农村宅基地制度改革研究

【摘  要】本文以平罗县农村宅基地制度改革为例，总结了平罗县近几年的工作成绩，梳理了存在的问题，并提出了宅基地制度改革的措施。推动宅基地制度改革，要从实际出发，满足农民切身所需，积极引导农民自身观念转变，才能更好地盘活农村建设用地，缓解土地资源紧张的困境。

【关键词】宅基地;制度改革;平罗

引言

农村宅基地制度是指为调节因宅基地的占有和使用所发生的人际关系规则的总和。狭义的农村宅基地制度仅指农村宅基地使用权制度;广义的宅基地制度除使用权制度外，还包括所有权制度、用途管制制度和收益调节制度等。2015年，中共中央办公厅和国务院办公厅联合印发的《关于农村土地征收、集体经营性建设用地入市、宅基地制度改革试点工作的意见》标志着我国农村土地制度改革进入试点阶段，其改革主要有3个目标：“一是要保障农户的居住问题;二是要实现宅基地的财产权，包括抵押获得贷款权利和经营获得收入权利;三是要腾退闲置宅基地鼓励农村宅基地的自愿有偿退出。”

对农村宅基地话题，国内外学者进行了大量丰富的研究。從产权制度角度而言，大部分学者认为现行宅基地导致了农村土地粗放利用和财产权益的损失，不利于乡村的可持续发展，主张实行市场经济导向的改革，建立“产权清晰、流转顺畅”的宅基地市场。但也有学者认为目前制度总体合理，只需要做小的修改。从制度功能变迁角度而言，宅基地具有政治稳定、社会保障和经济财产的功能，并且功能逐步转移，即社会保障功能逐步削弱，经济财产功能逐步增强。在此背景下，对宁夏平罗县农村宅基地制度改革进行研究，有益于为今后开展宅基地制度改革，实现乡村振兴指出方向，明确思路。

1.平罗县宅基地制度改革现状审视

平罗县地处宁夏回族自治区北部，黄河青铜峡灌区下游。东、西分别接内蒙古自台区鄂托克旗和阿拉善左旗，南邻银川市贺兰县、兴庆区，西北与石嘴山市大武口区、农区接壤。南北最宽55千米，东西长84.5千米。土地总面积205978.65公顷。地理坐标位于东经105°57′42″-106°58′2″，北纬38°36′18″-39°5′13″。平罗县地处内陆，远距海洋，热量丰富，日光充足，春暖早，升温快，秋凉早，冬寒长，昼夜温差大，属大陆性气候。水土资源得天独厚，贺兰山区储有丰富的煤炭资源，汝箕沟矿区的无烟煤。平罗县历史悠久，自古为宁夏北境咽喉要塞，是南达甘陕、北往内蒙古、东渡黄河到鄂尔多斯高原、西越贺兰山进入阿拉善草原的通衢要道。天然草场广阔，早在先秦时期就为北方多民族游牧之地，故有牛马街尾、羊群塞道之称。

全县土地总面积2060.84平方公里，辖7镇6乡144个行政村，总人口31.6万人，其中回族人口9.8万人，农业户籍人口22.6万人。耕地总面积95.31万亩，其中基本农田保护区面积71.89万亩，农业人口人均耕地面积4.2亩。平罗县连续五年荣获全国双拥模范县，先后获评国家园林县城、全国休闲农业与乡村旅游示范县、国土资源节约集约模范县、全区民族团结模范集体、自治区文明县城、卫生县城等荣誉称号。

自2012年起，先后承担了7项国家级农村改革任务，农村土地经营管理制度改革创造了“平罗经验”，在全区推广、全国交流。自2015年承担农村宅基地制度改革试点工作以来，平罗县将农村宅基地制度改革与其他农村综合改革有机结合。出台了《平罗县农村宅基地制度改革试点工作实施方案》《平罗县新增宅基地取得审批管理办法（试行）》等7项改革文件，确保农村宅基地制度改革试点工作依法、规范、有序、扎实推进。开展确权登记，探索农村宅基地有偿使用，在确定宅基地权属的基础上，在院落中保留200平方米为庭院经济用地，农户可无偿使用面积为470平方米，对超出470平方米的农户超占面积实行有偿使用，今后新申请宅基地不再审批庭院经济用地。截至2019年12月，全县共有宅基地60557宗，已颁发宅基地使用证50633本，发证率达83.61%。编制了全县村庄布局规划，将原有的144个行政村的1100个自然村，按照发展规划和功能布局确定为中心村109个、一般村137个、非保留村854个三个类型，为宅基地依法有偿退出、收储、统筹使用、流转交易打好基础，允许进城农民自愿有偿退出农村闲置宅基地，由村集体经济组织回购。

