“十四五”时期实现社会治理现代化的路径与策略

陶希东

“十四五”时期是我国全面建成小康社会、实现第一个百年奋斗目标之后，乘势而上开启全面建设社会主义现代化国家新征程、向第二个百年奋斗目标进军的第一个五年。综观国际国内形势发生的巨大而深刻的变化，我国应牢牢把握完善和发展中国特色社会主义制度、推进国家治理体系和治理能力现代化这一全面深化改革的总目标，全方位推动社会治理现代化。

现状与特点

自党的十八大提出创新社会治理体制、十九大提出构建全民共建共享社会治理格局以来，全国各地按照全面建成小康社会、实现国家治理能力和治理体系现代化的目标要求，积极创新社会治理实践，取得显著成效，呈现出新特点：

1.人民至上，民生为先

坚持以人民为中心的发展思想，顺应人民群众对美好生活的向往，尊重民意、关注民情、致力民生，按照“幼有所育、学有所教、劳有所得、病有所医、老有所养、住有所居、弱有所扶”的要求，深化改革改善民生的制度与政策，让人民群众共享经济发展成果，不断增强人民群众的获得感、幸福感、安全感。

2.党建引领，多元共治

全国各地在城乡社会治理体制机制建设中，强调“党建引领+体系建设（组织、自治、服务、社工、文化、平安、创业、志愿等）”，充分发挥各级党组织总揽全局、协调各方的作用，把党的政治优势转化为社会治理优势，引导群团组织、社会组织、社工队伍以及居民社群等多方力量共同参与社会治理，形成“一核多元”的社会共治体制机制，社会共建共治共享水平稳步提升。

3.重心下移，创新基层

社区是社会治理的基本单元，也是社会治理的重心所在。各地把更多资源和力量下沉到社区，加大社区治理体制机制创新，着力推动基层自治（如村民自治委员会、居民自治委员会和职工代表大会制度、枫桥经验），推行三社联动，加强社区服务体系建设，为切实巩固基层基础、夯实党的执政根基提供强有力支撑。如上海制定创新社会治理加强基层建设“1+6”文件，落实街道“五项权力（建议权、同意权、考核权、参与权及综合管理权）”；北京创建了“街乡吹哨、部门报到”的基层条块整体治理新机制。

4.德法并举，刚柔结合

如在社会法治方面，制定实施《慈善法》《志愿服务条例》《网络安全法》《民法典》等法律法规，构建了激励诚信、惩戒失信的社会信用体系，有效维护了公平公正的社会环境。在德治方面，继续培育和践行社会主义核心价值观，大力倡导实施“村规民约”“新乡贤”“好人榜”“感动人物”等德治载体与品牌，形成法治、德治与自治相结合的城乡基层善治新格局。

5.数据支撑，智能治理

借助大数据、互联网和人工智能等技术实施的社会治理智能化水平得到了快速提升，形成了富有特色的智慧治理品牌，如上海的政务服务“一网通办”、城市管理运行“一网统管”；杭州的“城市大脑”；贵州的“云上贵州系统平台”；福建的“社会稳定指数信息系统”等，为消除数据孤岛、打破部门壁垒提供了有力的技术服务，为政府利用大数据进行科学决策提供了支撑。

短板及原因

我国作为世界第二大经济体，人民生活水平有了巨大进步，社会治理现代化建设也取得了显著成效，但从全局来看，不平衡、不充分发展导致我国社会治理体系依然存在一些短板。

1.公共服务供给方面：供给效率差距明显、服务质量不高并存

少数地方政府过于重视基础设施建设的财政支出倾向，导致部分地区公共品供给效率和民生效应低下，使得公共服务供给难以满足人民不断增长的公共品需求，公共服务供不应求的失衡问题仍然存在。主要表现在公共服务供给效率区际差距明显、城乡基本公共服务不平衡、不同级别城市之间存在显著的公共服务差距等方面。

2.社会治理主体结构体系方面：“大政府、小社会”的社会治理主体结构尚未发生根本性转变，社会组织的主体性地位存在明显短板

尽管近年来我国进行了卓有成效的社会组织制度改革，社会组织数量显著增长，截至2018年底，全国共有社会组织81.6万个，但作为公益事业的主导力量，我国万人社会组织拥有量远远落后于发达国家的平均水平（超过50个），也与发展中国家的平均水平（超过10个）存在较大差距。相关数据显示，德国每万人拥有社会组织的数量是133个，法国110个，日本97个，美国63个，新加坡13个，而我国目前每万人拥有6.27个社会组织①。这说明现有社会组织的影响力、推动力还非常有限，尚未充分发挥其在社会治理体系中的重要作用。

