资本积累、社会支出与社会投资：再析多目标动态平衡

文/袁富华

引言

正如生产投资规模不是产业创新能力的主要标志那样，社会支出规模也不是福利国家的典型标志。同样地，就业数量增长本身也不能说明城市化运作良好——除非高质量就业岗位增加、劳动者就业能力增强，以及家庭福利和社会福利全面提升。因此，投资、支出、就业赖以持续的制度建设才是实质性的，它是可持续发展的源泉。

城市化目标是福利社会，其活力根植于未来导向的生产性社会政策与社会投资，根本点是围绕人的发展所达成的家庭、市场、国家三方权责动态平衡。福利社会的本质，在于未来导向的三方关系性契约及其妥协，这是营造机会公平、平衡不同群体利益诉求以达成社会团结的基础，这个要点构成了积极福利国家制度的硬核。

以福利国家理念为分野，本文把长期发展过程分为三个阶段：生产导向的资本积累阶段、社会支出快速增长阶段以及社会投资阶段。第一阶段与当代大多数后发工业化国家的特征类似。第二阶段特征表现为物质资本积累导向的福利国家，第三阶段特征表现为人力资本积累导向的福利国家，这两个阶段代表了发达国家20世纪50年代至今现代化升级螺旋。20世纪80年代以来，面对老龄化和全球化压力，发达国家将注意力聚焦于未来导向的人力资本政策设计，试图籍此获得社会政策的生产性、落实积极福利国家的制度实践。中国转型时期的新发展观很大程度上与此类似，其经验值得借鉴。继改革开放之后的福利社会制度建设，是中国新一轮制度变革的重中之重。在社会保护、社会投资与资本积累之间进行动态平衡，由此达成有助于知识中产阶层扩大再生产的新契约关系，成为实现增长跨越的关键。

转型理论框架下发展理念的评述

国家干预与市场组合的发展主义沿着三条路径展开：其一是工业化失败（或者，不能为高度城市化奠定稳固生产力基础）的拉美道路，其二是特别成功（即，有力推动高端城市化可持续发展）的日本道路，其三是工业化取得巨大成功但是面临转型挑战的中国道路。日本的特别之处在于，几乎是完全基于经济社会实践，探索出了一套务实的“产业化理论”，该理论对马克思主义、凯恩斯理论和熊彼特理论进行了极富创造性的综合，其内核是创新驱动和产业结构升级，其作用是通过有计划地组织生产、有组织地促进就业、有目的地积累人力资本，打造生产率上升螺旋，实现产业结构、企业创新、人才积累协同发展。根据高柏（2008）的研究，日本发展理念形成的时代，正值发轫于美国且扩散至全球的福特主义工业化黄金时期，虽然在生产组织形式上具有本国特色，但是却继承了福特主义的精髓——劳动生产率提升与工人参与利润分享相互协调。

总的来看，二战后被普遍认同且深入探索的资本主义转型理论，依次出现在三个系统化的理论体系中——即波兰尼（2017）的大转型理论、法国调节主义理论和福利国家理论。波兰尼主张运用国家干预和社会保护，抑制经济脱嵌于社会所带来的风险，这种思想作为反思性主题，贯穿于后续理论发展进程之中，特别体现在20世纪五六十年代资本主义黄金时代结束之后的转型道路探索之中。作为一种替代新古典主义的方法论框架，法国调节主义继承了传统发展理论注重历史（路径依赖）和过程（因果累积）的实质主义传统，不仅启发了资本主义多样性原因的理论探讨，而且极大推动了各类资本主义模式内在冲突及其后果的研究，为梳理转型问题、转型方案提供了一套务实的思维方式。

与调节主义理论有所不同的是，20世纪90年代以来逐步系统化的福利国家理论，聚焦于社会权利分析，旨在克服传统福利体制的僵化问题，这体现在一系列理论探索上：如，艾斯平-安德森的广义福利国家概念及其之于社会变革的作用、英国关于“第三条道路”的探索、2000年里斯本峰会关于知识经济时代国家竞争力和社会凝聚力的探讨等。欧洲福利国家理论的研究对象，直接面对两大变化：一是外部全球化竞争加剧对国内福利制度变革产生的压力，二是国内人口结构和产业结构变动所带来的冲击。基本的理论共识是，人口老龄化与社会支出的刚性压力，将增加社会成本和私人成本，面对内部压力，不改革战后传统福利体制，就会影响国家生产率和竞争力。由此，最近二三十年来发展理念上发生的最大变化，就是反思消极的、静态的、补偿性的传统再分配福利理念，强调以教育、培训和活化劳动力为核心的社会投资理念。

资本积累、社会支出和社会投资

（一）权责组合与发展阶段

调节主义理论与福利国家分析框架，在微观层面上重视家庭、企业（市场）、国家之间的权利与责任关系及其协调，这种互补性视角由JaneJenson详细论述，非常有助于发展过程及后果的分析。总体来看，在技术进步使得持续增长成为可能、并由资本积累和生产力发展推动社会现代化的漫长历程中，资本主义国家终于在二战之后过渡到福利国家阶段，并且随着结构服务化时代的到来，将其发展重心从生产优先顺利过渡到以人的发展为中心。三阶段发展模式的特征，扼要展开如下：

