我国城市国际化发展的历程与经验探析

胡爱敏

中华人民共和国成立后，我国的城市化进程历经曲折。直到40年前，党的十一届三中全会开启了改革开放的新征程，城市成为中国对外开放的窗口。自此起，中国城市逐渐融入全球化潮流，走上世界舞台，成为国际竞争的重要主体，开启了城市国际化的历程。城市国际化贵在利用国际国内两个市场、两种资源、两种规则，重在推动全球范围内信息流、人流、物流和资金流的良性循环，旨在以对外开放的主动赢得经济发展和国际竞争的主动，提升城市国际竞争力。尤其是在当前“一带一路”伟大构想逐步走深走实的背景下，梳理我国城市国际化的历史，总结经验得失，有助于我们全方位提高对外开放水平，更好地分享全球化的红利。

一、我国城市国际化的发展历程

新中国成立以来，我国城市发展历程颇为波折：20世纪50年代城市数量增长较快，60年代前期我国城市数量减少，60年代中后期和70年代城市发展处于停滞、徘徊状态。直到1978年推行改革开放政策之后，我国城市国际化的发展进程才进入快速轨道。自此，以经济特区为先导，全国城市不断深化开放、扩大国际合作，城市国际化逐步推进，可以分为三个阶段。

（一）第一阶段：重点城市的探索

从20世纪80年代末到90年代中期，是我国城市国际化建设浪潮的第一阶段，经济特区的设立打开了城市国际化的正式篇章，一些经济基础好、外向度高的城市，比如北京、上海、广州、深圳，首先进行了城市国际化的建设探索，在其影响和带动下，全国约有70座城市提出了建设国际化大都市的任务目标。

1980年，中央决定在深圳、珠海、汕头和厦门设立经济特区，以发展外向型经济为中心任务，这为我国城市国际化提供了契机。从城市经济基础、空间位置、职能定位等因素考虑，北京、上海、广州、深圳等城市各有侧重进行培育。1988年4月，海南省设立，海南岛成为经济特区。正如习近平总书记在庆祝海南建省办经济特区30周年大会上指出的：“40年来，深圳、珠海、汕头、厦门、海南5个经济特区不辱使命，在建设中国特色社会主义伟大历史进程中谱写了勇立潮头、开拓进取的壮丽篇章，在体制改革中发挥了‘试验田’作用，在对外开放中发挥了重要‘窗口’作用，为全国改革开放和社会主义现代化建设作出了重大贡献。”①习近平：《在庆祝海南建省办经济特区30周年大会上的讲话》，《人民日报》2018年4月14日。

经过四十多年的开放发展，以北京、上海、广州、深圳为代表的城市取得了显著的成绩，都成为了在国内经济文化实力雄厚，在国际上有影响的城市。它们拥有五分之一强的规模最大的500家外商在华投资工业企业，五分之二的中国进出口额最大的500家企业，外资金融机构和实际利用外资数量大幅超过其他城市，成为真正意义上的具有主导和带动辐射能力的“一线”城市，具有鲜明的城市“软实力”。

（二）第二阶段：城市群的引领辐射

在全球经济一体化和城市群异军突起的双重作用下，从20世纪90年代中期开始，我国城市国际化进入第二阶段。城市国际化的着力点从第一波的经济开发区城市转到第二波依托城市群的区域中心城市。范围是在重点城市的基础上形成的包括珠江三角、长江三角、京津唐地区城市群，紧接着从东部沿海城市到中、西部地区主要城市全面开花。这个阶段的城市国际化有两个突出的特点：一是城市的外延扩大，即单独的城市主城区与城市周边的区域、都市圈内的城市形成双向的互助互补关系。二是大多城市的旧城改造、基础设施建设初具规模，进入到探索城市国际化“特色路径”和“软实力”问题的新阶段。

