金融支持农业现代化存在问题、原因及改进策略

朱长明

摘 要：金融是现代经济发展的“血脉”，农业现代化的实现离不开金融的支持。当前，河南农村金融体系不健全、支农资金不足、金融产品单一且创新不足、农业风险保障机制不健全、金融基础设施薄弱现象依然存在提高金融支持河南农业现代化的能力，应尽快健全农村金融支持体系，创新农村金融产品和服务方式，完善农业保险制度，完善农村金融基础设施，为实现农业现代化提供条件。

关键词：金融支持 农业现代化 河南省

中央一号文件已连续16年聚焦“三农”问题，2020年一号文件更是提到“建立县域银行业金融机构服务‘三农的激励约束机制，实现普惠性涉农贷款增速总体高于各项贷款平均增速”“切实降低“三农”信贷担保服务门槛，鼓励银行业金融机构加大对乡村振兴和脱贫攻坚中长期信贷支持力度”等金融支持农业现代化发展的意见，积极开创农业现代化建设新局面。加强金融对农业现代化发展的支持力度，对推进农业供给侧结构性改革，促进农业增效、农民增收，全面建成小康社会，实现农业现代化具有重要的现实意义。

近年来，有关农村金融和农业现代化的文献资料非常丰富，但将二者结合起来研究的不多。张聪聪（2014）、金鹏（2016）、李婕妤（2017）、李浩（2018）等探讨了农村金融与农业现代化的关系，指出农村金融发展可有效解决当前农业发展资金短缺问题，有力推动农业现代化的实现。张鹏（2016），郑良芳（2016），朱海霞（2017）等提出了以农村金融推动农业现代化发展的政策建议，如完善农村金融体系、创新金融产品等。阎枭元（2013）、汪邹霞（2016）、申思敏（2019）分析了农业现代化与农村金融的关系，指出农村金融对农业现代化有促进作用，但作用尚未充分彰显，仍需完善和加强农村金融的建设与支农力度。本文以河南省为例，分析当前金融支持农业现代化存在的问题及其原因，并提出对策。

一、河南金融支持农业现代化存在的问题

（一）农村金融体系不健全

从表面上看，河南已形成了门类比较齐全的各类农村金融机构体系，实际上依然存在着农村金融供给不足、效率不高的问题。在各类涉农金融机构中，农发行作为唯一一家服务于“三农”发展的政策性金融机构，在县域以下没有经营网点，而且因国家粮食等流通体制改革，农发行贷款高度集中于粮棉油收储，其政策性支农作用并没有完全发挥出来。作为商业性金融机构的农业银行，虽已成立了三农金融事业部，但因追求利润最大化，撤并了不少农村网点，只有县区和较大的中心镇设有网点，其核心业务转向农业金融以外的其它领域，对农业的支持主要集中在农田水利基础设施建设、新型农业经营主体和农业产业化龙头企业上，对农户和小型涉农企业的贷款则少之又少。作为合作性金融机构代表的农村信用社，是金融支农的主力军，当前农业发展所需资金主要由农村信用社提供。因其自身体制和历史包袱过重等问题，农村信用社现逐步改制为农商行，事实上已变成商业性银行业金融机构，以利润最大化为导向，合作金融的本质正在褪色。农行、农商行等银行类金融机构在农村大多是以吸储为主，导致农村居民储蓄存款与农户贷款之间的差额越来越大。商业金融体系不仅没有能够起到应有的支撑农村金融的作用，反而成了农村资金的“抽水机”，加剧了农村资金供求紧张的局面。可见，正规的农村金融机构对“三农”尤其是农户、农村小微企业的扶持力度有减弱的趋势。

以民间借贷为主的农村非正规金融机构虽然在一定程度上弥补了正规金融机构支农资金不足的缺陷，但受监管体制的影响，长期游离于法律的边缘，只能提供较为简单的金融服务，即单纯的资金借贷。这种民间借贷往往伴随着高利率，由于政府监管不到位，再加上农业生产经营易受自然、市场、政策环境的影响，所以违约时有发生，存在着比较大的风险。民间非法集资、高利贷给农村社会的经济秩序、金融稳定带来了负面影响，损害了农民的利益，不利于“三农”的发展。

