加强农村基层基础工作，健全自治、法治、德治相结合的乡村治理体系，从而为全面从严治党提供保障和支撑。

党的十九大报告直视农村问题并及时提出乡村振兴战略，强调“农业农村农民问题是关系国计民生的根本性问题，必须始终把解决好‘三农问题作为全党工作的重中之重”[1]。《中共中央国务院关于实施乡村振兴战略的意见》（以下简称《意见》）明确提出要“举全党全国全社会之力，以更大的决心、更明确的目标、更有力的举措，推动农业全面升级、农村全面进步、农民全面发展，谱写新时代乡村全面振兴新篇章”[9]。

乡村振兴战略为全面从严治党创造了良好的外部环境。它可以有效解决人民日益增长的美好生活需要和不平衡不充分的发展之间的矛盾，实现人民共同富裕的愿望。乡村振兴战略在政策、人力和资源等三个方面向农村大力倾斜，可以有效地改变农村贫困落后面貌，把农村建成“农业强、农村美、农民富”的安居乐业美丽家园，从而改善长期以来基层农村干部给人民群众留下的不好形象，重塑党带领人民群众创造美好生活的光辉形象。乡村振興，为农村加强全面从严治党创造了良好的外部环境，提高了中国共产党的威信，增强了党的底气和信心，让基层农村干部在群众面前抬头挺胸，找到干事创业的成就感，并激发更大的干事创业动力。农村党组织威信树起来了，基层农村干部“自我净化、自我完善、自我革新、自我提高”的意识将显著提高，从而形成乡村振兴和全面从严治党的良性循环。

乡村振兴战略激活了农村党建的活水。首先，它通过拓宽基层农村干部来源渠道，选优配强农村党组织，提升了农村党组织的战斗力。《意见》指出，“要建立选派第一书记工作长效机制，全面向贫困村、软弱涣散村和集体经济薄弱村党组织派出第一书记。实施农村带头人队伍整体优化提升行动，注重吸引高校毕业生、农民工、机关企事业单位优秀党员干部到村任职，选优配强村党组织书记”[9]，这些人员政治素质高，能力水平强，能很好地发挥领导核心作用;其次，它通过提高基层农村干部政治、经济待遇，解除他们后顾之忧，从而使他们更安心投入到农村服务事业之中。《意见》指出，要“健全从优秀村党组织书记中选拔乡镇领导干部、考录乡镇机关公务员、招聘乡镇事业编制人员制度”，政治上有盼头，经济上有甜头，内生动力会被激发，农村干部能更好地把个人发展和为人民服务两者结合起来;再次，实行农村党员定期培训制度和村级党组织运转经费保障制度等，可以有力提高农村党员能力水平，保障党组织活动正常开展，从而让农村党建真正落到实处。

全面从严治党向基层延伸是“全面”的必然之义，也是推进党的事业发展和基层发展的客观要求。农村既有基层的特性，同时又有独特的乡土特性，因此农村加强全面从严治党必须考虑两个方面的困难和挑战，采用系统性思维，综合考虑农村全面从严治党的复杂性、矛盾性。一是要加强教育培训，提高农村干部对文件政策的理解和执行水平;二是要加强制度制定、执行和监督力度，防止农村干部亲亲疏疏的权力滥用;三是要在思想建党和制度治党的基础上，加快实施乡村振兴战略，为农村加强全面从严治党提供良好的保障和支撑。只有这样，才能真正把全面从严治党抓好抓实抓细抓出成效，才能把农村党组织建成党的坚强战斗堡垒，真正提高农村党建的科学化水平。

[参考文献]

[1]习近平.决胜全面建成小康社会 夺取新时代中国特色社会主义伟大胜利——在中国共产党第十九次全国代表大会上的报告[N].人民日报，2017-10-28.

[2]邹庆国，王世谊.腐败治理中政策压力的传导效力问题论析[J].中共中央党校学报，2016（2）.

[3]楚向红.近几年来农村腐败呈现的新态势及其治理对策[J].中州学刊，2019（2）.

[4]孙成军.中共三代领导集体对城乡统筹发展的探索及经验启示[J].毛泽东思想研究，2006（3）.

[5]费孝通.乡土中国[M].北京：北京大学出版社，2012.

[6]周易茗.刍议农村宗族势力影响村民自治的特点及对策[J].湖南省社会主义学院学报，2019（2）.

[7]人民日报社.习近平在十九届中央纪委二次全会上发表重要讲话强调 全面贯彻落实党的十九大精神 以永远在路上的执着把从严治党引向深入[N].人民日报，2018-01-12.

[8]中共中央宣传部.习近平总书记系列重要讲话读本[M].北京：学习出版社、人民出版社，2016.

[9]新华社.中共中央国务院关于实施乡村振兴战略的意见[N].人民日报，2018-02-05.

The Problems Faced in Comprehensively Strengthening

Party Discipline in Rural Areas and the Governance Logic

FAN Guo-sheng

（Department of Teaching Affairs，China Executive Leadership Academy Jinggangshan，

Jinggangshan，Jiangxi 343600，China）

Abstract：It is set forth in the report of the Nineteenth National Congress of the CPC that the project of comprehensively strengthening party discipline should be developed in depth.As rural areas are in the front of the basic level，the coverage of comprehensively strengthening party discipline into rural areas has a very important strategic meaning.Rural areas are the basic level society，and the general problems of comprehensively strengthening party discipline are the decreasing pressure of strengthening party discipline，the complexity of contradictions，the relative lag of laws and regulations，and the shortage of effective supply.The countryside is also a local society，and its special problems are the society of acquaintance in which people treat others differently according to their close or distant affinity，the habit of valuing experience over theory，and the elders power.In order to comprehensively strengthen party discipline，we must adopt the systematic thinking and comprehensively consider the complexity and contradiction of rural areas.First，it is necessary to strengthen education and training to improve the rural cadres understanding and implementation of policies.Second，we should strengthen the implementation and construction of the system to prevent the abuse of power by rural cadres.Third，we need to accelerate the implementation of the rural revitalization strategy to provide a sound support for comprehensively strengthening party discipline.

Key words：rural areas;grassroots party building;comprehensively strengthening party discipline;rural revitalization

（責任编辑：钟亚玲）