城市群，也称为城市连绵区、都市圈，是城市发展到成熟阶段的最高空间组织形式。1996年我国“九五”计划提出建立长江三角洲、环渤海地区、东南沿海地区、西南和华南部分省区、东北地区、中部五省地区和西北地区7大跨省市区经济区的方案。这一时期，是邓小平同志视察南方谈话推动我国对外开放格局全方位、深层次推进的时期。更多的城市在这样的时代背景下，提出建设国际化城市的目标。2001年“十五” 计划继续实施西部大开发战略，建设西部经济区，提出中部崛起的战略决策；同年11月，我国加入了WTO，城市国际化的平台更加广阔。之后的“十一五”“十二五”进一步要求从沿海沿边到中西部地区全面扩大开放与区域协调发展的格局。

目前，我国的十大城市群分别是长江三角城市群、珠江三角城市群、京津冀城市群、中原城市群、长江中游城市群、成渝城市群、哈长城市群、山东半岛城市群、辽中南城市群和海峡西岸城市群。其中，前七个是国家级城市群，而且以上海为中心的长江三角城市群和以香港为中心的珠江三角城市群已经位列世界七大城市群之中。

（三）第三阶段：“一带一路”与自贸区助力带动

2013年以来，随着新一轮高水平对外开放推进，“一带一路”倡议和自贸区建设合力加持，把我国的城市国际化带入了新阶段。

2013年，习近平总书记提出了“一带一路”构想，已经从“大写意”进入到“工笔画”的阶段，取得了丰硕成果。在这一千载难逢的机遇中，我国城市发展迎来了良好的契机。《愿景与行动》中确定了“一带一路”国内26个节点城市，其中16个为东部沿海开放城市，10个是内陆开放城市，节点城市布局呈现出海陆统筹、东西兼顾和中心辐射的分布特征。有研究认为，“一带一路”是由一个个节点城市相互连接起来的“城市网络”①郭佳丽：《“一带一路”背景下的城市外交新模式》，外交学院硕士论文，2017年。。“一带一路”使得沿线城市互联互通，导致了“前所未有的大规模全球城市化和城市合作浪潮的出现”②于宏源：《城市外交和上海参与“一带一路”的高端定位》，《上海城市管理》2017年第4期。。在此背景下，不少城市紧抓国家战略的风口机遇，加速融入“一带一路”，积极走出去，提出城市国际化发展的目标，借助“五通”拓展对外交往和合作，扩大朋友圈。尤其是位于国内“一带一路”沿线区域的节点城市，更是把视野转向全球，积极加入全球价值链，纷纷提出建设枢纽、支点、中心的目标，并实现了贸易、基础设施、技术、服务、资本、人力资源的多层面溢出，带动周边地区的发展。三亚市是“一带一路”海上合作战略支点，不遗余力建设国际化精品滨海旅游城。

自2013年成立中国(上海)自由贸易试验区以来，截至2019年8月30日，我国共批准成立18个自贸区，完成了自贸区覆盖东西南北中的空间布局，科学划定了差异化功能化发展的目标定位，着力以制度创新推动开放事业，向世界彰显了我国持续对外开放的信心和决心。2018年国务院批准建设中国(海南)自由贸易试验区，以显著的“全域性”推动海南全岛对外开放，目标是把海南“打造成我国面向太平洋和印度洋的重要对外开放门户”③张翼：《海南全岛开放彰显中国进一步扩大开放的决心》，《光明日报》2018年10月17日。。海南省借助建设自贸区和自贸港的良好机遇，着力提高各行业各领域对外开放水平，从各层面营造法治化国际化便利化的营商环境，为海口、三亚的城市国际化注入了新的动力。

二、国内城市国际化的经验启示

依据不同的发展路径，对深圳、广州、南京和海口进行分析，思考其启示意义。

（一）政策创新先行先试

作为全国最早设立的四个经济特区之一，深圳凭借毗邻港澳的区位优势和一系列先行先试的优惠政策，经济一直保持高速增长。在我国城市国际化进程中，深圳发挥了“试验田”作用。它经历了20世纪80年代的出口加工产业基地，到90年代以高新技术产业和新兴第三产业为代表的国内区域性中心城市，再到21世纪最适合人类居住的国际性中心城市三个发展阶段和发展模式。总结其发展的成功之处，可以分为以下三个方面：

