行政诉讼简易程序的运行困境与改革进路

摘      要：作为《行政诉讼法》的重大修订成果，行政诉讼简易程序未能有效解决行政救济普遍化与司法资源相对稀缺性之间的矛盾。在实践遇冷表象下，简易程序更大的困境在于缺乏足够的外力推动、制度优化的低效传导和未来发展的模糊定位。基于“让审理者裁判、让裁判者负责”和当事人“感受公正”的客观需求，本文从法官与当事人的双重视角探寻司法运行状况不良的原因并提出相应完善路径，这也是推进行政诉讼繁简分流改革进程的应有之义。

关  键  词：简易程序;行政诉讼;繁简分流

中图分类号：D925.3        文献标识码：A        文章编号：1007-8207（2020）09-0090-08

收稿日期：2020-07-10

作者简介：祝飞宇（1991—），男，江西上饶人，北京市第一中级人民法院法官助理，研究方向为行政法与行政诉讼。

让人民群众在每一个案件中感受到公平正义，逐步成为法治中国建设和深化司法体制改革的重要目标。将当事人“感受公正”作为司法裁判的着力点，需要法院在法律决策和司法实践中更多的从当事人的角度出发，提高当事人的认同感和接受度。同时，在司法责任制改革的攻坚阶段，基于“让审理者裁判、让裁判者负责”的客观要求，制度设计和审判管理应考虑到法官的感受和需要，以便于法官能够真正对裁判结果负责。具体到行政诉讼领域，2014年修订后的《中华人民共和国行政诉讼法》（以下简称《行政诉讼法》），通过专节规定的方式，正式确立了行政诉讼简易程序（以下简称简易程序），以应对立案登记制改革所引发的行政案件数量爆炸式增长。从实用主义的角度出发，一项制度社会价值的有无及大小，既依托于文本所描绘的应然状态，也依赖于实践所展现的实然状态。尽管简易程序在提升审判效率、优化审判资源配置等方面的功能显著，但在司法实践中却未能完全实现制度设计的初衷。因此，本文借助法官与当事人的双重视角，阐述简易程序运行不良的深层原因，为制度完善提供了可视化的窗口与可操作性的完善路径，以进一步发挥制度潜能、激发制度活力、实现制度价值。

一、行政诉讼简易程序的现实困境

司法运行状况不容乐观是简易程序所面临的最显著困境。笔者在中国裁判文书网上以“行政案件”“一审”“适用简易程序”“不包含合议庭”为条件进行搜索，2018年全國各级法院共涉此类案件3310件，2019年2477件。之所以将时间定位在2018年以后，原因在于2018年颁布的《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》（以下简称《适用解释》）进一步细化了简易程序的适用规则，相关数据更具实效性和参考性。

（一）简易程序的司法适用呈两极化发展

简易程序萌生于2010年《最高人民法院关于开展行政诉讼简易程序试点工作的通知》，试点法院开始探索适用简易程序。《行政诉讼法》修订以后，试点法院适用简易程序的积极性显著提高。以江苏省南通市为例，南通市中级人民法院制定了《行政案件简易程序实施意见（试行）》，并在政府信息公开类案件中全面推进适用简易程序，仅2016年便适用简易程序审结案件470件，而非试点单位迟至2018年底方才首次适用简易程序。试点单位适用率高、规范性强，而非试点单位与之则存在着较大差距，简易程序实践呈现的两极化趋势愈发明显。

（二）简易程序制度完善并未有效传导至司法实践

最高人民法院于2018年颁布的《适用解释》，完善了简易程序适用的标准与程序，有助于简易程序实践适用的规范与发展。从实践面向而言，虽然部分法院在《适用解释》颁布后选择适用简易程序，但若将视野扩展至全国范围，简易程序适用率仍呈现缓慢增长态势。

