强化竞争政策基础地位的四个维度

摘      要：党的十九届四中全会明确提出要“强化竞争政策基础地位”。新时代，强化竞争政策基础地位，要有总体思路，要用好政策工具，要抓好落实，要有行动方案，应从四个维度来把握：理论维度上，强化竞争政策基础地位是由国家相关法律法规赋予的，是由其在产业政策体系中的地位决定的;历史维度上，强化竞争政策基础地位是在改革推进和政策演进中确立的;国际比较借鉴维度上，强化竞争政策基础地位是现代市场经济国家的普遍规则;现实维度上，强化竞争政策基础地位是贯彻新发展理念、建设现代化经济体系的现实需要。

关  键  词：竞争政策;产业政策;基础地位;高标准市场体系

中图分类号：D922.294        文献标识码：A        文章编号：1007-8207（2020）09-0048-06

收稿日期：2020-04-09

作者简介：马秀贞（1965—），女，山东诸城人，中共青岛市委党校科研部教授，学报编辑部经济学类编辑，研究方向为产业经济、经济政策。

基金项目：本文系2017年国家社科基金项目“供给侧结构性改革视角下的产业政策转型框架体系构建研究”的阶段性成果，项目编号：17BJL080。

2019年10月31日，中国共产党第十九届中央委员会第四次全体会议通过的《中共中央关于坚持和完善中国特色社会主义制度、推进国家治理体系和治理能力现代化若干重大问题的决定》（以下简称《决定》）在第六部分“坚持和完善社会主义基本经济制度，推动经济高质量发展”中，将公有制为主体、多种所有制经济共同发展，按劳分配为主体、多种分配方式并存，社会主义市场经济体制三项制度并列作为社会主义基本经济制度，这一顶层设计深化并拓展了社会主义基本经济制度的内涵，开辟了“中国之治”的新境界。就如何加快完善社会主义市场经济体制，《决定》明确提出要“强化竞争政策基础地位”，彰显了我国从市场经济的制度保证上推进全面深化改革的决心。新时代，我国强化竞争政策基础地位的总体思路是：明晰政府机制和市场机制的边界，明确竞争优先目标，完善竞争法律制度，健全竞争政策体系，以解决供给侧结构性矛盾、提高质量、活力和效率为目的，以预防和制止垄断行为，保护市场公平竞争为重点任务，建立以竞争政策为基础的协调机制。[1]强化竞争政策基础地位，既符合现代市场经济运行的基本规律，也体现了理论逻辑、历史逻辑和现实逻辑的统一，应从理论、历史、国际比较借鉴、现实四个维度来把握。

一、理论维度

竞争政策基础地位是由国家相关法律法规赋予的。竞争政策是市场经济中的一项基本的、首要的、制度性政策，反映了一个国家市场经济的完善程度和发展水平。[2]广义的竞争政策是指一切有利于促进竞争和市场效率的政策，而狭义的竞争政策通常以加强和改进反垄断、反不正当竞争执法等形式出现。不正当竞争和垄断是市场经济的天敌，竞争政策是保证充分发挥市场在资源配置中起决定性作用的重要制度，其通过规范竞争秩序来保证公平竞争、维护市场竞争机制有效运转、确保市场竞争不因受限制而减少经济福利。竞争政策的完备程度和执行力度是判断一个经济体市场经济完善程度的标尺，基本上能够反映出一个经济体市场经济的发展水平。在我国，2015年10月12日出台的《中共中央、国务院关于推进價格机制改革的若干意见》明确提出“逐步确立竞争政策的基础性地位”，2020年1月2日，国家市场监管总局对外正式公布《〈反垄断法〉修订草案（公开征求意见稿）》，进一步重申了竞争政策的基础性地位。

竞争政策基础地位是由其在产业政策体系中的地位决定的。产业政策是政府为了实现某种经济和社会目标而制定的产业发展政策或制度安排，按照目的或功能划分为选择性产业政策和功能性产业政策。选择性产业政策也称为纵向产业政策，是有特定产业指向的倾斜政策;功能性政策亦称为横向产业政策，是政府加强各种软硬件基础设施建设使市场功能更好发挥作用、没有特定产业指向、具有普惠性的市场友好型政策，软硬件基础设施包括物质性基础设施、社会性基础设施和制度性政策。竞争政策作为制度性政策的核心能够健全市场规则、完善产业发展框架性条件或制度环境、为全部产业或企业提供优良营商环境和发展平台、促进市场机制更好地发挥资源配置功能，是功能性政策的重中之重，在整个产业政策体系中具有基础地位。