1.政策先行先试、系统规划。作为第一波城市国际化建设的试点，要有新思路、新突破。我国从中央到广东省再到深圳市的一系列政策支持为深圳如何充分利用国际国内两种资源，开拓发展国际国内两个市场提供了顶层设计，指明了战略导向。

2.区位优势明显、布局合理。在城市国际化发展方面，香港是深圳近在咫尺的“前辈”，深圳是大陆唯一的海陆空口岸兼有的城市，华南地区人流、物流、资金流国际往来的重要门户。因此，深圳城市软实力和硬实力的建设都紧密结合这一区位优势，逐渐形成对接港澳、辐射周边、统筹协调的大格局，能够最大程度地减少区域间壁垒制约，防止无序竞争，整合区域经济，促进区域市场的一体化、珠江三角大都市圈和产业经济带的健康发展。

3.产业更新升级、大胆创新。深圳主动按照城市国际化的目标定位产业结构走创新发展之路，形成以高新技术、外向型为主的现代化工业体系。由此，深圳成为国际重要的高新技术产业基地、先进制造业研发制造基地；2013年跃升为世界第三大集装箱港，带动物流产业形成强大的城市服务功能。

（二）定位清晰产业优化

广州是华南最大的城市，地处珠江三角要冲，区位优势独特。20世纪80年代受国际产业分工、港澳地区产业向内地转移的影响，广州以加工贸易为主的产业快速发展起来。

1.城市定位明确、发展战略清晰。在城市国际化的第一阶段时期，广州的定位是广东省的政治、经济、文化中心和珠江三角洲的龙头。广州充分利用得天独厚的基础设施和地理环境优势，借助香港、澳门回归后的历史机遇，在“十五”期间做好“后过渡期”的经济合作和制造业发展规划。在“十一五”期间，转变经济增长方式，全面进入服务业的“战略加速期”，以现代服务业推动城市的国际化发展。1993年广州《政府工作报告》定位广州为“现代化国际大都市”。2000年的《广州市建设总体战略概念规划纲要》提出“南拓、北优、东进、西联”的城市空间发展战略，规划了新的城市轴心线和经济技术开发区，适时建设广东成为“带动全省、辐射华南、影响东南亚的现代化大都市”，到2020年实现“建设成为最适宜产业和居住的国际性区域中心城市”目标。2008年国务院发布《珠江三角洲地区发展规划纲要》确定了广州国际中心城市的定位，建设成为“面向世界、服务全国的国际大都市”。

2.突出自身优势、调整产业结构。广州把制造业作为基础产业，把现代服务业作为战略产业发展，抢占产业结构调整的制高点。考虑到珠港澳三大经济区的合作与分工，结合自身优势，广州选择以打造国际化制造业为建设城市国际化的着力点，以制造业带动对外贸易、国际金融、信息技术等产业。“十五”计划时期，广州基本完成了制造业现代化的升级和重大基础设施建设，以物流、金融、会展、信息为代表的现代服务业乘势迅速崛起。根据人均GDP、产值结构、就业结构、消费结构、外贸结构以及技术进步贡献率的统计，到2000年广州已经进入工业化成熟阶段，向发达经济过度，2007年已经处于发达经济的初级阶段。2006年广州服务业增值约3500亿元，与北京、上海成为首批服务业增加值占GDP的比重超过50%的城市，与纽约、伦敦等国际城市的差距逐年缩小。2010年美国《外交政策》发布的“全球城市排名指数2010”对全世界65个大城市的影响力进行综合排名，广州与深圳、香港、北京、台北、上海和重庆均位列其中。

城市国际化要求人流、物流、资金流、文化流等要素的集散和辐射功能强大。广州能够集聚和辐射优势资源，在港口货物吞吐量、基础旅客吞吐量、进出口贸易总额、国际游客数量、批发市场交易额等指标与北京、上海不相上下，显示出一线城市强大的集散辐射能力。

