新版条例与深化预算管理改革

胡奕明

2020年8月3日，最新修订的《中华人民共和国预算法实施条例》（下文简称条例）正式公布，已于2020年10月1日起施行。该条例的修订发布，是在2014年通过《关于修改〈中华人民共和国预算法〉的决定》后第一次修正（以下简称新预算法）的基础上对预算法的进一步明确和细化。

一、《条例》进行了哪些修改

从结构上看，条例包括八章，分别是总则、预算收支范圍、预算编制、预算执行、决算、监督、法律责任和附则，并与新预算法相适配。早在2015年6月，国务院法制办公室就关于《中华人民共和国预算法实施条例（修订草案征求意见稿）》向全社会征求意见。从征求意见到新实施条例出台，期间的时间跨度明显，其适配性充分考虑了新预算法实践成果以及新的社会发展现实和需求，也体现了立法过程的复杂、严格与审慎。

关于这次修订的主要工作，财政部部长刘昆将其总结为七个方面：进一步明确了政府预算收支范围和编制内容，使政府预算体系更加清晰完整;进一步规范了部门预算管理，提高了预算编制的完整性;进一步加强了地方政府债务管理，以防范债务风险;进一步规范了预算执行，以强化全流程管理;进一步完善了转移支付制度，规范了政府间财政关系;进一步深化了预算绩效管理，以提高资金使用效益;进一步加大了预算信息公开力度，增强了预算透明度。

例如，新预算法第二十七条规定“一般公共预算收入包括各项税收收入、行政事业性收费收入、国有资源（资产）有偿使用收入、转移性收入和其他收入”，条例对此进行了细化，在第十二条中将其明确为：“国有资源（资产）有偿使用收入，是指矿藏、水流、海域、无居民海岛以及法律规定属于国家所有的森林、草原等国有资源有偿使用收入，按照规定纳入一般公共预算管理的国有资产收入等。”

又如，关于预算编制，新预算法第三十三条规定“省、自治区、直辖市政府应当按照国务院规定的时间，将本级总预算草案报国务院审核汇总”。条例的第二十二条规定“财政部于每年6月15日前部署编制下一年度预算草案的具体事项”，第二十五条还规定“县级以上地方各级政府财政部门应当于每年6月30日前部署本行政区域编制下一年度预算草案的具体事项”，而对于省、自治区、直辖市政府财政部门汇总的本级总预算草案或者本级总预算，第二十七条则细化为“应当于下一年度1月10日前报财政部”。

二、本次修订的亮点

本次条例修订有这样几个亮点：

关于预算编制内容和口径。条例对预算编制内容的规定，覆盖了中央和地方一般公共预算、政府性基金预算、国有资本经营预算、社会保险基金预算，以及各部门、各单位预算。同时，对于部门预算，规定按照全口径进行预算管理，且应当反映一般公共预算、政府性基金预算和国有资本经营预算的所有资金，但不包括社会保险基金预算。

关于预算公开的规定。条例对预算公开予以了细化，规定应予公开的信息包括：转移支付的公开，政府债务、机关运行经费、政府采购、财政专户资金等的公开，部门及所属单位的公开。

关于政府债务。条例对地方政府债务管理进行了较为全面的规定，包括：细化地方政府债务余额限额、明确转贷债务、风险评估和预警机制、合理安排发行政府债券等。新预算法规定，由国务院建立地方政府债务风险评估和预警机制、应急处置机制以及责任追究制度，并由国务院财政部门对地方政府债务实施监督。条例对此作了补充，即由财政部和省、自治区、直辖市政府财政部门建立地方政府债务风险评估指标体系，并组织评估、提出预警以及化解债务风险等。

关于转移支付。条例从三方面对转移支付作了规范：其一是明确了一般性转移支付范围，将均衡性转移支付，对革命老区、民族地区、边疆地区、贫困地区的财力补助等归入一般性转移支付;其二是规定对于专项转移支付应进行定期评估，并引入退出机制;其三是规范了转移支付预算的下达，包括预计数的提前下达比例以及预算下达和资金拨付的办理部门等。

关于预算和绩效管理。新预算法规定，应对预算支出情况进行绩效评价。条例在此基础上给予了细化和完善，具体表现在：规定了应由政府财政部门来组织和指导预算资金绩效监控、绩效评价，各部门、各单位实施绩效监控，并定期向本级政府财政部门报送预算执行情况报告和绩效评价报告，同时还强化了绩效结果的应用。

总之，条例增强了新预算法的可操作性、可执行性，对推进预算制度改革的前行、让预算管理更加精准科学、提高财政的宏观调控能力以及国家治理能力有着积极的意义。

（作者系市人大代表，上海交通大学安泰经济与管理学院教授、博士生导师，公司财务研究中心主任）