2019年，平罗县结合农村改革重点工作，制定了《平罗县农村房屋征收安置补偿暂行办法》，将农民住房条件差、房屋空置率高、基础设施难配套的高庄乡银光村、灵沙乡胜利村等4个乡镇7个村庄点进行收储整治复垦，共拆除房屋218户，预计整治后新增耕地面积1132亩。平罗县7个村庄点收储整治复垦工作已全部完成。在前期工作基础上，将渠口乡六中村等4个村庄点列入2020年农村闲置建设用地综合整治项目，入户宣传和摸底调查已完成。

2.平罗县农村宅基地制度改革取得的成绩

通过近些年的工作摸索，针对宅基地管理粗放、农村庄点布局分散、空置率高和农户违规超占、圈占不用、非法转让等问题平罗县大胆创新，宅基地制度改革实现“四个突破”“三个探索”。

2.1四个突破及取得的成绩

四个突破，一是超占有偿使用。针对全县农村宅基地超占普遍，改革中按270平方米的法定面积对原有宅基地核定确权，超出部分确为庭院经济用地。兼顾公平原则，对200平方米以内的无偿使用，其余超出部分按标准一次性收取有偿使用费。同时，对规划保留村庄内原宅基地超出540平方米、且家庭成员中符合宅基地分户条件按两户确权，尽量减少收费。仅对少数超占面积过大的农户收取有偿使用费。

二是新增有偿取得。宅基地制度改革前存在的两方面问题，一方面是大量进城农民宅基地和房屋长期闲置、村庄空心化严重;另一方面，宅基地批而未建、建而不用，难以清理。针对上述两个问题为合理调整宅基地刚性需求，盘活存量，解决农村人口大量转移、农村建设用地不降反增的问题，对申请使用新增宅基地的，严格按照“一户一宅、面积法定”原则审批，申请农户按30元/平方米标准一次性缴纳有偿使用费，从源头上杜绝了农民无序建房、无“需”要地、重复浪费的现象。

三是转让政府补贴。鼓励符合宅基地申请条件的农户，在村集体主导下，通过转让规划保留村庄内其他农户闲置宅基地和房屋的方式取得宅基地使用权，政府按照每宗8100元的标准给予补贴。

四是审批县域统筹。为促进农村居住人口逐步向规划保留村庄集中，允许符合宅基地申请条件的农民和从事农业生产经营、社会化服务的新型经营主体，打破乡镇、村组界限，在全县规划保留村庄内调剂审批宅基地。目前县域范围内统筹审批宅基地6宗。

农村宅基地制度的“四个突破”，取得了五个方面的明显成效。第一，解决了农户占有集体资源不均的问题，显化了宅基地的集体所有权;第二，有效遏制了宅基地无偿取得造成的批而不建、建而不住和重复浪费;第三，解决了新型农业经营主体、流转经营权人居住与生产经营分离的问题;第四，有效盘活了进城农民的闲置资产，实现了中心村庄的“去空心化”;第五，赋予农村宅基地使用权抵押融资权能。

2.2三个探索及取得的成绩

一是探索宅基地“三权分置”有效实现形式。巩固完善“庭院超占有偿、增量成本取得、存量盘活补贴、县域统筹审批”宅基地管理机制。全面完成了“房地一体”不动产权登记发证工作，对拆除旧房暂不建房的农户颁发宅基地资格权证，保留一定期限的资格权属。用足用活宅基地制度改革政策，采取院内扩建、就近转让、城镇购房等措施，解决了321户移民“多代多人”住房困难。

二是探索了農村集体经营性建设用地“直接入市、调整入市、优先入市、整治入市”四种方式，今年已入市交易30宗269.27亩，出让价款1746.9万元，村集体分享增值收益609.04万元;累计入市交易106宗657亩，出让价款4211万元，村集体分享土地增值收益1248万元。赋予入市土地融资权能，办理不动产权证抵押贷款14笔1935万元。盘活了闲置建设用地，提高了土地利用效益。

三是开展农村闲置建设用地综合整治利用，制定《平罗县农村集体闲置建设用地清理整治腾退三年实施方案》《平罗县农村房屋征收安置补偿暂行办法》，将原有1113个自然村规划调整为259个自然村。今年整合资金1850万元，采取货币补偿、权属置换等方式，对6个乡镇、11个村庄、1007宗闲置零散宅基地进行综合整治，复垦农户352户，复垦面积1352亩、腾建设用地2432亩。