3.治理体制机制方面：协商共治自治、社会参与机制存在短板

根据社会治理系统性、协同性、综合治理、源头治理的要求看，目前的社会治理体制机制仍存在明显短板：一方面，受多种因素影响，城乡基层社区中不同组织之间（如业委会、居委会、物业之间）、不同群体之间的协商共治存在诸多不足，联动机制缺位。另一方面，社会参与的群体主要以老年人为主，尤其是在基层社区自治共治中，缺乏吸引年轻人积极参与社区公共事务治理的有效手段和方式方法。

4.社会心态与社会意识方面：社会规则意识薄弱，社会心态缺乏理性

随着经济社会快速转型，因心理问题引发的个人极端事件成为影响社会安全的突出因素，成为社会治理亟需补齐的短板。

面临的新挑战

从国际看，当前新冠肺炎疫情全球大流行使百年未有之大变局加速变化，全球产业链供应链受非经济因素影响而面临冲击，国际经济、科技、文化、安全和政治等格局都在发生深刻调整，世界进入动荡变革期；从国内看，我国已进入高质量发展阶段，但发展不平衡不充分问题仍然突出，城乡区域发展和收入分配差距较大，生态环保任重道远，民生保障存在短板，社会治理还有弱项。具体而言，社会治理面临四大挑战：

1.人们对美好生活的高品质需求，对现有服务的供给能力和品质带来双重挑战

人们为了实现美好生活，离不开更便利的交通、更有保障的就业、更舒适的住房、更安全的食品、更好的教育和医疗、更清洁的水和空气、更和谐的社区关系以及更公平的发展机会等，这势必对公共服务品质、资源配置方式等提出更高要求。特别是伴随着老龄化水平的持续攀升、二胎政策下婴幼儿数量的不断增加，人们对专业化的养老服务和婴幼儿照护服务，提出更高要求，亟待加以解决。

2.个别领域存在的不平等问题，对社会包容发展带来挑战

近年来，我国的区域经济差异在宏观区域层面、城乡之间出现了不断收敛的趋势，城乡居民收入差距也不断缩小，但从整体看，收入差距、财富差距等尚未发生实质性的改变。联合国发布的《2020年世界社会报告：剧变世界中的不平等》指出，自1990年以来，不平等程度在发展中国家和发达国家均有增长，这无疑对促进社会公平、公正、包容与和谐带来挑战。

3.以人工智能为代表的技术应用，对法律、伦理、公平和安全等带来新挑战

大数据、云计算、物联网和人工智能等现代科技在给人类带来惊喜和更高生产力的同时，也引发了不少担忧，给社会治理带来前所未有的挑战。主要表现在缺乏行业规范和相关标准及法规、人工智能算法歧视引发社会差距、社会歧视与个人隐私泄露等方面。

4.重大疫情等社会应急治理能力不足，使防风险面临新挑战

当前，我国已经进入常态化疫情防控阶段，这一阶段性成果的取得充分体现了我国在应对重大风险方面的制度优势和治理效能，但也暴露了基层社区治理中存在的诸多不足，如重大公共卫生事件应急预案缺乏、预警预报体系不健全、社区医疗卫生服务布局不合理、医疗物资储备欠缺、社区专业力量缺乏以及社区智慧化治理失灵等方面。如何切实提升以基层为主的重大风险应急防范体系和能力建设，仍然是我们面临的一大挑战。

路径与策略

牢牢把握完善和发展中国特色社会主义制度、推进国家治理体系和治理能力现代化这一全面深化改革的总目标，全方位推动社会治理现代化，是“十四五”时期健全社会治理体系的一条主线。

1.以五大发展理念为引领，促进社会治理理念现代化

（1）坚持创新、开放等新理念，进一步解放思想。在公共服务供给领域，要正确认识社会组织在社会治理中的地位和作用，进一步放宽准入条件，依法营造公平发展的良好环境，进一步加大公共服务开放力度，扩大供给渠道，打造更高质量的公共服务供给体系，满足人们对高品质生活的需要；积极探索社会治理的商业化运作模式，大力发展社会企业等。

（2）强化协调、共享观念，促进社会包容发展。注重社会治理工作的区域协调、城乡协调、物质与精神协调、不同群体利益协调、治理主体关系协调等，既要着力破解难题、补齐短板，又要考虑巩固和厚植原有优势、发展潜力。进一步树立共享观念，让困难群体共享经济增长和改革开放的成果，做好从顶层设计到“最后一公里”落地的工作，实现更高水平、更高质量的社会治理，推进包容社会建设。

2.以体制改革为依托，构筑并推动社会治理体制现代化

（1）深化社会体制改革，推动社会治理机构实体化、现代化。全方位推进农村居民区党建、街镇社区党建、单位党建、行业党建、楼宇党建以及毗邻党建等，实现互联互动、资源共享，形成区域统筹、条块协同、上下联动、共建共享的多层次区域化党建工作新格局。建议从中央到地方，可以政法委系统为核心，统一设立“城乡平安建设协调委员会”，担负统筹市域社会治理的职责，实体化运作，权威性赋权，构建统一有序的纵向“社会治理指挥链条”。

