资源型城市社会治理的困境及对策

肖 璐

资源型城市社会治理作为全社会治理体系及治理现代化建设的重要组成部分，在新时代既面临着加快转型发展模式，又面临着优化社会治理，强力推动社治理体系健全及治理现代化建设的迫切需要。在新时代，如何从生态治理视域下推动资源型城市社会治理体系建设已成为社会各界关注的焦点问题，更涉及到许多资源型城市乃至资源枯竭城市的发展和社会治理体系的建设。

一、资源型城市社会治理面临的困境

生态文明作为“五位一体”战略布局之一，既是国家治理体系和治理现代化建设的重要内涵，又是资源型城市社会治理的重要组成部分。生态治理视域下的资源型城市社会治理既要求生态发展，又要求现代化推进，其中必然面临着许多待协调的困境。

（一）多方利益纠葛，管理协调困境

资源型城市是指基于本地矿产、森林等自然资源开采、加工而发展的城市，其与资源的开发、利用有着密切的联系。许多资源型城市的发展主要来源于当地资源的开采，在国土资源国有的背景下，资源开发和当地人民群众有着千丝万缕的联系。而无论是企业的成立、交通枢纽的建设，还是物资的流动和信息的传递，都意味着资源型城市的发展形成了一套固定的利益分配模式，形成了复杂、广泛的利益链。而随着生态治理概念的提出，要求实施生态保护，关停各类粗放型的资源型企业和产业，也就必然影响一大波利益群体。这种利益的牵涉，稍有不慎，造成的是社会矛盾的激化或社会安全隐患的积累。社会治理是以协调为基础，其以统筹社会多元治理主体为基本方式，鼓励全社会全员参与，旨在通过凝聚全员力量，推动社会管理的优化。但资源型城市因发展转型造成的利益纠葛和利益冲突，对社会治理的协调推动造成了困扰，形成了较为普遍的治理协调困境。大多数的表现特征为“先补偿，再办事”“先给钱，再配合”“没钱，不理政策、不支持政策、不服从管理”等系列现象，严重影响社会治理体系的有效建设。

（二）发展转型受阻，治理动能不足

许多资源型城市在国家生态治理概念提出的过程中，积极谋求发展模式。但一方面，许多资源型城市并未能及时、有效、成功地转变发展模式，经济发展仍然主要依靠在传统粗放型资源产业周边打擦边球，这必然导致经济发展速度的大幅下降、经济发展转型，既没有有效缓解发展困境，反而容易造成生产要素流失，许多人才、资金及大型企业转移，造成了资源型城市在社会治理推进中面临着动能不足的困境。另一方面，经济发展模式转型往往有一个较为漫长的过程，在这个转型过程中，经济发展降速、社会就业减少、家庭收入降低、社会矛盾激发，等等，各种矛盾严重阻碍了社会治理的有效推进。因此，如何在资源型城市转型发展期间解决发展动能问题是生态治理视域下资源型城市稳步发展的关键。

（三）民众意识欠缺，参与意识不强

从地理位置分布来看，资源型城市大多位于较偏僻的区域，普遍发展时间较短，公民权力意识、参与意识普遍较弱。一方面，资源型城市因资源的开发和利用而迅速崛起。另一方面，资源型城市同样存在“程序正义”和“分配正义”的问题①龚天平，刘潜：《我国生态治理中的国内环境正义问题》，《湖北大学学报》（哲学社会科学版）2019年第6期。。许多资源型城市的发展往往都是一夜暴富，贫富差距较大，而一旦推进生态治理，少数群体影响并不大，但普通民众则短时间无法从原有思维模式中走出来，依旧停留在“一夜暴富”的幻想中，对政府管理产生抵触、对社会事务缺乏参与意识、对城市建设更是缺乏主人翁思维，导致资源型城市在社会治理推进中，“不参与、不违法”“前期不参与、后期要成果”等现象层出不穷。