（三）简易程序的未来发展定位模糊

案多人少的压力不断加剧，简易程序的遇冷问题并未引起社会各界过多的关注。实务界将简易程序涵盖在繁简分流制度中，将简易程序定位于繁简分流的一项具体措施，忽视了简易程序作为一项独立诉讼制度的特殊性。模糊的定位，不利于深入分析简易程序存在的现实困境，对于简易程序的认识容易停留在表面，从根本上制约着简易程序的发展。

二、双重视角下行政诉讼简易程序现实困境的原因

为了研究的完整性，笔者从法官与当事人双重视角出发，探寻简易程序现实困境的成因，发现“不愿用”成为法官与当事人的共同选择。

（一）法官视角

⒈制度供给仍显不足。为了顺应行政审判公正与效率有效衔接的客观要求，《行政诉讼法》和《适用解释》的颁布实施，初步构建了简易程序的适用体系。但《行政诉讼法》的原则性规定和《适用解释》的初步完善并未切中实际要害，使得简易程序的制度供给仍显不足。一是简易程序适用范围单一。简易程序在制度设计中所规定的法官直接适用和当事人同意适用的两种启动方式，在实践中的呈现并不一致。现阶段，简易程序集中在政府信息公开案件，主要有两个原因：一个原因是法官仅可就三种类型的案件直接适用简易程序，由于政府信息公开之外的其他两种类型案件基数不大，导致其适用简易程序审理的案件较少。另外一个原因是法官没有主动征求当事人适用简易程序意见或者法官在征求意见时被拒绝，导致当事人同意适用案件的数量相对较少。法官可以直接适用简易程序的案件类型单一，且因三种类型案件所引发的行政复议是否应纳入直接适用的范围亦存在争议，简易程序的制度价值被严重消解。二是简易程序审理期限过短。按照案件正常的流转程序和所需的必要时间，经过庭前程序、开庭审理等阶段，实际上留给法官撰写文书的时间不到15天。此种计算方式还是建立在审判程序顺利进行的基础之上，一旦出现当事人申请回避和调取证据等情况，45天的审理期限无法保证案件的顺利审结。过短的审理期限，也是简易程序遇冷的症结所在。若不能在法定审理期限内审结，且在《行政诉讼法》没有规定简易程序可以延长审理期限的情况下，只能裁定转为普通程序。审理期限过短致使简易程序未能实现效率提升的预期效果，反而增加了法官的负担。三是简易程序审理规则不明确。简易程序审理规则是普通程序裁剪广度与力度的体现，而诉讼程序简化程度，直接决定了公正与效率的衡平关系。在现行法律框架下，法官对于简易程度的不同判断，直接造成简易程序的适用差异，进而影响司法的统一性。因此，对于法官而言，在简易程序审理规则尚未明确的情况下，谨慎适用简易程序是更好的选择。

⒉存在畏难和排斥心理。一是畏难心理。审理方式和责任承担方式在简易程序中的差异，一定程度上引发了法官的畏难心理。事实上，在法官与两名人民陪审员组成合议庭常态化的背景下，基于人民陪审员“陪而不审”的问题仍未得到有效的解决，法官仍是实质上的“独任审判”。但简易程序下独任审理的显性表达，直接增加了法官的“不安感”。畏难心理的产生源于多个方面，如行政案件井喷式发展所引发的行政法官需求缺口，往往通过其他领域法官的调入予以弥补，这些法官对于行政审判还很陌生，对于独任审理的方式缺乏经验。在司法责任制不断推进的背景下，适用简易程序审理案件的责任仍由承办法官独立承担。二是容易激化矛盾。简易程序制度建立的初衷是为了提高审判效率，实现“简案快审”的目的。但适用简易程序容易激化法官与当事人之间的矛盾，让法官产生一定的排斥心理。这体现在两个方面：一方面是当事人申请回避。当法官直接适用简易程序，当事人便认为法官对于案件没有重视或者存有偏见，因此申请法官回避，无形中增加了程序的复杂性。另一方面是引发信访舆情。申请回避只是矛盾激化在诉讼程序中的一种表现，更多的是采用信访的方式来反映问题。信访包括审理中的信访和裁判后的信访，无论哪种，都将耗费法官大量精力，所花费的时间远高于处理案件本身。[1]三是缺乏适用推动力。推动一项新制度需要足够的推力和动力。就推力而言，重视程度对于简易程序的初期发展具有重要的作用，各地重视程度不一，试点单位与非试点单位更是存在差异，其直接后果是简易程序司法实践的两极化发展。就动力而言，并没有相应的审判管理制度和配套机制为简易程序的发展提供后续支持。在以案件难易程度、工作耗时为基准的案件权重比考核机制下，适用简易程序处理的案件容易被认定为简单案件，反而给予较低的评分。该种考核机制所确立的行为导向，亦使法官排斥适用简易程序。

