“十四五”时期高质量发展的国土空间治理能力建设研究

何宗泽

【摘  要】本文分析了国土空间治理能力建设发展现状及问题，提出从空间治理模式、区域政策体系、空间协调机制这三个方面加强国土空间治理体系的建设，从而推进国土空间规划、国土空间用途管制和主体功能区制度的协调互动，推动相关规划、制度、法规、管制和技术等深度融合，最终实现全面深化改革的总目标。

【关键词】“十四五”;高质量发展;国土空间;治理能力

引言

自十八大召开以来，我国政府一直重视治理能力提升，以及治理体系的现代化建设。国土空间治理能力建设已被提上议事日程，是这一轮政府领导机构改革和协调的重要组成部分，也是学术界一直关心的重点领域。在“十四五”期间，根据高质量发展的新要求，把握中国特色社会主义制度的特点和优势，对国土空间治理能力进行深入研究，可推进国家治理体系和治理能力现代化，助推实现全面深化改革的总目标，实现国土空间规划、国土空间用途管制和主体功能区制度协调互动。

1.国土空间治理能力发展现状

1.1现状分析

2013年，中共十八届三中全会首次提出 “推进国家治理体系和治理能力现代化”，并 “建立空间规划体系”。2015年，中共中央、国务院印发《生态文明体制改革总体方案》提出 “构建以空间治理和空间结构优化为主要内容，全国统一、相互衔接、分级管理的空间规划体系”的目标。2016年，中共中央、国务院印发《关于制定国民经济和社会发展第十三个五年规划的建议》提出“以市县级行政区为单元，建立由空间规划、用途管制、差异化绩效考核等构成的空间治理体系”。2018年，自然资源部成立，统一行使所有国土空间用途管制和生态保护修复职责，整合土地利用规划、主体功能区规划与城乡规划等管理职责，国土空间治理能力建设迎来了新的发展契机。2019年5月，中共中央、国务院发布《关于建立国土空间规划体系并监督实施的若干意见》，明确了国土空间规划的战略性地位和对各专项规划的指导约束作用，对于推进生态文明建设和促进国家空间治理体系与治理能力现代化意义重大。2019年10月底，十九届四中全会发布《中共中央关于坚持和完善中国特色社会主义制度推进国家治理体系和治理能力现代化若干重大问题的决定》，其中推进国家治理体系和治理能力现代化若干重大问题，作为这次会议的主要议程，尤其令人瞩目。

空间治理体系和治理能力现代化建设提升为国家战略，对当前中国空间规划体系构建和规划管理体制改革具有显著的导向性作用。健全空间治理的法规制度、健全空间规划体系，将成为“十九大”后我国加快空间治理体系现代化、提升空间治理能力的重大战略任务，将对实现中华民族伟大复兴具有决定性的意义。

1.2发展问题

目前，我国的空间治理系统尚不完善，其现代化治理系统也相对落后。主要问题是：

（1）法制化建设尚未完成。土地是最大最稀缺的自然资源。法律法规是对政府、企业和个人最有效强制约束力。国土空间治理法制化建设不仅是治理体系的重要组成部分，而且是确保治理体系有效性的重要因素。随着经济社会发展速度加快，人民日益增加的生活保障需求加大，资源保障问题凸显，若法制化方面存在缺失，则国土空间治理能力会出现失效后果。

（2）治理水平有待提高。由于影响因素不确定性增加，国土空间布局制定方法非常复杂。为满足不同主体、区域的发展需求，完成区域经济的发展平衡的目标，就必须实现国土空间发展目标多样化，开展高质量发展的国土空间治理能力建设。进而全面考虑不同地理关系特征和不同阶段适应性特征，建成一个科学的国土空间治理体系。

（3）治理能力有待提升。重视服务型政府的建设，是管理体制改革和进步的突出体现。目前，我国治理体系的主要组成部分仍然是政府管理。因此，政府应尽快提高现代化管理水平，管理人员应充分了解基本地理和国情（省情），掌握国土空间布局，成为学习型管理者，着重提高国土空间治理能力。目前，各级政府在这方面没有足够的努力，效果还不理想。

（4）社会参与度有待加强。治理系统应该是由不同主体通过制定相关法律法规协调管制的科学合理的系统。由于，目前我国治理体系的主要组成部分仍然是政府管理，使得其他潜力主体力量发挥不明显，市场约束作用效果不显著，群众参与度较低。

2.国土空间治理体系建设

2.1 建立空间治理模式

建立各级政府直接领导的空间发展战略治理模式。在“十四五”期间，应建立由党中央和各级党委直接制定空间发展战略的治理模式。在五年规划和愿景发展的建议中，明确党对空间发展的战略指引和意志、要求，并提出战略区域发展的部署。党抓战略应该成为中国治理模式最鲜明的制度特色。

健全国土空间规划体系。美丽中国、生态文明、高质量发展、现代化等国家战略目标都涉及空间治理和区域发展的内容，应采取对空间类规划确定的目标和内容实施进展作为统一的指标体系。国土空间规划应以“三区三线”划定，以及保护与开发的落地布局、空间管控为重点，形成“行政区+”的“大”规划体系。

健全区域发展规划。区域发展规划应以确定跨行政区的重大战略以及协调解决跨行政区重大政策机制问题为重点，规划一经批准发布，等同法律，是约束政府、企业、社会和个人空间开发决策和行为的准绳。开展区域空间规划指标实施情况的评估，替代目前各种指标体系“杂乱无章”的绩效评估方式。

2.2 建设区域政策体系

加强主体功能区的基础性引领作用。围绕主要功能区战略制定相应的区域政策体系。“十四五”期间，应完善主体功能区战略制定、规划调整、基础性法规制度制定的相关制度建设，从而客观解决长期以来区域政策分散化的问题，推动社会经济一体化进程。

加强区域政策导向性拓展转变。从当前的政府主导的资源分配向充分利用市场机制优化资源分配的转变。从当前的政策重点扶持贫困地区，老工业基地等，向长期稳定以及高质量发展的边疆地区过度。从侧重于严格的空间控制和负面行业清单的限制性政策，向鼓励人口迁移，跨区域利用科技创新资源，为发达地区提升高科技发展培育动力的激励政策过度。

2.3 发挥空间协调机制

发挥区域比较优势。促进区域协调发展，发挥好各地区比较优势，明确各区域功能定位，加强区域协调机制建设。加强生态补赔偿机制建设，建立市场化的生态产品价格核算机制，积极探索生态产品实现路径。同时，充分协调区域优势集中发展，加强各区域动能转化，推动跨区域一体化发展，形成科学合理的区域产业分工，从而推动区域社会经济发展。

促进城乡协调发展。推进城乡发展一体化，是工业化、城镇化、农业现代化发展到一定阶段的必然要求。应在加强在破解城乡二元结构、推进城乡要素平等交换和公共资源均衡配置上发挥强制手段，加快户籍、土地、社保、就业、教育等一系列制度联动改革，让城乡居民人人享有均等化的基本公共服务。

完善生态保护修复。山水林田湖草是一个生命共同体。因此，要统筹自然资源生态要素，必须实行整体保护、系统修复、综合治理。加强生态修复立法工作，健全生态修复配套政策，扩宽生态修复资金来源渠道，建立多方激励机制，加强多部门合作，形成生态修复有效协调机制，同时建立健全公众参与生态修复机制。

参考文献

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