二、历史维度

党的十一届三中全会以来，我国开启了由计划体制向市场经济体制的渐进式改革历程，竞争政策产生于市场经济发展的过程中，并经历了不断发展、完善和加强的过程。

第一阶段（1978—1992年）：市场经济体制目标确立时期，竞争政策萌发。这一阶段，我国的经济运行机制经历了“计划经济为主、市场调节为辅”——“有计划的商品经济”——“国家调节市场、市场引导企业”——建立社会主义市场经济体制的推进过程，市场竞争机制逐步引入，但还没有真正意义上的竞争政策。受制于市场机制发育不足、体制转轨、两种体制存在冲突等因素，竞争机制在促进优胜劣汰的同时也诱发了大量不正当竞争和排除、限制竞争等行为。为维护市场主体的合法权益，保证市场竞争机制有效、合理、良性运行，《国务院关于开展和保护社会主义竞争的暂行规定》（1980年10月17日发布）提出要逐步改革现行的经济管理体制，积极地开展竞争，保护竞争的顺利进行;在1984年10月20日召开的党的十二届三中全会上，第一次明确了价值规律与商品经济的关系;1987年9月11日，国务院发布《中华人民共和国价格管理条例》，提出实行国家定价、国家指导价和市场调节价三种价格形式。[3]

第二阶段（1992—2002年）：市场经济体制建设时期，竞争政策成形。1992年10月12-18日召开的党的十四大确立了建立市场经济体制的改革目标，明确了市场经济在资源配置中起基础性作用。1993年11月11-14日召开的党的十四届三中全会构筑了社会主义市场经济建设的基本框架，明确提出培育和发展市场体系。在市场经济改革目标的确立和推进进程中，竞争政策应运而生。1993年9月2日，第八届全国人民代表大会常务委员会第三次会议通过了《中华人民共和国反不正当竞争法》。此后，我国陆续颁布了一系列促进竞争和消除某些限制竞争行为的法律，如《中华人民共和国价格法》《中华人民共和国合同法》《中华人民共和国招标投标法》等，部分省市也制定了地方性法规以规范不正当竞争行为。

第三阶段（2002—2012年）：市场经济体制完善阶段，竞争政策强化。这一阶段，我国经济发展内外部环境发生重大变化。2001年12月11日，我国正式加入世界贸易组织，成为其第143个成员。2002年11月8-14日召开的党的十六大明确了完善社会主义市场经济体制的目标。2003年10月11-14日召开的党的十六届三中全会明确提出要建设统一开放、竞争有序的现代市场体系，注重制度建设和体制创新，加快推进和完善垄断行业改革。为促进公平竞争，保护经营者和消费者的合法权益，2003年6月18日，国家发展和改革委员会发布《制止价格垄断行为暂行规定》。2007年8月30日，第十届全国人民代表大会常务委员会第二十九次会议通过《中华人民共和国反垄断法》（以下简称《反垄断法》），该法从此成为我国竞争政策的法律依据和核心政策工具，竞争政策覆盖面更广、影响力更大、地位更加重要。2010年12月29日，国家发展和改革委员会专门制定《反价格垄断规定》作为《反垄断法》的补充，竞争政策体系愈发完善。

第四阶段（2012年至今）：市场经济建设新时代，竞争政策基础地位确立。2015年10月12日发布的《中共中央、国务院关于推进价格机制改革的若干意见》明确了竞争政策的基础性地位，同时进一步强调要“加快建立竞争政策与产业、投资等政策的协调机制，实施公平竞争审查制度，促进统一开放、竞争有序的市场体系建设”。2016年6月1日发布的《国务院关于在市场体系建设中建立公平竞争审查制度的意见》提出要建立公平竞争审查制度，规范政府有关行为。2017年10月23日，国家发展和改革委员会、财政部、商务部、工商总局、国务院法制办印发《公平竞争审查制度实施细则（暂行）》，对公平竞争审查的机制、程序、标准和例外情况作了明确规定，以保障公平竞争审查工作顺利开展，推动公平竞争审查制度有效实施。2019年10月28-31日召开的党的十九届四中全会明确提出要建设高标准市场体系、强化竞争政策基础地位，以竞争政策为基础协调相关政策。为进一步帮助市场主体有理有据地应对垄断之弊、重回有序公平自由竞争的轨道，国家市场监管总局于2020年1月2日对外正式公布《〈反垄断法〉修订草案（公开征求意见稿）》，拟将公平竞争审查制度写入法律规定;拟赋予反垄断执法机构“实权”，以提高对行政垄断的执法威慑力;拟将互联网新业态的垄断行为纳入规制范围。[4]这充分表明竞争政策的基础地位已经确立。

