地地方方人人大大创创新新工工作作机机制制研研究究——以禹城市人大常委会推进县乡人大工作和建设的探索实践为例

□李玉梅

（作者单位：禹城市人大常委会）

县乡两级人大作为地方基层国家权力机关，是地方国家政权的重要组成部分，处在民主法治建设的“一线”，是党和国家联系广大人民群众的重要桥梁。去年7月，习近平总书记对地方人大及其常委会工作作出重要指示，充分肯定地方人大及其常委会40年来的工作成就，对坚持和完善人民代表大会制度，特别是按照党中央关于人大工作的要求，围绕地方党委贯彻落实党中央大政方针的决策部署，结合地方实际，创造性地做好地方人大立法、监督、代表工作和自身建设等提出明确要求，为做好新时代人大工作特别是地方人大工作指明了方向、提供了遵循。

一、近年来禹城市创新县乡人大工作机制的探索实践与成效

创新是时代的要求，是发展的必然。做好新时代地方人大工作必定离不开工作机制创新。近年来，禹城市人大及其常委会坚持以习近平新时代中国特色社会主义思想为指导，深入贯彻落实党的十九大精神，特别是习近平总书记关于坚持和完善人民代表大会制度的重要思想，紧紧围绕全市工作大局，坚持党的领导、人民当家作主、依法治国有机统一，认真履行法定职责，在工作机制、发挥作用方面做了许多有益尝试，为推动地方经济社会发展和基层民主法治建设作出了积极贡献。

（一）建立“双联双创”机制，健全了代表联系群众长效机制。2014年以来，禹城市人大常委会在调研分析、总结经验基础上，探索建立“双联双创”活动机制，即常委会定期联系代表、代表定期联系群众，创建人民满意的人大常委会、创建人民满意的人大常委会机关。市委高度重视，专题召开会议进行安排部署，市人大常委会印发了《关于开展“双联双创”活动的实施意见》，明确了常委会联系代表、代表联系群众“双联”活动的具体要求、内容和方式等，并把代表联系群众的主要内容确定为“六个一”，即每名人大代表每季度联系走访一次选民、接待一次人民群众、参加一次代表小组集体活动，每年至少提出一条建议、至少为群众做一件实事、向选民报告一次履职情况。活动开展以来，市人大常委会强化组织指导，市乡人大上下联动，常委会组成人员以身作则带头联系，与5名以上市人大代表、5名以上选民保持了经常性联系；人大代表积极响应加强联系，与本选区5名以上选民建立了经常性联系；按统一标准建立了12个代表联络室、69个代表小组活动室，并在乡镇便民服务中心设立了人大代表民意接待窗口，确定每季度最后一个月的20日为代表联系群众日。同时，各乡镇人大结合自身实际，组织开展了丰富多彩、各具特色的主题实践活动，如市中街道的“回选区、知民情、促发展”、房寺镇的“一建两评三提升”、十里望镇的“五进五访”等活动，实现了乡镇活动有特色、代表活动月月有。担任市级领导的人大代表带头联系开展走访，主动参加代表小组活动，访民情、听民声、汇民意、应民诉，用真心和真情架起了联系群众、汇集民意的桥梁和纽带，实现了代表联系群众的常态化、规范化。几年来，全市市级人大代表共联系走访选民群众28800余人次，收集选民群众意见建议8223条，汇总形成了1010件代表建议，解决选民群众反映的问题诉求1200余件。