二、资源型城市社会治理困境的原因分析

（一）经济发展遭遇下滑

资源型城市的动能困境和协调困境，本质上都是在生态治理背景下，旧“蛋糕”改动变小、新“蛋糕”未及时出现造成的，本质上都是因经济发展遭遇下滑导致了经济总量阶段性下降。经济发展遭遇下滑，直接导致区域经济发展水平下降、社会就业减少、家庭收入降低，在缺乏系统科学的规划下，群众更加看重眼前利益和短期利益，极易造成区域社会矛盾的激化和各类社会冲突的爆发，严重影响社会治理的有效推进。

（二）政策制定落实滞后

生态治理应是一个循序渐进的过程，应当是一个结合区域产业发展，逐步、稳定、平衡推进的过程。但许多资源城市在生态治理过程中，前期舍不得资源开发带来的巨大红利，中期又缺乏改革创新的勇气，后期更是缺乏利益分配、矛盾化解的有效手段；导致前期未能紧跟中央、国务院的有关文件健全生态治理和社会治理的政策体系，中期未能及时完善生态治理和社会治理的配套措施，当前就更加无法有效地推动社会治理的现代化建设。许多资源型城市社会治理中的协调困境和管理困境多数是基于政策体系不健全、不完善，没有前期制定的科学完整的政策体系，利益分配与矛盾协调缺乏公平公正的依据，就会造成大量的“寻租”腐败行为；没有相应的政策配套，社会管理、治理就缺乏落地生根的基本保障，管理就会遭遇执行困境。因而，资源型城市的社会治理推进较慢的一个重要原因在于城市政策制定滞后、执行不力，导致了城市治理中矛盾协调机制缺失和管理机制缺位。

（三）民主参与缺乏基础

中国特色社会主义政治是民主政治，人民作为中华人民共和国的主人，是国家事务、社会事务的重要参与者。但许多资源型城市既因发展时间较短、缺乏深厚的民主政治文化基础，又因经济发展较快、过于重视经济效益，导致区域居民群众在社会治理参与中缺乏正确的参与意识和法治意识，综合表现为在公共社会事务的参与中，缺乏合法的参与意识和途境，导致资源型城市的社会治理中面临着复杂的协调困境和管理困境。

三、资源型城市社会治理建议

“推动社会治理现代化，调动社会主体活力”①王扬：《推进社会治理现代化：意义、困境、对策》，《中共伊犁州委党校学报》2018年第2期。，激发发展内生动力，既是推动生态治理、促进社会经济发展的内在需求；也是资源型城市社会治理遵循原则。

（一）抓准发展机遇，赋能市场经济体制

发展是第一要义，资源型城市社会治理体系建设和社会治理现代化的实现，首先就是要坚持以发展为第一原则。但同时，发展并非过往的粗放型、资源消耗型的发展，而应当以创新为驱动力，以高新技术产业为主体的高质量发展。这就意味着生态视域下资源型城市社会治理的优化关键要抓准发展机遇，赋能市场经济体制。一方面，要坚持和完善社会主义基本经济制度。党的十九届四中全会指出，要“坚持和完善社会主义基本经济制度，推动经济高质量发展”，要“充分发挥市场在资源配置中的决定性作用，更好发挥政府作用，全面贯彻新发展理念，坚持以供给侧结构性改革为主线，加快建设现代化经济体系”，要“加快完善社会主义市场经济体制，完善科技创新体制机制，建设更高水平开放型经济新体制”②习近平：《关于〈中共中央关于坚持和完善中国特色社会主义制度推进国家治理体系和治理能力现代化若干重大问题的决定〉的说明》，《新湘评论》2019年第22期。。唯有完善社会主义市场经济体制，才能进一步释放市场发展活力，才能为经济发展转型奠定必要的制度基础，才能为政府职能转变腾出空间、腾出手脚。另一方面，要抓准国家对资源型城市扶持的发展机遇。既要借助国家资源枯竭城市评选的良好机遇，争取中央财政财力性转移支付资金支持；又要紧密结合区域产业结构，培育壮大新型产业，如环保型传统优势产业、区域特色产业、高新技术产业等等，切实通过中央财政转移支付资金支持及财税、金融、土地等相关政策扶持，加快推动产业发展转型，有效扩大社会就业，协调推进社会治理和生态保护，为城市社会治理现代化建设提供充足动能及必要的经济基础。

