规范消费券使用和发放的建议

为扭转因新冠肺炎疫情导致居民消费需求“受挫”的局面，近阶段包括南京、杭州、济南、宁波、重庆、佛山、深、郑州和武汉等地在内的50多个市县区采取发放和使用消费券措施，旨在激发居民消费热情，帮助受疫情冲击较大的行业恢复发展，拉动国民经济增长。从实际调研和相关资料了解到的情况看，各地发放和使用消费券的状况差异较大，认识上存在一些误区，过程中存在一些问题。为此，有必要厘清与消费券相关的理论问题，总结国内外发放和使用消费券的经验教训，进一步明确应遵循的原则和发放规程，以期最大程度地提高消费券的使用“效率”。

概况

1.分类

消费券一般是由政府发放并在特定期限内用于激发特定行业消费、拉动经济增长的一种凭证。从发放对象来看可分为普惠型和特惠型；从购买范围来看可分为普适型和定向型；从发放性质来看可分为红利型和非红利型；从发放主体来看可分为政府消费券和社会消费券；从消费主题来看可细分为旅游消费券、餐饮消费券、体育消费券、健康养老券、养老消费券和教育培训消费券等[1]。

2.功能

（1）消费券作为一项重要的政策工具具有多重复合功效。对国家而言，有利于提振居民消费信心，激发消费活力，稳定居民消费预期，为居民愿消费、敢消费、能消费创造良好的环境，促进消费回补和潜力释放，进而拉动经济增长；对企业而言，能够改善经营状况，加快恢复发展；对居民而言，能够增进个人福利，特别是在用于救助贫弱时，体现了政府和社会的关心关爱。

（2）消费券发挥作用的途径为激发需求侧消费潜力与提高供给侧供给能力并重，先从需求端发力，增加消费者的边际消费倾向，在较短时期内激活消费市场，唤醒处在休眠期的消费活力，继而带动生产端回暖，促使宏观经济链条加快运转，最终达到增加就业机会、促进经济增长的目的。

（3）消费券可对公共资源配置效率产生积极影响。消费券政策属于扩大内需的积极财政政策工具，与政府扩大投资需求不同，不会对民间投资产生“挤出效应”，反而会带动民间投资“回暖”，但如对消费券的使用范围控制不好，有可能在当期增加所补贴消费项目的同时，减少居民在其他方面的支出。

3.特点

（1）消费券的使用具有一定限制性。一是时间限制，要求消费者在规定时期内使用完毕，逾期将由政府收回或券值作废。二是使用消费券购买的商品和服务有一定范围限制。

（2）不同人群在不同的行业领域使用消费券，提升消费和拉动经济增长的效果差异很大，只有做到定向实施、精准投放才能发挥消费券应有的政策效果。

（3）消费券的发行规模受当地财政收支状况和承受能力的制约，因此必须正确把握消费券发放和使用的时机、范围和力度，将政府投入作为“药引子”，引导和激发受益居民更多地增加自身消费行为。另外，消费券不宜作为扩大消费的长期政策工具加以使用。

启示

1.国外案例

（1）国际上最先发放消费券的国家是德国。1933年德国政府为振兴国内经济发展，每星期向市民发放一定额度的主要用于购买食物、衣服等生活必需品的消费券，并要求企业用消费券代替一部分工资进行发放，工人则需在规定时间内将其使用完毕。2008年，为应对全球金融危机，德国再次向受雇的劳工群体发放总价值达150亿欧元的消费券，惠及全国1/3的人口[2]。

（2）美国政府于1939年以实施“食品券计划”的方式发放和使用消费券。该食品券与低保货币给付形式相同，发放对象是低收入人群。美国第一个“食品券计划”实施了4年，受惠人群达2000万人。该计划于1943年一度停止，1964年又重新实行，2018年10月“食品券计划”正式更名为“补充营养援助计划”，主要帮助低收入群体购买维持健康所需要的食品[3]。

（3）1999年日本为了应对和解决经济衰退问题发行“地域振兴券”，其目的是刺激国内居民消费并帮扶贫困弱势群体。日本财政部数据显示，因监管不利，导致六成以上消费券被兑换成现金，进而转化成了储蓄，没能切实发挥“地域振兴券”对经济发展的刺激作用。

（4）泰国、新加坡、韩国以及加拿大等国家为了应对经济危机，都曾向国民以红包和补贴方式发放过消费券。此外，有许多国家在正常年份也会发放其他主题的消费券。如美国在1869年就面向农村适龄儿童家庭发放教育券，瑞典自1992年开始推行教育券制度，荷兰70%的基础教育阶段学生就读于私立学校，采用教育券的方式保障政府的财政资助公平[4]。