（二）农村金融产品单一且创新不足

当前，河南农业现代化的步伐正在加快，农村金融需求呈现多层次、多元化、个性化的特点。现代农业生产规模化、组织化、机械化程度日益提高，资金需求量越来越大，需求周期也越来越长。传统的农村金融产品较为单一，主要以存、贷、转、汇、兑為主，信贷产品大多是金额小、期限短的有抵押贷款，因其手续繁琐、条件苛刻难以满足农户和小规模农业企业的需求，更不谈那些较大规模农业企业的资金需求了。困扰现代农业发展的担保难、贷款难问题至今没有得到实质性解决。面对日益增多的金融需求，金融产品供给明显不足且创新不够。缺乏有效抵押物、没有合适的担保机构仍然是制约农户和涉农企业获取银行贷款的最重要的因素。中长期贷款、保险、基金、证券、期货、融资租赁等方面近年来也没有太大的改变。资金供给不足制约了河南现代农业的发展。

（三）农业风险保障机制不健全

河南是农业大省，农业是典型的高风险基础产业，面临自然风险和市场风险，农民利益难以保障。自2007年中央财政在河南试点推行政策性农业保险以来，河南农业保险从无到有，实现了快速发展，在分散农业风险、保障农民增收、促进农业农村经济稳定发展等方面发挥了积极的作用。但河南农业保险仍处于起步阶段，基础较为薄弱，制约农业保险发展的关键问题尚未得到根本解决。一是政策性农业保险范围窄、覆盖面小。目前，河南省有12个中央财政补贴保险品种和2个地方财政补贴保险品种，主要涉及粮棉油等大宗农作物。河南现有耕地面积800多万公顷，各地土地资源差异较大，种植、养殖、加工等农业生产门类繁多，鸡（肉鸡除外）鸭牛（奶牛除外）羊、蔬菜、水果、苗木花卉、水产养殖等重要的农副产品并未纳入保险范围，保险品种的设置远不能满足现代农业生产多样化需求。二是农业保险供给主体少。目前，河南只有中原农险等10家保险公司开办农业保险业务，且存在经营网点数量少、专职工作人员缺乏、服务不到位、沟通协调不畅等问题，给投保、理赔等带来诸多不便。三是政策保障水平低。目前河南农业保险尤其是粮食作物保险赔付金额较低，保障水平与农户理想的预期差距大，若遭遇风险，远不能弥补农业生产的损失，起不到实际的保障作用。四是财政补贴力度小。河南是经济欠发达省份，农民收入水平不高，很多市县财政资金较为紧张，央补、省补险种配套资金不能及时到位。五是农民参保意愿不强。多数农民对保险公司、保险条款、农业保险品种等缺乏足够的了解，再加上农业保险覆盖面小、赔付金额标准低、勘查定损机制不畅、理赔到户周期长等因素，严重影响了农民的参保积极性。此外，农业再保险和农业大灾风险分散转移机制也尚未建立。

（四）农村金融基础设施相对薄弱

一是相關法律法规不完善。我国已制定了《《中华人民共和国物权法》》《担保法》《土地管理法》《农村土地承包法》等法律法规，但尚无针对农村金融的专门法，只有指导意见、暂行规定、通知安排等法律效力较低的规章制度;对新型农村金融机构的准入、设立、经营等只有指导性的规范文件;没有明确的法律法规规范和约束民间借贷、民间集资等农村非正规金融机构活动，其合法化的问题依然没有得到解决。二是农村信用体系建设缺失。受传统思想影响，农户的信用意识和法律意识较薄弱，失信行为时有发生。农村征信系统建设滞后，农业企业和农户的信用信息无法有效记载和更新，信用评价指标和评级体系尚未建立，信息不对称，金融生态环境不佳，导致农村金融服务功能弱化。三是农村支付结算体系建设滞后。农村地区信息网络基础设施建设不完善，加之农民文化层次相对较低、金融机构宣传引导不够，现代支付结算体系在农村建设相对滞后。留守在农村的老人们习惯于使用存单存折，到柜台办理业务，ATM、手机银行、网上银行、移动POS终端等在城市最为普通的非现金支付业务对他们来说仍是陌生的。农村金融机构网点少，覆盖面窄，基层金融服务不足，难以满足农村支付结算的需求。

二、河南金融支持农业现代化存在问题的原因分析

（一）农业的弱质性导致自我积累不足

河南是农业大省，作为国民经济基础产业的农业是一个弱质性的产业，其弱质性主要表现在农业生产经营面临着较大的自然风险和市场风险，相比其它产业，农业投资的比较收益也低。农业弱质性，加上农业基础设施建设薄弱和人才缺失，使得农民抵御自然灾害和抗击市场风险的能力差，收入不稳定，自我积累不足，资金匮乏，直接影响还贷能力。农村信用风险大量存在，金融机构出于对资金安全性和收益性的考虑，对农业信贷的积极性并不高。