三、国际比较借鉴维度

以竞争性市场来配置资源是现代市场经济体的基本制度特征，比较典型的代表有美国、日本等。美国是世界上最早制定竞争法律、实行竞争政策的国家，其竞争政策具有优先地位，被称为“自由企业的大宪章”。19世纪后半叶，随着第一次工业革命的基本完成，美国经济的集中和垄断趋势日益增强，1879年正式成立的洛克菲勒美孚石油公司控制了全国90%的炼油业，成为美国历史上第一个托拉斯。1880-1890年，托拉斯迅速发展，其在获取高额垄断利润的同时也严重阻碍了自由竞争，损害了消费者利益，引发社会舆论的声讨。为此，美国国会于1890年颁布了《谢尔曼法》，以禁止垄断协议和独占行为。《谢尔曼法》是美国乃至世界上的第一部反垄断法，其作为一部具有开创性意义的竞争法存在缺陷或漏洞在所难免。1914年，美国国会先后颁布《克莱顿法》和《联邦贸易委员会法》，对《谢尔曼法》进行了补充和完善。《克莱顿法》的主要内容是限制集中、合并等行为，《联邦贸易委员会法》则增加了消费者权益保护和禁止不正當竞争行为等内容。至此，美国构成了以三部法律为核心的反垄断法体系。综观美国竞争政策的实施历程，大致经历了四个发展阶段：第一个阶段为1890年至20世纪50年代初，竞争政策的实施时紧时松，经常被非常局势或临时性宏观政策打断;第二个阶段为20世纪50年代中期至70年代中期，在宏观体制与政策调整基本到位的情况下，竞争政策的调整被提上议事日程。第三个阶段为20世纪70年代中期至21世纪初，竞争政策的立场虽游移不定，但在具体实施时增加了更多的理性判断，不再死扣规则。第四阶段为21世纪初至今，美国把竞争政策作为国家战略的一部分，在对影响行业发展的重大案件进行考量时往往会超出反垄断专业范围，更多关注行业发展和国家整体竞争力。同时，在竞争政策的国际协调和游戏规则的制定中，从经济合作与发展组织（OECD）到世界贸易组织（WTO），从欧盟（EU）、北美自由贸易区（NAFTA）到亚洲太平洋经济合作组织（APEC），“美国因素”几乎无处不在。日本的产业政策产生于20世纪40年代至50年代，成熟于20世纪60年代至70年代，20世纪80年代至90年代开始转型。20世纪90年代以来，面对经济停滞暴露出的诸多问题，日本国内理论界和企业界要求产业政策变革的呼声日益高涨，2000年以后，产业政策逐渐让位于竞争政策。目前，全世界许多国家特别是发达经济体或地区的竞争政策已拥有基础或优先地位。尽管因历史、文化、经济、政治和法律等方面的诸多差异，各国的竞争政策有所差异，但有益的启示是有效的竞争需要高水平的政策执行能力，建立有效的竞争政策体系需要一个不断演进和完善的过程。

四、现实维度

党的十九大报告提出了“贯彻新发展理念，建设现代化经济体系”的重大命题和战略部署，这是基于新时代中国经济运行、社会主要矛盾及经济环境发生深刻变化的战略选择。当前，我国的经济运行进入新常态，经济发展由高速增长阶段转向高质量发展阶段，经济增长驱动力由资源要素驱动、投资驱动进入创新驱动阶段，社会主要矛盾转变为人民日益增长的美好生活需要与不平衡不充分的发展之间的矛盾，市场对资源配置由基础性作用上升为决定性作用，这些深刻变化和新的课题迫切需要强化竞争政策在经济政策体系中的基础地位。

强化竞争政策基础地位是贯彻创新理念、建设创新型国家的现实需要。经济要破解发展难题，厚植发展优势，就要贯彻创新理念，使创新成为引领经济发展的首要动力，把加快建设创新型国家作为建设现代化经济体系的战略支撑。建设创新型国家，要将科技创新作为基本战略，大幅度提高科技创新能力。一方面，要实施包括财政金融政策、人才政策、科技成果转化政策、产学研合作政策、知识产权政策和竞争政策在内的科技创新政策体系，其中竞争政策是鼓励竞争、保护创新者权益的基本政策;另一方面，要培育包括风清气正的政务环境、保护创新的法治环境、公平竞争的市场环境、鼓励创新兼容失败的文化环境在内的营商环境，这就需要有一系列的法律、法规作保障，以规范市场竞争和创新活动，特别是在保护知识产权、激励创新创造、反不正当竞争、反垄断等领域，竞争政策应具有基础地位。