（二）完善重大事项决策机制，实行民生实事项目人大代表票决制。为深入贯彻落实中办发〔2017〕10号《关于健全人大讨论决定重大事项制度、各级政府重大决策出台前向本级人大报告的实施意见》精神，践行以人民为中心的发展思想，2018年以来，禹城市人大常委会在学习调研基础上，准确把握“党委决策、人大决定、政府执行、代表监督、公众参与”的关系，探索实行民生实事项目人大代表票决制，把全市重大民生实事项目引入到人大代表履职监督轨道上来，推进依法治市、依法行政和决策的民主化、科学化、法治化。市委专门出台了《关于推进重大民生项目代表票决制工作的实施意见》，在市乡两级全面推开。民生实事项目人大代表票决制过程主要分为项目征集初定、审议票决、监督评估三个阶段、六个环节。一是在项目征集初定阶段，市乡两级政府通过多种途径向包括人大代表在内的社会各界广泛征集候选项目。按照“急需先立、成熟先立、好中选优”原则进行初选，形成候选项目建议方案，提交市委常委会（乡镇党委会议）研究审定，按程序经人大常委会（乡镇人大主席团）审议通过，作为提交审议票决的候选项目。二是在项目审议票决阶段，政府将候选项目征集过程和每一项目基本情况向本级人代会进行报告说明，书面印发代表审议，并同步接受代表的询问。在本级人代会上以无记名投票的方式进行表决，票数过半的方可纳入政府实施范围，并向社会公开公示。在项目监督评估阶段，主要是发挥人大及其常委会、乡镇人大主席团的监督作用。人代会结束后，政府根据票决结果将项目明确实施单位和责任主体，书面报人大常委会（乡镇人大主席团）。人大将本级项目纳入年度监督工作计划，运用听取专项报告、现场视察、定期调研等形式进行跟踪监督，促进项目如期落地见效。对全市重大民生项目，由人大常委会主任会议成员、党组成员分别牵头领衔相关人大代表、专业人员组成监督小组，针对每一项目制定个性化的监督方案，对项目实施情况加强跟踪和预评估，并为在下年人代会上对项目实施情况开展满意度测评提供重要参考。对如期未能完成的项目，政府需向人大代表作出解释和说明。2018年和2019年，禹城市乡两级人代会共票决产生了227个民生实事项目，其中，在去年召开的禹城市十七届人大三次会议上，对2018年度10个全市重大民生实事项目实施情况进行了满意度测评，8个项目满意率为100%，2个项目满意率为99.5%。民生项目通过实行代表票决，有效增强了政府部门推进实施的主体责任，凝聚了广泛民意和社会各界认同，促进了项目建设顺利实施，取得了良好社会效果。

（三）规范完善流程，健全代表建议办理机制。2014年以来，禹城市人大常委会把加强代表建议办理作为支持代表依法履职、充分发挥代表作用的关键环节来抓，把建议承办工作作为民有所呼、我有所应的重要载体。每年人代会结束后都要召开人大代表建议交办会，对收到的建议、批评和意见进行集中交办；对上次会议提出优秀建议的代表和先进承办单位，按照《关于评选优秀代表建议和代表建议办理先进单位的意见》进行通报表彰，促进了代表建议质量和办理实效“两促进、双提升”。每年通过筛选重点建议实行主任会议成员领衔重点督办，并邀请相关人大代表一并对建议办理情况进行集中视察，或听取审议办理情况报告，有效提升了代表建议的办理实效。在抓好人代会期间代表建议办理的同时，禹城市人大常委会高度重视闭会期间的代表建议，先后制定了《闭会期间代表建议办理流程图》《闭会期间代表建议、批评和意见办理说明（试行）》等，对闭会期间代表建议的整理、交办、承办、督办、答复等作出详细规定。仅2017年、2018年，交办闭会期间代表建议101件，真正实现了闭会期间代表建议办理的有序化、规范化、常态化。

（四）健全代表向选民报告履职情况制度。近年来，禹城市人大常委会积极探索推进，健全完善了市人大代表向原选区选民面对面报告履职情况，接受监督评议的工作机制。常委会制定出台了《禹城市人民代表大会代表向选民报告履职情况办法（试行）》《关于市人大代表向选民报告履职情况的实施意见》，明确了参加范围、报告内容、方法步骤、组织领导，将报告过程分为前期准备、宣传发动、调研了解、报告评议、整改反馈五个阶段。每年第四季度，在市人大常委会直接领导、人代工委协调指导、乡镇人大具体组织下，市人大代表回到所在选区，深入选民走访，听取选民意见，回顾总结自己一年来理论学习、参会审议、视察调研、联系走访、倾听民意、自身建设等情况，精心做好报告准备。在乡镇人大主席主持下，代表面对面向选民代表报告自己一年来的履职情况，报告完毕后现场接受选民评议和满意度测评。代表报告和评议情况作为代表履职、推荐连任、评优选先、星级化管理、届中退出的重要依据；对满意率不足70%的代表，市人大常委会进行约谈，并下发整改意见书。2017年、2018年，全市共有152名市级人大代表回选区报告了履职情况，占代表总数的69.7%，选民满意率平均达到92%。