3.平罗县宅基地制度存在的问题

一是由于历史原因，平罗县农民随意超占宅基地面积、私自转让、非法占用集体土地资源以及原宅基地使用人去世后，不具备村集体经济成员资格的子女仍占用宅基地的现象较为普遍。处理此类问题缺乏法律依据。

二是按照《物权法》，农民房屋所有权和宅基地使用权权属不同，农民住房财产权作为抵押物，出现违约处置较难，金融机构和农户对此产权抵押贷款积极性不高。

三是农村宅基地闲置村庄“空心化”现象日益严重，部分农户退出宅基地和房屋愿望强烈，但农村集体建设用地收储、整治、复垦的投入大、成本高，再利用渠道窄、效益低、变现慢，影响了村集体收储整治再利用闲置宅基地的积极性。

四是长期以来农村集体土地管理存在立法空白，部分村集体随意低价发包、出租，集体土地的市场价格机制尚未建立，造成农村集体经营性建设用地利用率低，存在着原承租人既不愿退出又不愿入市，对统筹入市造成障碍，农村集体土地承包、租赁不规范，处置缺乏法律依据。

4.农村宅基地制度改革的路径

在传统农区土地的非农价值尚未凸显，动员村民退出闲置宅基地的困难程度要高些，宅基地空置、农田分散现状给平罗县农村宅基地制度改革提供了很大作为空间，但在实践中，村民大多缺乏参与的积极性，增加了改革难度，不利于政策顺利推行。

4.1以地养老，发挥农地社会保障功能

平罗县空闲宅基地较多，农村“候鸟式”生产生活方式日益凸显，农民工和大中专学生返乡创业积极性不高，农村住房空置率高，导致宅基地大多闲置。探索农村老人以自愿有偿退出宅基地、房屋、承包地补偿或土地流转收入置换养老服务。例如，灵沙乡胜利村闲置小学校舍改造为集供养、康复为一体的多功能、社会化、开放式、互助型养老院，已入住老人83人，其中，3人退出土地产权，69人流转土地经营权，托管“五保”和残疾人11人，满足了部分农村老人离土不离乡就近养老的愿望，让老人互助养老，取得了明显的社会效益。这一做法既盘活了农村闲置学校资源，又促进了土地规模经营，解决了农村老年人“看田”防老、粗放经营问题，探索了农民养老新路径。

4.2优化产业布局，拓宽收入渠道

特色优势产业集聚度不高，合作社和家庭农场等农业经营主体多从事单一产业，与二三产融合度不高，农户与各经营主体相互间利益联结不紧密。将农村土地制度改革与生态移民脱贫攻坚相结合，针对移民村集体经济薄弱、群众就业渠道窄的现状，紧抓农村集体经营性建设用地入市的有利机遇，利用移民村50亩存量建设用地引进客商投资建设服装厂，通过集体经营性建设用地入市增加村集体收入30.11万元，同时就地吸纳移民500人就业，既拓宽了移民群众的就业渠道，又增加了移民群众的收入，实现了移民“搬得来、稳得住、逐步能致富”。

4.3“退”“用”结合，壮大村集体经济

平罗县共144个村，有经营性收入的村为91个，其中5万元以下的58个村，且大部分村以发包集体荒地和资源性收入为主，村集体经营项目少，集体经营性收入渠道窄。将闲置宅基地利用与扶持新型农业经营主体发展相结合，对村庄规划范围外的零星闲置宅基地、房屋，村集体收储后以租赁、入股等方式，引进工商资本和专业大户建设仓储、晒场、厂房等农业设施。

4.4以问题为导向，多种渠道宣传动员

据了解在试点期间，有进行农村党员轮训班、村“两委”班子培训班，刷写宣传标语、印发宣传手册、送戏下乡等形式，宣传农村土地制度改革三项试点的目的、意义及政策规定。建议今后，一是以问题为导向，专门对农民认知观念有偏差的观念进行法制宣传和教育。二是多渠道宣传动员村民支持宅基地制度改革。如可以通过新闻媒体，对全国改革典型事件、典型人物进行宣传报道;通过微信、短信宣传改革政;通过党员会议、干部群众大会、座谈会等会议，传递新思想，凝聚改革共识;通过制作宣传标语、宣传册、知识问答等资料，让改革政策家喻户晓;参观典型宅基地改革试点案例，开拓思维。

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作者简介：赵颖，宁夏社会科学院农村经济研究所副研究员。