強化竞争政策基础地位是深化供给侧结构性改革的必然要求。供给侧结构性问题，表现在产品层面，有效供给不足、无效供给过剩，高端、高品质供给不足，中低端、低品质供给过剩;原因在要素层面，要素供给不足、不畅、要素错配和要素效率低下;根源在于制度层面，市场经济运行不畅、不能通过市场优胜劣汰实现市场出清与供需平衡，垄断市场经济、优惠市场经济与城乡分割的市场经济并存导致不公平、不充分的市场竞争，市场之手不足与政府之手干预过度、失当并存。供给侧结构性改革本身蕴含通过改革、创新驱动发展的逻辑，蕴含依靠市场主体的竞争、创造带来经济活力的逻辑，与竞争政策在内涵实质、目标任务等方面具有深刻的一致性。解决供给侧结构性问题必须推进市场化、法制化改革进程，改革造成结构性问题的制度障碍;必须实施创新驱动战略，培育新主体、发展新产业、打造新动力，实现新旧动能转换。而这正是竞争政策的目标所在，竞争政策通过反不正当竞争和反垄断、放宽市场准入，通过鼓励创新与创造，激发和释放市场活力，本来就是供给侧结构性改革的题中要义。[5]供给侧结构性改革需要竞争政策的配合与支持，通过制定清晰公正的市场规则，规范政府对市场的不当和过度干预，消除垄断和不正当竞争行为，促进技术进步、鼓励创新，从而实现提升经济效率、社会整体福利。[6]

强化竞争政策基础地位是建设高标准市场体系、完善社会主义市场经济体制的题中之意。党的十九届四中全会提出建设“高标准市场体系”，这是对以往“高标准市场经济”的理论升华，是适应建设现代经济体系的新要求，是统一开放、竞争有序的市场体系的具象化。高标准市场体系在构造上包括两部分，即市场交易的场所和市场经济的规则。竞争政策是高标准市场体系最为核心的要件，它决定着市场经济的活力、效率和生命，在市场经济中具有基石地位。现代市场经济的鲜明特征是充分竞争，自由竞争是市场经济活力的源泉。以维护市场主体平等、自由竞争秩序为宗旨的竞争政策是现代市场经济的基本法律，是现代经济体制正常运转必不可少的功能性征政策和纲领性的法规，是确保竞争机制运行、实现市场配置资源的决定性作用的政策总和及制度安排，能够有效约束政府对经济的不当干预行为，有效规制垄断和不正当竞争，通过维护市场竞争，促进创新，激发市场活力，保持经济健康发展。

总之，强化竞争政策基础性地位，一是完成《反垄断法》的修订，在具体条款中明确竞争政策的基础地位;二是落实公平竞争审查制度，强化反垄断执法，解决行政垄断难题;三是理顺产业政策和竞争政策的关系，减少并最终消除这两类政策之间的矛盾;四是进一步将国有企业纳入竞争政策框架;五是探索将现有商务部、国家发展和改革委员会、国家工商总局三元式监督模式整合为单一的高级别竞争监督模式。

【参考文献】

[1]刘泉红，付文飙.从高通反垄断案看美国竞争政策和反垄断执法新态势[J].中国价格监管与反垄断，2019，（12）：48-50.

[2]吴汉洪，周炜，张晓雅.中国竞争政策的过去、现在和未来[J].财贸经济，2008，（11）：102-107.

[3]李青.中国竞争政策的回顾与展望[J].竞争政策研究，2018，（2）：5-15.

[4]《反垄断法》修订草案（公开征求意见稿）修订要点速览（附逐条对比版）[EB/OL].立方律师网，http：//www.lifanglaw.com/plus/view.php？aid=1845.

[5][6]王江平.充分发挥竞争政策在供给侧结构性改革中的基础性作用[N].中国工商报，2016-12-17（03）.

（责任编辑：刘亚峰）

Abstract：The Fourth Plenary Session of the 19th Central Committee of the Communist Party of China clearly put forward the orientation of “strengthening the basic position of competition policy” in the part of “accelerating the improvement of socialist market economic system”.We should grasp the basic position of strengthening competition policy from four dimensions：theoretically，grasping is determined by its inherent stipulation，given by competition law，and determined by its position in the industrial policy system;historically，it is established in the process of reform and policy evolution;in the dimension of international comparison，grasping is the general rule of modern market economy countries on the practical dimension，grasping is the practical need of implementing the new development concept and building a modern economic system.In order to realize the basic position of competition policy，we should have a general idea，make good use of policy tools，do a good job in implementation，and have an action plan.

Key words：competition policy;industrial policy;basic position;high standard market system