（五）实行代表履职星级化管理机制。为促进人大代表更好地行使代表职，履行代表义务，发挥模范作用，2017年以来，禹城市人大常委会探索实行市级人大代表履职星级化管理机制，激励代表增强职务意识，发挥好桥梁纽带作用。制定出台了《关于禹城市人大代表履职星级化管理实施意见》，明确了指导思想、管理范围、评定内容、评分标准、结果运用、组织领导。针对代表年度内自身建设、会议期间履职、闭会期间活动、联系服务群众、向选民报告履职等情况，分别设置相应的评分标准、赋予相应的分值，实行百分制量化考核。市人大常委会加强组织领导，成立人大代表履职星级化管理工作领导小组，由市人常委会各委室和市人大各专委联合乡镇人大共同实施，年底对代表履职情况，结合日常掌握进行综合评分考核。得分90分以上者可晋升一个星级，得分70分以下者不晋升星级，由乡镇（街道）人大进行约谈；对连续两年没有晋星的代表，由星级化管理工作领导小组进行约谈。得分和晋星情况在代表单位公示，代表星级情况成为代表评先树优、连选连任的重要依据。

（六）落实“三个责任”机制，全面提升乡镇人大工作和建设水平。一是落实市乡党委领导责任。面对新形势新任务，禹城市乡党委不断加强和改进对乡镇人大工作和建设的领导，把乡镇人大工作和建设纳入党委的总体工作布局，统筹部署和推进。市委高度重视乡镇人大工作和建设，将乡镇人大工作和建设纳入全市协同发展综合考评体系，转发了《中共禹城市人大常委会党组关于加强乡镇人大工作和建设的意见》。按照市委要求，各乡镇党委建立了书记联系人大制度，定期主持召开党委会议听取乡镇人大工作和建设汇报，及时研究解决人大工作和建设中遇到的困难和问题。加强乡镇人大干部队伍建设。选派政治坚定、民主法治观念强的干部担任乡镇人大主席、副主席，加强乡镇人大干部同党委政府干部之间的双向交流，增强了乡镇人大干部队伍的活力。各乡镇党委把支持和保障人大依法履职作为推进决策落实的重要抓手，对本行政区域内依法应由人大决定的重大事项，及时交人大审议并作出决议决定。二是落实市人大常委会指导责任。市人大常委会坚持把加强对乡镇人大工作和建设的指导作为一项基础性、常态化工作来抓。每次常委会会议都邀请部分乡镇人大主席列席；每年第一季度召开一次座谈会，对全年乡镇人大工作和建设作出安排；第三季度组织一次乡镇人大工作和建设集中观摩，选择一个乡镇召开现场会，推动工作落实。建立主任会议成员分工联系乡镇制度，每年第一季度主任会议成员分别到所联系的乡镇参加人大工作和建设会议，并对代表进行履职培训；每半年到所联系的乡镇召开一次座谈会，帮助解决乡镇人大工作和建设中遇到的问题。先后多次举办乡镇人大干部培训班，制定《乡镇人代会筹备及会议规范》，加强会前、会中、会后指导，确保乡镇每年开好两次人代会；指导乡镇加强人大主席团建设，督促落实人大主席团在闭会期间的工作职责和会议制度。市人大常委会在每年初制定工作要点时，都充分征求乡镇人大的意见，在工作安排上做到市乡衔接协同；对于上级关于人大工作和建设的重要部署和指示精神，以及乡镇人大工作和建设中普遍存在的问题，市人大常委会党组及时向市委汇报，通过提出工作意见或召开工作会议等形式，统一进行部署落实。三是落实乡镇人大主体责任。各乡镇人大每年都根据党委总体工作部署和市人大常委会的工作安排，制定和落实年度工作计划。对本行政区域内的计划、预算、区域发展总体规划、城镇建设、重大建设项目等，依法作出决议决定。通过组织代表视察、调研、执法检查、工作评议、代表建议办理公开等方式，依法对政府工作进行监督，推动工作落实。同时，各乡镇人大不断健全各项工作制度和规范，完善人代会、主席团议事规则和组织代表活动、办理代表建议等方面的制度和程序，推动乡镇人大工作依法规范运行。