（二）当事人视角

⒈适用简易程序的公正感缺失。一方面，因法院与行政机关同属国家机关，尽管行政审判以监督行政机关依法行使职权为己任，但仍有部分当事人对法官的信任度偏低。另一方面，原告出于保护自身合法权益的目的，不愿案件适用简易程序“随便处理”。基于上述两方面的原因，行政诉讼原告几乎本能地排斥适用简易程序，对于程序简化所减损的公正感比较在意。具体表现为拒绝简易程序的征询意见，对于法官依职权启动的简易程序比较排斥，在上訴时还会将此作为程序违法的理由。

⒉原告对于效率的追求并不迫切。一方面，司法更多的是一种事后救济，并不能满足行政相对人对于公平正义的即时性要求。如行政相对人针对强制拆除行为提起的行政诉讼，因涉案建筑物已被行政机关强制拆除，故其对于事后救济的效率追求并不迫切。另一方面，进入行政诉讼程序的行政相对人，经由漫长的行政程序，矛盾逐级叠加，不满情绪亦逐渐累积，寻求正义、发泄情绪、表达不满远远高于其对于效率的追求。

⒊将简易程序易与原告败诉趋同。通过聚焦适用简易程序审理行政案件的裁判结果，可从不同视角窥探原告拒绝适用简易程序的原因。以笔者所在的B市某法院为例，2018年原告胜诉或协调解决的行政案件占21.7%，而适用简易程序审理的案件，原告胜诉率仅为3%，远低于适用普通程序的案件。通常而言，行政机关败诉案件因涉及到相关裁判标准的确立、社会影响的判断和行政赔偿的确定等问题，法官一般认为其不属于简单案件。若法官阅卷时发现行政机关存在较高的败诉风险，通常也不会适用简易程序进行审理。

⒋行政机关的否定性意见。《适用解释》赋予了法官设定答辩期的权力，当法官缩短答辩期限时，相应地也给予了行政机关较大的压力。此外，在送达程序方面，若采用口头通知、电话等简易方式时，行政机关的认可度较低。虽然实践中基本不会出现行政机关不同意适用简易程序的情况，但行政机关对于简易程序适用的意见，常常纳入法院是否适用简易程序考虑范围之内。

三、行政诉讼简易程序的改革进路

在行政救济普遍化与司法资源相对稀缺的矛盾冲突中，通过简化行政程序提高行政诉讼效益极为必要。因此，如何让简易程序在繁简分流制度改革中更好地发挥作用，是行政审判的一项重要课题。

（一）增强法官认同感

⒈积极克服畏难心理。诚如法国的独任制审判制度发展路径一样，最初仅被视为例外的独任制，在今天甚至可以被视为原则性的审判形式。[2]寻找克服畏难心理的突破口，是逐步推广独任制审理的必经之路。具体包含三个层面：一是快速适应。对于刚进入行政诉讼领域的法官而言，应当尽快适应行政审判的思路和模式，寻找行政审判与过往审判经验的结合点。同时，将简易程序首先适用于具有明确裁判标准的案件中，不断提高行政审判能力。二是强化能力。要不断提高庭审驾驭能力，强化指挥控制能力、综合概括能力、应变处置能力，引导当事人在诉讼程序中陈述观点、发表意见。三是勇于担当。从集体合议制中寻求保护并不是合议制建立的初衷，更不应当是排斥独任制的理由。所以，采用独任制审理案件，法官要勇于担当，规范案件办理，全面落实司法责任制。