1.资本积累阶段及其更加现实的问题：制度重要性地位的确立。从现象上来看，无论是发达国家还是后发国家，从经济起飞直至走向成熟的工业化阶段，属于资本积累时期，发展战略一般围绕生产优先以突破贫困陷阱展开。从行动主体责任之组合来看，政府再分配及家庭再生产均服务于企业（或市场）积累。制度方面，这是一个由惯例或个别契约主导的关系网络，稳固的家庭关系与短视的市场利润追求并存，包括照料、养老等大部分福利由家庭或私人提供，国家只是在诸如济贫、教育等方面提供最基本的保障。当然，这是由工业化发展阶段相对稳定的就业环境以及相对充足的人口红利决定的。历史上，发达国家在这个阶段的最大特色，在于较早意识到了制度建设之于持续资本积累的重要性，包括基础教育体系、商业制度和三方契约关系的建立完善。

2.社会支出与传统福利制度：社会伙伴关系重要地位的确立。二战后至20世纪70年代是福特主义效率/分享体制的国际传播时期。作为一种信念而非单纯的技术体系，福特主义有效推动了高等教育体系、三方伙伴关系和合作性契约制度的发展，可以认为，真正发达意义上的资本主义理念，就是在这个时期被广泛实践和探索，最终形成各具特色的福利国家。发达国家二战后至20世纪70年代普遍出现的公共服务支出的快速增长，可以看做是物质资本积累导向的福利国家的建设时期，这个过程重新配置了企业（市场）、家庭和国家的权利与地位。

3.社会投资与积极的福利国家：人的发展重要地位的确立。20世纪80年代以来逐渐加剧的全球化与老龄化，加之结构服务化导致的收入差距扩大和失业风险，给发达国家带来了诸如家庭脆弱性、儿童贫困、老年贫困等新风险。人力资本积累导向的福利国家发展，因此成为重要探索方向。这个理念的重要性在于，突破了传统福利制度结果管理的、静态的、补偿性再分配的局限，确立了——“人”才是真正的社会财富——这一认识。

（二）城市化的特殊福利函数-多目标动态平衡

多目标动态平衡的背景及其重要性，特别值得理论研究者重视。欧盟积极福利国家的政策支点，有三个相互联系的层面：青少年发展投资、激活劳动力市场（积极劳动市场政策），以及老年人的社会保护，这也是生命历程理论的一般框架。社会政策和制度设计的根本目的，也是着重于如何保持三者之间的动态平衡，以维持社会凝聚和社会公平，未来导向的政策色彩非常浓重。传统福利资本主义时代，运作良好的关系性契约使得三方权责分明，推动工业化社会稳步发展：稳固的传统家庭使得一个男性挣工资者足以满足用度，女性照料儿童以提升家庭福利；稳固的劳资关系，使得就业收入来源稳定且有利于调动工人积极性；国家及其伙伴管理运作平衡的社会保障系统。但是，全球化趋势、老龄化和结构服务化，加重了各国在效率-福利动态平衡中的负担。针对经济社会条件变化进行再平衡的措施包括四个方面。（1）重塑社会契约关系。家庭、企业（市场）与国家权责方面，重视国家干预之于社会机会公平的作用，做好知识经济时代宏观层面的经济社会政策协调、保持游戏规则的公平。（2）社会投资的生命历程管理。注重教育和培训体系建设的层次性、连续性、整体性，建设与知识经济时代相适应的终身学习机制和氛围，增强社会对变化的适应性。（3）积极的劳动市场政策，包括消除劳动市场性别歧视，重视技能培训的体系化建设，提高劳动市场流动性以缓解短期失业压力。（4）增强养老保障体系的弹性和适应性，包括老年再就业市场的扩展，延迟退休年龄以及多层次养老保障体系建设。

（三）制度多样性与路径偏离

1.发展路径的偏离及其后果：利益捕捉。根据Garay（2010）的论述，拉美主要大国在20世纪90年代普遍步入新民主时代之后，才开始实施福利制度向“外部人”的扩展——即扩大农村、非正式部门就业者的社会保护覆盖面，当然，这已经是这些国家工业化之后的事情了。单单从技术和生产组织来看，福特主义工业化及其各类变种没有多大差别；但是，福特主义本质上是一个制度理念，它还包括了效率提高与利润分享协同演进这个关系性契约硬核，单纯技术模仿可以获得短期利润，但最根本之处，还是关系性契约的不断完善，这一点在后发国家中通常做得不够好。仍以拉美国家为例，受制于固有的土地权利集中以及短期利益目标，工业化时期的资本主导倾向一直难以扭转，经济发展处于“利益捕捉”并由此固化的利益集团左右之下，三方契约中家庭长期被排斥在市场之外，无法建立起有利于家庭和劳动者的制度妥协与利润分享规则。其城市化过程也往往是无地农民向城市集聚，但不能得到充分社会保护，最终形成低收入群体固化的格局。即使在20世纪90年代以来实现了快速的社会政策扩展，但是根本的创新激励环节——积极的劳动市场和社会投资机制仍然缺失，这种支离破碎的政策无助于人力资本积累和创新发展。城市化陷阱由此产生。