（三）圈层联动夯实软实力

南京是我国经济活跃区长江三角洲的重要的省会城市，毗邻上海，被国务院赋予“两基地、两中心、一门户”即先进制造业的基地、现代服务业基地，长江国际航运物流中心和科技创新中心，辐射带动中西部地区门户的高端战略定位。

1.构建城市群交通网。作为我国城市国际化的第二阶段代表，南京以城市中心为核心，依托交通网络，与周边城市圈形成联动发展。在交通网络方面，沪宁杭高速公路、京沪高铁、长江过江通道为提高南京与周边城市人才、商品、资金、文化的交流互通提供了完备、便捷、充分的基础。且南京正在建设国家综合交通枢纽城市、泛长三角门户城市，依托这些交通网络，南京形成主城区与外围新城区及城市连绵区的高度整合。在空间格局方面，南京市区的国际化程度在长三角城市群中位列第三，仅次于上海、杭州①张旭亮，宁越敏：《长江三角城市群城市经济联系及国际化空间发展战略》，《经济地理》2011年第3期。，以南京为主体的宁—镇—扬—泰次级城市群正在形成。

2.构建良好政策环境。2011年南京市第十三次党代会提出“率先基本实现现代化，建设现代国际性人文绿都”的发展定位。2012年，在“进一步扩大开放加快城市国际化进程会议”上明确2020年将南京建设成为“区域性国际城市”的目标。在人才科技方面，南京正在建设国家级科技创新中心，有利于打造以科技创新为特色的国际化城市。城市面积的扩大、城市人口的增长带来的经济、产业、科技、信息、文化的综合和集聚，给南京城市功能提供带来质的飞跃，不断增强辐射力、影响力。

3.打造城市软实力。城市国际化必须“软硬兼备”。城市原本就是人类精神文明和物质文明相结合的统一体，城市国际化不仅对城市的基础设施、经贸往来、人员流动、资金融通的“硬实力”有具体要求，城市治理、文化交流、餐饮旅游等城市“软实力”也是考量范畴。当前，我国已经进入改革的深水区和社会的转型期，一个城市的软实力才真正决定了城市的独特性、吸引力。南京人均GDP已达到1.2万美元，2011年，南京服务业的年均增速高于全市GDP的年均增速，成为江苏省唯一的“三二一”产业结构城市②李琦：《国际化进程中南京服务贸易发展研究》，《南京社会科学》2013年第1期。，超过了城市国际化标准的中等水平。

作为“十朝古都”、我国四大古都之一，南京具有得天独厚的历史文化资源和山水城林资源，这是其最好的城市名片。南京拥有5A级景区1个，4A级景区9个，自然保护区23个，2008年南京获得我国首个“联合国人居特别奖”。在其众多的世界性、国家性、区域性历史文化资源中，梳理、挖掘具有国际传播价值的文化资源，并将文化资源向文化资本转化，形成具有广泛影响的文化产品，有利于南京率先在文化意义上率先具备“国际性城市”的地位。通过2013年的亚洲青年运动会，2014年的青奥会和南京大屠杀死难者国家公祭日，南京的国际影响力、知名度、独特性都有显著提升。目前，结合国家“一带一路”倡议，南京着手以郑和七下西洋这一重要的历史文化品牌推进旅游业和国际交流合作的发展。总之，在开发国际化文化产品，创造和推广国际化文化事件，提高城市软实力方面南京走在了前列。

（四）凸显特色打造平台

海口作为海南省政治、经济、文化、交通中心，自古以来就是我国南疆边陲的海陆交通要冲和重要的港口商埠。海口市依托海上丝绸之路重要港口城市的战略定位，以打造“国际化滨江滨海花园城市”为目标，积极融入“一带一路”，借助海南建设自贸区、自贸港的重大机遇，着力扩大对外交往的“朋友圈”，提高城市国际化水平。