⒉快速处理简易程序引发的问题。鉴于当事人通过回避和信访的方式将简易程序冗长化，为了充分发挥简易程序在提高审判效率方面的作用，应当快速处理因适用简易程序引发的问题。具体而言，当事人仅因法官适用简易程序而申请法官回避的，应当认定明显不属于法定回避事由，法官可依法当庭驳回其回避申请。关于当事人的相关信访请求，申诉信访部门应当进一步完善诉访分离机制，针对因适用简易程序引发的信访问题应赋予法官免予处理的权利。

⒊深化简易程序考核机制改革。考核机制改革是提高法官适用相关程序积极性的重要举措，法院应当将简易程序作为审判管理的重要指标予以考核。具体而言，一是提高适用简易程序审理案件的分值，提升法官的适用热情。二是科学核定简易程序案件数量指标，提升简易程序的适用比例。三是健全审判权利运行机制和“随机分案为主，指定分案为辅”的案件分配机制，避免因快审快结案件导致案件分配不均衡。四是在法定审理期限内结案予以加分等考核项目中，充分考虑简易程序的特殊性，应当对其考核进行独立化处理。

（二）提高当事人认可度

⒈着力提升当事人的公正感。《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》明确指出：“公正是法治的生命线，司法公正对社会公正具有重要引领作用，司法不公对社会公正具有致命破坏作用”。评价司法是否公正，不能单纯地看是适用普通程序还是简易程序，而应看是否在各自的程序中具备并实现了各自的程序正义要素所在。[3]因此，在公正感理论的指引下，程序公正成为法学研究领域的重心和热点领域，而发言权效应、尊重效应、过程效应成为程序公正研究的经典范式。[4]就发言权效应而言，当事人是否充分发表意见直接影响公正感。在简易程序庭审过程中，法官应当在保证庭审顺利进行的基础上，充分保障当事人的陈述权利。就尊重效应而言，就是保证当事人在简易程序中受到尊重。适用简易程序并不代表法官不重视案件，法官同样会查明案件事实，准确适用法律，充分保护当事人合法权益。就过程效应而言，简易程序虽然对程序进行了一定的简化，但并非减损其程序利益，而是充分保障了当事人申请回避、申请调取证据等程序权利。

⒉充分实现简易程序的效率价值。笔者认为，原告相对怠于追求效率，主要缘于原告在经历漫长行政程序后，权利保护的及时性正在逐渐消退，当事人对于行政机关不作为或者作为不当所产生的负面情绪容易在诉讼程序中得到激化。因此，可以考虑通过加快行政诉讼速度、实质解决行政争议、避免程序空转等方式，充分实现简易程序的效率价值，反向传导至行政机关，促使其行政程序效率的提升。

⒊减少简易程序原告败诉率过高的现象。英美和法德所代表的世界两大法律体系走的是两条截然不同的道路，最后却殊途同归。作为权力配置的核心内容，其价值取向逐步趋于一致，即行政权力必须受到制约，行政纠纷必须得到解决，行政损害应当得到救济。[5]简易程序亦应遵循上述价值取向。诚然，判决行政机关败诉已屡见不鲜，但在行政法官的认知里依然认为行政机关具有败诉可能的案件不属于应当适用简易程序的简单案件。事实上，这种判断逻辑并不具有绝对性。一是行政机关具有败诉可能并非判断是否适用简易程序的法定前提，容易陷入未审先判的泥潭。二是对于行政机关明显败诉的简单案件是不适用的，特别是对于行政机关明显超越职权、制作涉案信息不予公开、程序重大违法等案件，应当属于简易程序的适用范围。基于此，应通过提高简易程序原告的胜诉率而不断提高当事人对于简易程序的期待，简易程序公正与效率的高度融合，才是促使当事人主动选择适用简易程序解决行政纠纷的利器。