（二）资本的逐利性导致金融机构对涉农贷款相对保守

众所周知，市场经济条件下资本具有天生的逐利性，商业性金融机构尤其是商业银行经营的目标是利润最大化。农业是弱质产业，具有风险大、周期长、见效慢、收益低且不稳定的特征，客观上也决定了商业性金融机构不会主动服务“三农”。涉农贷款不仅管理成本高，而且现代农业生产固定资产投入大，生产周期长，资金周转慢，会造成对资金低收益的长期占用。资本的逐利性及城市化、商业化的偏好，导致商业银行对涉农贷款采取相对保守和谨慎的态度，惜贷甚至拒贷，在一定程度上减少了信贷投放的数量，而且很大一部分涉农信贷资金被配置在非生产性农业方面，非农化倾向严重。同时，出于自身风险控制的需要，商业银行甚至人为地提高贷款门槛，增加了农业企业和农户的贷款难度，致使发展“三农”所需的金融资源供给严重不足。

（三）市场风险导致金融机构不愿过多介入

一是来自农业的市场风险，即农产品供求失衡致使价格出现波动而给农业生产经营者或农户带来经济上损失的风险。在全面深入推进农业供给侧结构性改革的关键时期，农业生产经营不仅要面临国内市场风险，还要面临国际市场风险。国际粮商与游资纷纷跟进，使得一些主要农产品的国内市场价格高于国外农产品配额内进口到岸税后价，国际市场竞争力不足。同时，还要面对农业产业结构转型所带来的市场改革风险。近些年来出现的“逗你玩”“蒜你狠”“姜你军”现象，以及一些地方经常发生的农副产品滞销等情况，导致部分农产品价格出现暴涨暴跌。农产品市场信息不对称，跟风现象严重，进一步加大了农业的市场风险，导致农民利益受损，金融机构自然也就没有兴趣把更多的资金投向农业生产领域。二是来自农村金融的市场风险。首先，农村金融市场中涉农项目抗风险的能力相对较弱，而且服务成本较高，一旦遭遇自然灾害，农业生产经营者可能会受到毁灭性地打击并失去偿还能力，对于这类涉农贷款，容易出现逾期、坏账等事前难以预估的信贷风险。其次，由于农村征信体系建设的缺失，金融机构无法有效获取农户的经营信息、财务信息等，从而无法判断农户的还贷能力，存在严重的信用风险。最后，由于担保体系不健全，农业生产经营主体缺乏有效的担保和抵押物，导致金融机构在涉农贷款业务中无法对贷款的风险做到有效防范。此外，农村金融机构自身风险管控水平不高以及政府监管不到位也是他们不愿过多介入农业生产领域的原因之一。

（四）政府相关配套政策措施还不完善

财政支农的相关配套机制还不完善，金融机构的涉农成本和风险较高，财政支农和金融支农的协同效应还没有完全发挥出来。财政支农政策中与农村金融相关的财税政策、贷款贴息、保费补贴、信贷风险补偿金、担保补助以及针对县域金融机构涉农贷款的增量奖励等政策支持力度和范围还不够大，相关的制度如风险补偿制度有待进一步完善。

三、金融支持农业现代化发展的政策建议

（一）健全农村金融支持体系，提供多元化信贷服务

农村金融体系健全与创新应立足于农村发展实际，力求多层次、广覆盖、竞争适度、风险可控，正规金融机构与非正规金融机构协调发展，为有不同需求的农业经营主体提供多元化的信贷服务，增加涉农资金的有效供给。一是强化农业发展银行的政策性职能，在加大对粮食多元市场主体入市收购信贷支持力度的同时，在农田水利基础设施建设、农业科技创新、农村土地流转以及中长期“三农”建设等方面加大信贷力度。二是尽快制定“三农”事业部绩效考核和激励办法，推进商业银行“三农金融事业部”改革，促使其主动下沉，利用其在县域机构点多面广的优势，进一步优化在农村地区的机构布局，加强对“三农”金融产品的创新和重点领域的信贷投入力度。三是继续深化农村信用社改革，积极稳妥组建农村商业银行。改制后的农商行应继续坚持服务“三农”的市场定位，加大支农支小的信贷投放力度，通过完善法人治理结构、强化约束机制，增强支农服务能力，培育合格的市场主体，更好地发挥其农村金融主力军作用。四是大力支持新型农村金融机构创新发展。进一步优化村镇银行设立模式，鼓励引导更多民营资本参股并提高其持股比例，扩大县市覆盖面，增强村镇银行服务“三农”的功能。支持村镇银行、小额贷款公司立足县域服务农业，积极开发切合农村实际需求的金融产品和服务，并不断健全内部控制和风险管理制度;规范发展农村资金互助组织，严格落实监管主体责任。五是规范农村非正规金融组织的发展。政府应尽快出台政策和法律法规，引导和规范农村非正规金融组织的资金流向，丰富农村金融供给主体，使其成为农村金融体系的重要组成部分。