2.国内案例

我国发放和使用消费券最早可以追溯到2001年，浙江省长兴县发放了部分教育券用于抵消部分学费。2008年全球金融危机后，我国开始大量发放和使用消费券。据不完全统计，截至4月8日，全国已有超过50个市县出台或正在出台消费券政策。其中针对生活困难群体进行发放的称之为红利性消费券，发放给普通市民的称之为社会性消费券。超过80%的消费券涉及餐饮业；其次是旅游业，占比达到42.5%；零售、住宿和体育等也是消费券发放和使用的重点行业。

（1）广东省东莞市是2008年国际金融危机发生后我国（除港澳台）最早发放消费券的城市，总额为2亿元。2008年12月成都市给近万名优抚、五保以及低保对象发放3500万元消费券[5]。2009年，杭州、南京、广州、武汉及宁波等地都发放了不同类型的旅游消费券，特别是杭州市分三批次发放了共计9.1亿元的消费券，在国内外造成很大反响。另外，2009-2010年，成都、杭州、广州三市先后发放了一批教育培训券，2017年深发放了5000万元的培训券[6]。

（2）2015年安徽省由政府出资购买公共体育服务，对困难家庭、残疾人群发放体育消费券，这是体育消费方式的新突破。2016年和2018年，江苏省分别向省内居民发放5000万元的体育消费券。2019年河北省在石家庄、承德、张家口和沧州四市试行体育消费补贴政策。

（3）疫情发生后，济南市于今年3月2日在全国率先推出2000万元文旅消费券，主要针对景区、旅行社、影剧院、演艺场所和书店等文旅行业进行投放。3月13日，南京发放3.18亿元消费券，涵盖餐饮、体育、图书、乡村旅游、信息、困难群众和工会会员七大类消费。江西、广州、深、郑州与武汉等地均发放了不同主题不同形式不同金额的消费券。

问题

目前我国消费券的发放和使用还处于探索阶段，对其功能、作用机制以及使用范围等认识均不到位，而且在具体工作中也缺乏规范和监管机制。

1.出资主体单一

由政府全额出资发放消费券的行为较为普遍，企业参与有限，居民主动购买消费券的情况几乎没有。这种局面的存在不但难以有效扩大消费券发放和使用规模，也使得财政资金利用难以发挥“四两拨千金”的作用。

2.使用期限较短

从实践情况看，消费券最短的有效期为5天，最长的为半年。由于消费券使用期限较短，使得许多居民只能将其仓促用掉，甚至还有部分消费券未被使用就过期了，影响了消费券效用。

3.发行规程不科学

目前多数地区秉承“先领先得、领完为止”的发行规则，通过数字平台发放消费券，但鳏寡孤独者、年长者这些本应优先获得消费券的群体往往因不会操作失去领取机会。另一方面，有些地方要求在定点机构使用消费券且定点范围较窄，这对没纳入定点范围的商家，尤其是小微企业及个体工商户而言明显有失公平。

4.使用范围不合理

目前各地给困难群体发放的消费券一般带有“馈赠”或扶持性质，将消费券使用的重点领域放在居民的刚需领域，消费者凭借消费券购买生活必需品，就会节省与消费券同等价值的货币资金，对正常消费产生替代效应，导致消费券使用“效率”低下。

5.发放和使用规则不统一

目前，国家对消费券的发放和使用没有进行统一要求，由于缺乏规范的发放和使用流程，导致一些发放主体对公平与效率兼顾不够，影响消费券的使用绩效。

6.正面宣传不到位

目前各地针对消费券所开展的宣传往往集中在介绍消费券发放规模、发放时间、申领人资格、申领程序和使用范围等方面，较少从“合理使用消费券就是为经济发展作贡献，就是爱国家、爱社会的具体行动”等角度加以宣传，不利于居民正确认识消费券的意义，进而主动购买和使用消费券。

7.缺乏相应监管机制

目前，消费券作为扩大内需的政策工具被地方政府广泛使用，但无论在国家层面还是地方层面均缺乏相应的监管机制。在消费券发放渠道、环节及操作标准等方面规定得不统一，较容易滋生腐败问题；当消费券发放之后，如果没有科学有效的防控措施，可能出现通过消费券兑换现金的二级市场，导致民众总体消费没有增加，还扰乱了市场的正常运行。

建议

1.出台“消费券发放和使用工作规范”

（1）在国家层面，建议在总结国内外消费券发放和使用经验教训的基础上，由相关部门研究制订并尽快出台“消费券发放和使用工作规范”，进行总体设计；明确不同类型消费券的资金来源、政府补贴方式和补贴比例，适宜发放的行业领域、使用对象和范围，工作流程以及配套措施和应急机制等。