二、县乡人大创新工作机制中存在的问题和困难

从地方人大工作实际状况来看，从人民代表大会制度的本质要求来看，近年来地方人大创新工作机制中仍存在一些问题，与新时代对人大工作的新要求还不相适应。分析主要因素，部分人大工作者在思想意识、精神状态和工作理念等方面存在问题。

（一）到站思维，不想创新。有的人大工作者对人大性质、地位、作用认识还不够到位，片面甚至错误认为人大是“二线”单位、“养老”单位，到人大工作就是图“清闲”，“船到码头车到站”的“到站”心态比较普遍。有的对人大工作职能学习不足，导致认识有偏差，认为人大工作特别是监督工作比较“虚化”，难以做实。甚至有的地方县级人大进取心不足，履职积极性不高，工作上主动思考的少、想大有作为的少，更谈不上想创新。

（二）惯性思维，不去创新。虽然各级党委高度重视并不断加强人大工作，但在实际工作中长期形成的惯性思维，使得人大在法律上的很多职能并未真正实现，有的地方人大工作者认为人大工作就是走程序、做样子、当摆设，工作不好创新、没必要创新。所以工作起来墨守成规，把工作简单化、程序化、虚浮化，被动应付多，创新方式少，程序化监督多、实质性监督少，评功摆好多、提出意见少，栽花多、挑刺少。在行使重大事项决定权时，存在这样或那样的顾虑，特别是一些法律规定的监督手段，如专题询问、质询、特定问题调查等刚性监督手段很少运用。

（三）学习不够，不会创新。比如，监督法对各级人大常委会行使监督权的规定只是原则性的，缺乏具体程序性和操作性规定。这要求人大工作者能够通过深入学习熟练掌握和运用法律法规在工作中探索创新。但从调研情况看，部分地方人大工作人员存在年龄、职业、知识等方面的不合理性，学习积极性不足，法律素养不够高，法治意识不够强，对宪法和法律赋予人大及其常委会的职权没有用足、用活、用好，更谈不上创新发展，降低了人大工作实效性和权威性。

三、对地方人大创新工作机制的几点建议

创新是时代的要求，是提升地方人大工作实效的动力和源泉。地方人大要增强时代感、责任感和使命感，围绕习近平总书记在党的十九大报告中强调的关于人大“两个机关”的工作定位，强化政治责任，积极担当作为，创新履职手段，增强履职内涵，使人大工作在创新中发展、在发展中提升，不断提升基层政权民主法治化科学化水平。结合近几年禹城市乡人大工作和建设的实践探索和分析思考，就地方人大推进工作机制创新提出以下几点建议。

（一）从思想引领机制上创新，振奋担当作为激情。思想是行动的先导。思想上想为，行动上才能有作为。作为地方人大工作者，必须保持强烈的进取心和责任感，想干事、勇担当。要从加强思想教育、强化思想引领、增强干事激情入手，创新有效管用的教育引导方式。一是以主题教育为契机，解决初心使命淡化问题。巩固深化“不忘初心、牢记使命”主题教育成果，用习近平新时代中国特色社会主义思想武装头脑，坚持“解其言、知其意、明其理”，做到真学真信真用，解决好世界观、人生观、价值观这个“总开关”问题。二是以矫正消极思维为目标，解决担当作为不足问题。要认识到地方人大是基层国家权力机关，是民主法治建设一线，必须站在维护宪法和法律尊严的高度，站在保障人民行使当家作主权力的高度，站在维护党和政府形象的角度，站在推进地方经济社会高质量发展的角度，提升思想认识，增强使命担当，摒弃“二线”消极思想和“船到码头车到站”的“到站”思想，让新时代的地方人大工作成为为民代言的一线、监督支持政府工作的一线、推动经济社会发展的一线、推进民主法治建设的一线，充分发挥好地方人大“两个机关”的作用。三是强化现场体验教育。组织人大工作者经常深入困难企业、贫困家庭、民生一线开展调研走访，了解基层情况，体察基层冷暖，触发工作激情，在其位、谋其政，尽其职、负其责，用实实在在的工作为群众排忧解难。