⒋加强府院联动，积极采纳行政机关意见。在充分考虑原告意见的基础上，被告的意见亦应被认真对待。府院联动是法院监督行政机关依法行政、促进依法行政水平提高的重要方式，也是法院与行政机关互相交流的重要平台。积极听取行政机关关于适用简易程序的意见，在设定答辩期、采用简易送达等程序时，应当充分考虑行政机关内部运转程序，以期获得行政机关的支持和理解，共同提高行政诉讼效率。

（三）优化简易程序规则内容

⒈扩大简易程序依职权适用的范围。立法者制定法律时享有审时度势的权力，可以用不同的价值倾向来引领立法，回应社会需求，以实现法律所追求的公平正义的目标。[6]现阶段，行政诉讼最主要的案件类型是政府信息公开、履行法定职责类以及二者引起的行政复议案件。笔者认为，对于政府信息公开引发的行政复议案件，行政复议无论是对政府信息公开行为的实质审查，还是对其进行程序性审查仍是围绕对政府信息公开展开的，因此，应当将其纳入法院直接适用简易程序的范畴。司法实践中，在行政诉讼发展的不同阶段，主要案件类型不断变化。为避免案件类型变化影响简易程序适用范围，应当借鉴《中华人民共和国民事诉讼法》中关于简易程序适用范围的规定，即只要审理事实清楚、权利义务关系明确、争议不大的简单案件，法官即可直接适用简易程序。有学者认为，这种标准虽然经过《适用解释》的阐释，但其本身仍具有较强的不确定性，法官据此所享有的自由裁量权较难控制，为法官的恣意埋下了伏笔。[7]虽然笔者不完全赞同这种观点，但同意将涉及侵犯公民、法人或者其他组织重大人身、财产权利等案件排除于简易程序适用范围之外。

⒉审理时限的立法修订。对于简易程序而言，应当在现有的规范框架内进行完善，但《行政诉讼法》规定的45天审理期限给法官所带来的紧迫感、压力感以及不可控性，极大地阻碍了简易程序的推进。关于审理期限，笔者认为，按照程序流转所需要的基本时间，给予法官一定处理特殊事项必要的时间属于合理期限。从司法实践来看，将审理期限变更为60日尚属合理，既给予了法官充分的时间完成程序，又避免时间过长减损程序价值。有学者也发现了审理时限较短的问题，为了保证简易程序得到有效适用以及与普通程序审限的良好协调，法院应当在45日内审理完毕，如有特殊情况经批准可以延长15日。[8]笔者不同意这种观点，《行政诉讼法》只规定了普通程序特殊情况的延长制度，并未授权简易程序延长审限，若发现案件存在特殊情况，基本上可以认定案件不宜适用简易程序，因此直接规定60日的审理期限更為科学合理。

⒊简易程序审理规则的细化与完善。推进行政案件繁简分流的紧迫性，与现行简易程序制度供给不足存在一定的张力，亟待在理念指导和创新思路上提出新思维。[9]一是简易程序的调取证据问题。《适用解释》将案件“事实清楚”限定为“无须人民法院调查收集证据即可查明事实”。当事人若在简易程序过程中申请调取证据，法官应当从申请调取证据的关联性出发，若同意调取证据，则该案不属于案件事实清楚，应当认定不符合依职权适用简易程序的条件并裁定转为普通程序进行审理;若明显不具有关联性时，可以认定案件仍属于事实清楚，法院作出不予调取证据决定，并充分保证当事人申请复议的权利。二是简易程序的开庭简化问题。简化审是简易程序的基本内涵，如何科学地裁剪普通程序，是衡量简易程序公平和效率的关键。相比于普通程序的全面完整，简易程序在起诉、答辩、庭审、送达等各个程序都可以进行一定程度的简化。在《适用解释》的基础之上，可从以下几方面进一步简化：首先，法官可以在法庭调查开始时先组织各方当事人进行举证、质证，对于与案件无关的证据，可以直接予以排除并说明理由，记录笔录，不再进行举证、质证。其次，可以将法庭调查与法庭辩论合并进行，由法官总结案件事实，各方当事人确认与补充。再次，由法官归纳争议焦点，各方当事人围绕争议焦点发言，避免陈述与案件无关的情况。三是程序转化的效力问题。简易程序转化为普通程序，相应的独任制审理亦应变更为合议庭审理，法官应当在审理期限届满前作出裁定并告知合议庭组成人员，保证当事人申请回避的权利。在开庭后认为应当转化为普通程序的，简易程序开庭审理的内容可以被普通程序所承接，合议庭认为事实已经查明清楚，可以直接合议并裁判。