1.突出特色业态。由于海南独特的气候、地理、文化等条件，海口市因地制宜发展旅游休闲业和会展业有着先天优势。因此，海口制定出台了《中共海口市委关于加快发展现代服务业的意见》（海发〔2008〕4号）、《海口市人民政府关于加快发展现代服务业的实施意见》（海府〔2008〕75号）。《海南国际旅游岛海口市建设发展规划纲要（2010—2020）》提出，借助海南省建设国际旅游岛的契机，“以创新理念和国际视野谋划发展，主动参与区域交流与合作，成为国际旅游岛对外开放的先头兵”，成为世界一流的都市休闲目的地。《海南国际旅游岛海口市旅游发展总体规划（2011—2020年）》也指出，要把海口建设成为宜居、宜业、宜学、宜游的旅游大都市。这为海口的城市发展指明了方向。

会展服务业是现代服务业的重要部分，在拉动海口的国际化方面也发挥了重要作用。自2012年至2017年，海口市获中国会展业“金海豚”大奖，获“中国会展名城”“中国最具创新力国际会展城市”荣誉称号①祝勇：《海口会展产业发展新引擎》，http：//www.haikou.gov.cn/zfdt/hkyw/201812/t20181224_1269448.html。。2018年，海口承办了首届海口国际新能源汽车展览、海南世界休闲旅游博览会、海南国际动漫游戏博览会、第八届潮商大会暨海南自贸区(港)国际潮商投资发展高峰论坛、国际狮子会第57届东南亚年会，引入了第三届全球物流技术大会、第七届中国小动物医师会、第九届中国国际会议产业周、第五届诺贝尔奖获得者医学峰会暨院士论坛，以及中国—阿拉伯国家联合共建科技新平台暨海南省首届一带一路“共商共建共享”国际科技创新合作峰会等一系列大型国际会议②元明：《海口引进更多国际型会展活动》，《海口日报》2018年10月8日。，会展业综合收入实现114亿，推进城市国际化的步伐。

2.搭建国际化平台。在当今的国家战略布局中，海口是“一带一路”倡议的支点城市，也是中国（海南）自由贸易试验区（港）核心城市。2017年，十三届海口市委常委会第17次(扩大)会议提出，要加快建设国际化滨江滨海花园城市，并布置了建设琼州海峡经济带、提升国际化水平、发展开放型经济、打造“双创”升级版等四大“板块”具体工作，并结合新形势，提出了继续发展旅游业、高新技术产业和现代服务业的努力方向。扩大友城友港范围，努力将海口港打造成为“背靠华南、面向南海的航运枢纽、环北部湾对外贸易中转港”。

以先行先试的优势，海口市2018年6月设立江东新区，制定出台《海口江东新区总体规划（2018—2035）》《海口江东新区起步区控制性详细规划及城市设计》《海口临空经济区控制性详细规划》等，着力打造“一港双心四组团；十溪汇流百村恬；千顷湿地万亩园”的组团式生态文明城乡空间结构，以建设成为“实现社会主义现代化的先锋区、中国特色自由贸易港建设的新标杆和建设美好新海南的示范区”③其月，曹柳：《海口江东新区六大片区将这样建打造总部经济区和海南国际新客厅》，《海南日报》2019年12月9日。。在建设的规划中，把新区作为总部经济聚集地和国际交往平台，截至2019年12月下旬，已有“41个项目开工，总投资307.15亿”④王辉，陈勇合：《307.15亿元！开工41个重点项目，海口江东新区好消息不断》，《国际旅游岛商报》2019年12月27日。。

总结历史是为了更好地前行，为了将来走的更稳更好。在全面深化改革的今天，回顾70周年我们国家走过的光辉历程，对其中的经验进行总结和探讨，格外有意义。城市发展是一个系统性的话题，涉及方方面面，不能单纯地就城市谈城市，而是要站得更高更远，看得更深更透。这就需要我们要有国际化的视野，有历史的纵深，还要有现实的宽广，更要有立体化的架构。