（2）在地方层面，建议在发放和使用消费券前要将具体操作方案报上级部门审批并严格按照“消费券发放和使用规范”进行操作。针对目前消费券政策多应用于财力较充足的经济发达地区、对欠发达地区辐射有限的现状，应推出发放消费券的“国家计划”，即国家财政拿出一部分资金，省市县三级进行统筹安排，通过转移支付为经济欠发达地区提供必要支持。

2.避免全额出资及发放普惠型消费券

（1）建议政府牵头制作发放消费券，并对特殊扶持领域和一般扶持领域分别给予不同比例的面值补贴，政府不再无偿馈赠，而是鼓励社会各界自行购买。目前看，可以将旅游、餐饮、文化娱乐、养老、健康和体育等作为特殊扶持行业加大政府补贴力度；规定对居民刚需消费如购买农副产品、加油、理发和单件200元以下的服装等不得使用消费券（列入基本保障及困难群体除外），尽可能降低消费券对居民正常消费活动造成的挤占效应；其他行业均作为一般扶持行业对待。

（2）政府作为发放消费券的主体，应号召企业围绕消费券使用在促销方面做文章。

3.区分不同领域、企业规模及目标人群，保证消费券的精准发放和使用

（1）对于特殊扶持领域、列入基本保障及其他困难人群要单独发放相应的消费券，如旅游消费券、餐饮消费券、文化娱乐消费券、居家养老服务消费券、健康券、体育券和基本保障消费券等。不同的消费券要在相应的领域内使用；要将受疫情影响损失较重的小微企业和个体工商户作为消费券扶持的特定对象，将其优先列入消费券定点使用单位；在新型消费行业领域、激发型行业领域（受疫情激发潜在需求而更加兴盛的产业，如体育、大健康产业等）更多地发放和使用消费券，以促进居民消费升级、产业升级和经济转型。

（2）消费券发放要精准到人。在发放和使用消费券时，应重点向最低生活保障群体、困难群体的生活保障需求倾斜，让他们优先使用消费券，可起到既保障民生、又促进经济增长的双重效果。

（3）消费券发放方式要实现多元化，并吸收更多符合条件的经营平台共同参与，有利于形成竞争态势。

4.确定使用消费券的最低消费限额，与商家促销相结合，提高消费券使用效果

消费券不能单独使用，必须与货币资金配套且达到规定消费限额才能使用。目前看，一般要求每笔消费达30元以上使用消费券为宜，且消费券使用比例控制在消费总额的1/3为宜。为避免居民在刚需项目上过度使用消费券，建议对居民单笔消费使用消费券实施最高限额控制。使用期限若设定在半年以内，逾期未使用应延时半年，以保证居民自己出资购买的部分可以使用。

5.将通过转移支付向居民发放的部分货币补贴改为消费券，号召全社会积极购买和踊跃使用消费券

（1）对政府转移支付发放货币补贴的居民而言，多数边际消费倾向较高，特别是对于列入基本保障的群体及其他困难群体而言，他们在领取货币补贴后很快就会用于消费，因此政府通过发放全部或部分消费券替代目前的货币补贴更有利于拉动经济增长。

（2）号召全社会积极购买和使用消费券。鼓励企业和各类社会组织购买消费券给职工发福利、奖金甚至绩效工资（政府按消费券类型提供一定比例补贴）。

6.加强对消费券发放和使用过程的监管

（1）消费券的发放可以借助数字化手段，通过大型综合消费服务电商平台和App进行精准派发，确保发放过程的公开透明、公平公正及可回溯。但为了避免有些人群因不会使用电子券而影响公平，还需要针对如老年人等特殊人群制作一部分纸质的消费券。

（2）加强对消费券使用过程的“管控”，避免刷单、黄牛、折扣倒卖等扰乱市场秩序的行为出现，坚决杜绝消费券向现金回流并转化为储蓄。同时，对使用消费券的商家进行价格管控，甚至出台必须提供相应优惠才允许使用消费券的“硬性”规定，以规避需求拉动型通货膨胀的风险。

7.加强对使用消费券的舆论宣传和组织发动

（1）加强宣传，让社会各界明确消费券的作用机制，充分认识到使用消费券与一般货币相比更有利于鼓励消费、拉动经济增长；并在全社会形成合理使用消费券就是“为经济发展作贡献，就是爱国家、爱社会的具体行动”的共识。

（2）营造正确和科学发放消费券的良好氛围，使广大居民购买并按规定使用消费券成为自觉行动。