2.经济的脱嵌。与发达国家三阶段线性序贯升级路径比较起来，后发国家中等收入陷阱的分化拐点，通常发生在城市化时期的结构服务化过程中，主要标志是经济社会发展不协调与失衡，表现为：（1）后发国家追赶失败的种子，至少在工业化时期就埋下了，这是因为太过强调短期利润追求，忽视资本持续积累背后的制度动力，尤其是通过三方公平游戏规则达成的经济嵌入；（2）进一步，经济脱嵌于社会体系，具体表现为知识中产阶层再生产的萎靡不振，拉美国家陆续倒在城市化门槛之下，也是由于这个环节的缺失；（3）虽然发展模式是多样的，但是有活力的发展模式依然是稀缺资源，这需要不断反思、设计和再生产。

大国治理现代化：权衡与选择

1.应该立足于福利国家或福利制度认识城市化。依托人口红利和国际技术转移，中国在短短四十年实践基本实现了工业化，成为制造业大国并建立了比较系统的制造业体系，这是值得肯定的成就。十九大以来逐步确立的“创新、协调、绿色、开放、共享”新发展观，概言之就是要实现城市化新阶段的效率-福利目标动态平衡，如果比照一下里斯本战略内容以及欧洲福利国家改革愿景，可以看到中国的新发展理念是一种非常前沿的福利制度理念。中国城市化发展的这种战略定位，有助于破除工业化的一些思维惯性——特别是当前争议较多的增长速度问题。但是，站在发展阶段转型的十字路口回溯以往工业化历程，很容易发现中国工业化落下了一些功课——主要表现在社会发展长期滞后于经济发展，社会保障制度化水平有待提高，以及未来导向的社会投资制度建设等。对于刚刚进入工业化后期的中国而言，这涉及到了工业化时期很少关注的企业、政府三方责权机制契约重新订立问题，相关规则设计构成了深化制度改革的全新主题。

2.应该充分认识到中国发展转型的关键挑战。第一，服务业的质量问题。结构服务化的竞争优势和效率补偿能力，主要在于通过科教文卫服务业发展，引领知识经济发展，因此，服务业规模化发展并不重要，关键是其推动知识创新的作用。如果不顾结构服务化对于整体经济的效率补偿作用，为了实现充分就业而片面追求服务业规模化发展，将会落入城市化陷阱——即低工资服务业或非正式就业的扩张，从而给城市化带来巨大压力。第二，知识中产阶层的再生产问题。与服务业高端功能相应的，是知识中产阶层扩大再生产这个环节，这个阶层的再生产能力将直接决定城市化发展的可持续性。原因是，知识中产既作为知识创新要素的提供者、又作为服务业和制造业高质发展的需求市场存在，从供求两个层面带动城市化发展。第三，消费结构升级问题。这与高质量的产业结构相联系，同时由知识中产阶层的扩大进行推动。从发展经验来看，拉美国家没有能够尽快摆脱中等收入陷阱的约束，很大程度上与这三个层面的缺失有关。

3.应该认识到大国效应的利弊。（1）我们前期研究得出的一个主要结论是，在城市化条件下，中国人口增长向低度均衡收敛趋势将很快出现，这是由城市化发展决定的客观规律。为了应对这种问题，政策优先选项是提升人口质量，兼顾质量提升与数量增长的平衡。换句话说，中国人口增长将迎来补偿性增长时期——即由收入提高和公共服务水平推动边际增长的时期。当然，人口规模巨大只是代际代内公平的特殊之处之一，另一个特殊之处，在于中国老龄化趋势发生在中等收入水平阶段，与此相关的问题是潜在的老年贫困问题，这无疑会对社会支出平衡造成压力。（2）针对老龄化问题的讨论很多，问题关键在于应该在三方权责平衡的条件下，讨论延迟退休与就业创造，这一点需要充分的讨论。

4.应该认识到积极福利国家建设的重要性。从欧洲国家经验看，针对教育技能升级与人力资本积累的社会投资，同时也是为了保证未来福利再分配平衡，这是一种动态的积极的福利国家理念。对于中国的启示有三个方面。第一，城市化不单纯是为了集聚人口，也不单纯是为了追求充分就业，最重要的是提供有质量的工作、提供稳定的收入保障，以及建立家庭、企业和国家之间的三方承诺，借此吸收城市化风险、消除不确定性。第二，知识经济时代，创新的动力是资金、人才和制度土壤，三者缺一不可。中国工业化时期三方权责关系中，倾向于企业积累的经济政策受到重视，这是特定历史条件使然。但是这种工业化契约抑制了未来导向的社会投资，直接问题就是有助于服务业高端化和知识经济发展的人才储备不足，人力资本积累连同就业能力的制度建设有待加强。第三，盲目的城市化和盲目的结构服务化——即城市化发展的规模思维而不是质量保证，与城市化的福利社会本质背道而驰，强力推行将会掉入财政不可持续、高质量工作创造不足、知识中产阶层再生产停滞问题，根本上阻碍社会凝聚力形成。