（二）从代表履职机制上创新，更好发挥桥梁纽带作用。尊重代表主体地位，把握代表工作规律，支持和保障代表依法履职，更好发挥人大代表的作用，才能使人民的意志更好地通过人民代表大会得以实现。因此，必须围绕更好发挥代表作用，积极有效创新工作机制，发挥人大代表行法治、聚民心、促发展、展形象的作用。一是把住代表入口质量关。人大换届选举时，从代表推荐、提名、考察等环节进行严格把关，真正把那些素质高、能力强，能代表选民利益、热心人大工作的人员选为人大代表。二是把好代表素养提升关。代表履职好坏，作用发挥大小，直接关系到能否代表人民行使好管理国家和社会事务的权力。对当选的代表，要通过集中培训、分组培训、以会代训、专题座谈、实地视察培训和边活动边培训等方式，开展如何联系人民群众，如何梳理和反映群众诉求，如何撰写议案建议等有针对性地培训，让代表明确自身权利和义务，熟悉人大工作程序和内容，掌握依法履职基本方法，知法懂法，知情知政，及时将党委政府工作意图贯彻到履职实践中，带着责任和感情联系服务群众，带着担当和激情完成任务。三是把好代表建议办理关。代表建议的有效办理是激发代表履职积极性、展现代表“顶事作为”的重要工作，必须高度重视代表建议办理工作。对建议的整理、交办、承办、督办及办理流程作出具体规范规定，建立代表建议办理公开机制，健全完善督办机制，加大跟踪督办力度，确保建议办理件件有落实、事事有回音，实现从答复满意向落实满意转变。四是把好代表履职评价关。从完善代表履职考核评价机制、加强履职监督等角度入手，划定代表履职“标尺”，明晰代表履职“清单”，把代表履职由“软指标”变为“硬约束”，激发代表履职尽责内生动力。五是完善代表履职保障关。切实保证代表履职合理待遇，加快运用现代化信息手段为代表履职搭建便捷高效平台，畅通人民群众诉求表达途径，使人大代表成为民情民意的信息员、党和国家政策的解说员、各级国家机关工作人员的监督员，成为社会稳定的“减压阀”、助推发展的“推进器”。

（三）从提升实效机制上创新，充分彰显人大作用和优势。监督权是地方人大及其常委会的一项重要职权，监督实效是检验地方人大履行职责、担当作为的重要标尺。监督法对监督的内容、范围、程序、处置措施、监督权限及其承担的法律后果等规定不具体，尤其是对刚性监督的规定过于原则笼统，这为人大监督工作实践创新留下很大的空间。地方人大要立足基层实际，在坚持依法履职的基础上，积极探索创新，运用有效手段，自觉做到尽责不越权、到位不越位，参与不干预、督办不包办，进一步提高监督实效。一要围绕中心、服务大局。自觉服从服务经济建设发展大局，紧紧围绕党委政府安排部署的重点工作、重大项目和群众关心关注的热点焦点问题，抓住那些带有普遍性和倾向性、经过努力可以解决的突出问题作为监督工作的突破口，如脱贫攻坚、打好污染防治攻坚战等开展监督检查。二要强化专业、综合监督。综合运用多种监督方式，把听取审议专项工作报告和执法检查、满意度测评、专题询问等监督方式结合起来，坚持问题导向、专业导向，做好监督前的专业准备，从程序性监督走向实质性监督，使监督有专业性、问题有针对性、措施有可行性，监督到点子上、要害处。三要一抓到底、确保实效。要强化监督的持续性、目标性，把监督与支持有机结合起来，找准根子、开好方子，特别是对群众关心的事项和焦点，持续跟进、一抓到底，不断增强人大监督工作的实效。