（二）紧跟发展趋势，健全法治协调机制

党的十九届四中全会指出，要“坚持和完善中国特色社会主义法治体系，提高党依法治国、依法执政能力”③《中共中央关于坚持和完善中国特色社会主义制度 推进国家治理体系和治理能力现代化若干重大问题的决定》，《人民日报》2019年11月6日。。资源型城市社会治理推进缓慢的一个重要原因在于利益协调困难，因为利益的纠葛造成政府管理、协调的低效率和低水平。因此，资源型城市在推动经济发展，赋能市场经济体制的基础上，要进一步紧跟全面依法治国的发展趋势，健全法治协调机制。一方面，要加快健全生态治理及社会治理的政策体系。要紧跟党中央、国务院关于强化生态文明建设、推进社会现代化有关政策及会议精神，出台地区生态治理及社会治理现代化建设的实施意见或实施方案；要通过“建立国家和社会之间的以利益和责任为主的制度性连带机制，将公权力内部的奖惩与民众的生态利益相挂钩”①武小龙，谭清美：《城乡生态融合发展：从“策略式治理”到“法治化治理”》，《经济体制改革》2018年第5期。，推动政府部门与社会多元主体共同在协商对话的机制中探讨生态整治及社会治理。另一方面，要切实强化法治建设，健全法制机制。坚持用法律作为利益、矛盾协调的基本手段，既要通过维护宪法和法律权威，深入开展“扫黑除恶”专项行动，根除资源型城市常见的“人情、利益、关系”基础，推动形成知法、懂法、尊法、守法的良好社会氛围；也要通过坚持全面依法治国，强化对政府部门、机关事业单位及国有企业执法、行权的监督，确保政府部门及各机构在利益面前坚守法律底线。

（三）围绕发展核心，优化公众参与渠道

社会治理的本质是要推动全社会多元主体参与到社会公共事务的管理中来，实现人民当家作主的目的。党的十九届四中全会提出：“必须坚持人民主体地位，坚定不移走中国特色社会主义政治发展道路，确保人民依法通过各种途径和形式管理国家事务，管理经济文化事业，管理社会事务。”②《中共中央关于坚持和完善中国特色社会主义制度 推进国家治理体系和治理能力现代化若干重大问题的决定》，《人民日报》2019年11月6日。人民群众作为国家社会治理的主要力量，要切实围绕人民这一发展核心，优化公众参与渠道。资源型城市的发展起初并非是围绕人民为核心，而是以经济发展为中心。生态治理视域下，资源型城市社会治理的优化，核心之处便在于坚持以人民为核心。一方面，要强化生态治理和社会治理思想的宣传和教育，要通过强化人民群众民主政治思想教育，切实提高人民群众的思想政治觉悟和政治能力；要通过进一步挖掘区域特色文化，发展社会主义先进文化、广泛凝聚人民群众的精神力量，有效激发人民群众参与社会治理的政治意识。另一方面，要畅通人民群众民主政治参与渠道。鼓励民众通过电话、网络、平台、邮件、“两会”等合法合规的方式参与民主政治和社会治理；又要通过借助大数据，提升社会治理的民主化水平③裴元元：《大数据时代社会治理面临的困境及对策》，《淮海工学院学报》（人文社会科学版）2017年第15期。，及时、高效的对民生、民意进行回应和办理；更要切实加强对资源型城市政府部门履职尽责的监督与检查，重点关注政府部门对民生、民意的回应，确保人民群众参与社会事务、社会治理的有效和有序。