（2）政府职能边界法定化、清单化，社会治理走向规范化发展。依法明晰政府职能介入社会领域的边界，在社会治理领域全面推行权力清单、责任清单、负面清单等管理模式。依法明确街镇政府的新职能，赋予社会组织、社会团体、群众等更大自主权，全面构建有效的社会协商机制，促进社会治理向规范化、合作化方向发展，激发社会活力。

（3）全面建立基层社区自治体，推动基层社会自治项目化、品牌化。结合美丽街区、美丽乡村（乡村振兴）建设，依法理顺居委会、业委会、物业之间的关系，探索形式多样的共治自治平台，推行村居自治工作项目化运作，打造基层自治品牌。

3.“有为政府”和“有效市场”相结合，推动社会治理核心机制高效化

（1）进一步深化社会组织、社会企业、社会工作者、慈善公益事业和基金会等领域的改革，建立健全规范、高效的政府购买服务机制，引导有实力的国有企业、外资企业全面参与紧缺型社会服务供给，着力推动社会资源配置方式的社会化。

（2）大力推广“枫桥经验”，健全社会矛盾纠纷多元化解机制。建立政府主导，整合市场、社会以及其他主体力量的网络体系，建立覆盖城乡各领域的矛盾监测体系，构建涵盖矛盾风险产生、发展全过程的矛盾排查机制、现场调解机制、利益受损者救济救助机制，形成多方位、广领域、全过程、良性运行的社会矛盾化解体系，做到“小事不出小区（居村）、大事不出街镇（乡），矛盾不上交”，防范重大社会风险的发生。

（3）建立公众参与决策、执行、监督与反馈等环节的协商共治机制。借助现代网络，建立健全吸引年轻群体积极参与社会治理的新政策、新机制，最大限度地激活年轻人参与社会治理的主动性和创造性。

（4）建立健全政府数据开放共享机制，为整体性治理、智能化治理、数据化治理提供条件。依法加快政府数据开放共享进程，建设“一网通办”“一网统管”、公共服务超市等多元化数据交换共享平台，实现互联互通、信息共享、实时监控、综合监测，实现跨部门、跨层级协同运转，实行“马上办、网上办、就近办、一次办”。

4.顺应互联网社会的新特点，推动社会治理方式、手段现代化

（1）深化依法治理。按照法治国家、法治政府、法治社会一体建设的要求，注重社会治理立法、普法、公正司法，及时填补大数据、人工智能等带来的治理法律空白，着力推动社会公平公正。

（2）健全德治教化体系。以培育和践行社会主义核心价值观为统领，弘扬仁、义、礼、智、信等中华优秀传统文化，加强家庭、家风、家教建设，强化道德教化作用，引导城市居民、农村居民向上向善、孝老爱亲、重义守信、勤俭持家，让社会充满正能量，培养理性平和的社会心态。

（3）积极推动智慧化治理。在市县、街镇等层面，加快构建拥有“四实”信息（实有人口、实有房屋、实有单位、实有设施信息）的统一智能化数据平台和社会治理大数据库，解决基层治理服务和管理对象底数不清、情况不明的问题，为社会精准服务和精细治理提供强有力的数据支撑，打造数据驱动、人机协同与跨界融合的智能化治理新模式，助推社会治理决策科学化、防控一体化、服务便捷化和管理精细化。

5.顺应国内国际双循环相互促进新发展格局，推动社会治理工作布局全域化、现代化

（1）县域、市域、跨区域社会治理现代化同步推动。在全面推动县域社会治理向市域社会治理转变的同时，顺应形成以国内大循环为主体、国内国际双循环相互促进的新发展格局，以城市群、都市圈为重点，适应社会流动和高质量一体化发展的需要，在公共服务、社会保障、公共安全、公共交通、生态保护、人才流动、证照办理和数据共享等领域，率先建立健全跨行政区域的一体化社会治理制度，发挥社会治理的同城化效应。

（2）将持续改善民生、供给高品质公共服务作为社会治理的出发点和落脚点。紧紧围绕公共就业服务、基础教育、养老服务、婴幼儿托育服务和医疗服务等人民群众利益最直接、最关切的民生重大问题，创新供给方式，努力形成多层次、多类别、均等化、高品质的公共产品和服务体系，减轻人们的社会压力并消除后顾之忧，提升安全感、幸福感。

（3）以防范重大风险为重点，全面夯实社会公共安全和应急预防保障工作。充分总结新冠肺炎疫情暴露的社会治理短板和不足，把保障公共安全、维护人民生命安全、身体健康作为底线工程，织密全方位立体化的公共安全网、重大突发风险应急保障网，推动公共安全治理模式从事后应对向事前预防预警转型，全面提高社会韧性，打造更高水平的平安中国。