（四）完善簡易程序配套措施

⒈大力推进裁判文书改革。《最高人民法院关于加强和规范裁判文书释法说理的指导意见》第九项提出“简易程序审理的案件可以简化释法说理”，这为简易程序裁判文书改革提供了规范指引。一是证据部分。在行政诉讼当事人提供大量不具有关联性证据时，无需将全部证据予以列明，可以在裁判文书中直接表述为“以上事实有相关证据在案佐证”。二是裁判说理部分。简化释法说理的基本前提是讲清楚，一定程度上可以简化裁判说理的内容，但不能简化逻辑推理的过程。三是创新裁判文书样式。表格式文书作为一种较为成熟的文书格式，已经在实践中特别是政府信息公开案件中得到广泛的运用，应当运用于简易程序之中。

⒉充分发挥示范诉讼作用。简易程序的遇冷，一定程度上可归因于各方对简易程序的陌生。因此，可充分发挥示范诉讼效应，如选择一批典型的简易程序案件，充分展现简易程序在提高审判效率、及时保护当事人合法权益和监督行政机关依法行政方面的优势，以转变公众的错误观念。

⒊强化简易程序释明工作。行政诉讼释明是指针对当事人在行政诉讼中的声明、陈述或举证存在不明确、不充分、不适当等情形时，由法官向当事人进行适当发问、提醒、告知，从而对相关诉讼内容和流程予以明了、补充、修正的一项制度。[10]适用简易程序时，应当做好释明工作，告知适用简易程序的理由、依据、相关权利和义务，在征求当事人意见时，应当明确告知简易程序对于及时保护其合法权益的积极作用。强化释明工作，有助于消解当事人排斥情绪，促使当事人接受简易程序的适用。

【参考文献】

[1]张弘，吉朝然.行政诉讼中的信访困境与法院对策[J].沈阳师范大学学报（社会科学版），2018，（4）：74-77.

[2]陈天昊.公正、效率与传统理念——21世纪法国行政诉讼的改革之路[J].清华法学，2013，（4）：103-127.

[3]李燕.现行行政诉讼法的缺失与修正——设置行政诉讼简易程序的思考[J].法律适用，2006，（9）：72-75.

[4]陈增宝.法官应着力提高判决的可接受性——以法律心理学为视角的探讨[J].法治研究，2009，（7）：73-78.

[5]何海波.行政诉讼法[M].北京：法律出版社，2011：6.

[6][8]葛先园.我国行政诉讼简易程序检视——以新《行政诉讼法》第82条为中心[J].法律科学（西北大学学报），2016，（2）：182-190.

[7]刘一玮.行政诉讼简易程序的理性反思与完善路径[J].行政法学研究，2019，（4）：114-122.

[9]刘行，刘明研.行政诉讼速裁机制的探索与适用[J].人民法治，2016，（10）：17-20.

[10]丁晓华.论行政诉讼释明制度的构建[J].法律适用，2018，（6）：86-91.

（责任编辑：苗政军）

Abstract：The reward system of administrative report is an important measure to encourage the public to participate in social governance.The emergence of professional reporting has caused a serious waste of administrative law enforcement resources and failed to achieve the original intention of the system.This is caused by the operational mode of professional whistleblowers，the differences in the cognition of various systems，the “over responsibility and maladjustment” of legal basis，and the anomie of “pay more than work” in the regulations.In theory，we should make clear the relationship between the administrative organ and the informant in the reward system of administrative report，so as to make the reward system of administrative report work effectively.

Key words：simple procedure;complicated and simple;administrative litigation