（二）创新农村金融产品和服务方式

农村金融机构应主动适应现代农业多样化资金需求，加快推进农村金融产品和服务方式的创新。一是丰富农村金融产品的种类。应根据河南农业农村经济发展实际，开发适合新型农业经营主体的信贷产品。河南是农业大省，土地、林业资源丰富，粮食种植、畜禽水产养殖等方面规模化、专业化正在快速发展，可建立政府、银行、龙头企业、农村合作组织、保险公司和农户多方参与的融资模式，通过企业担保、订单质押、存货质押等方式，为农业生产提供信贷支持。同时，因地制宜重点开发土地经营权抵押、大型农机具抵押、厂房抵押、农产品活体抵押、林权抵押等金融产品。另外，要进一步扩大小额信用贷款和农户联保贷款覆盖面，根据农业生产周期合理调整贷款期限、规模和利率，简化贷款审批手续，充分满足新型农业经营主体大额和中长期贷款需求。二是创新抵押担保方式，扩大担保物范围。继续推进土地承包经营权、农民住房财产权抵押贷款试点，探索将商标权、专利权、股权、存单、票据、林地承包经营权、大型农机具等纳入抵（质）押担保范围，缓解农村贷款担保难的问题。三是加快创新农村金融服务方式。积极推广农村金融超市“一站式”服务和绿色通道，推广手机银行、网上银行、农民工银行卡、ATM机、POS机等电子化金融服务，为涉农企业和农户提供存取款、转账、支付等一系列的金融服务，满足他们多样化的金融需求。同时开拓代收代付等中间业务，加快开展农村金融咨询、保险代理、涉农理财等业务。近年来，国有独资政策性担保机构河南农信担保公司“一体两翼”担保服务网络日趨完善，通过乡级服务站把共同服务于乡村振兴战略第一线的基层服务中心、村两委等同志团结在一起，形成了上下联动的支农服务网络，打通了担保支农“最后一公里”，成效显著。

（三）完善农业保险制度，转移和分散农业风险

按照2019年中央一号文件的“扩面、增品、提标”要求，完善我国农业保险政策。一是进一步提高农业保险的保障水平、扩大覆盖面。政府应继续加大财政支持力度，完善保费补贴政策，并适当提高农业保险尤其是三大粮食作物的保险保障水平。应拓宽农业生产的参保范围，全面扩大农业保险覆盖面，转移和分散农业风险，切实保障农民利益。二是加快开发适合新型农业经营主体的保险产品，支持地方创新特色优势农产品保险，开发小麦、玉米、稻谷完全成本保险和收入保险。开展农村小额信贷保险、农业基础设施保险、“菜篮子”工程保险、农机具保险等业务，推广“保险+信贷”模式，发挥保险风险分散和信贷增信作用，满足涉农企业和农户多层次保障需求。三是加快推进农业保险立法和政府监管制度完善。目前，我国在农业保险的法规及政府监管方面还存在空白地带，政府应加快推进农业保险立法工作，完善农业保险制度和管理办法，加强监管。政府相关部门和教育培训机构应加强农业保险专业人才的培训，提高农业保险机构的专业化和规范化水平，为涉农企业和农户提供优质高效的保险服务。四是加快建立健全农业保险大灾风险分散机制和农业再保险制度，规范管理农业保险大灾风险准备金，扩大农业大灾保险试点和“保险+期货”试点范围，提高农业抗风险能力。2019年河南省农业大灾保险试点县总数达到50个。试点将50亩（含）以上家庭农场、专业大户、农民合作社等新型农业经营主体作为重点扶持对象，保障范围在覆盖直接物化成本的基础上进一步覆盖地租成本，这对于引导农业生产向规模化、集约化发展，进一步增强河南省适度规模经营农户防范和应对大灾风险的能力具有重要意义。五是加大农业保险政策宣传力度，让农民更多、更好地了解国家有关农业保险的补贴政策、业务及相关信息，提高政策执行的透明度，激发农民参保的积极性。

（四）完善农村金融基础设施

一是建立健全农村金融法律法规体系。应加快推进农村金融立法工作，彻底解决束缚农村金融改革发展的体制机制问题，建立农村金融发展的长效机制，使农村金融的改革发展在法律的框架内稳健运行。规范农村金融市场，激励金融服务向“三农”倾斜，这既是保障农村经济主体和涉农金融机构合法权益的重要手段，也是新型农村金融机构创新产品和服务的法律依据。二是完善农村信用体系。首先，应在政府主导、人民银行推动、涉农金融机构等多部门的共同参与下，建立健全涉农企业和农户尤其是新型农业经营主体的信用信息基础数据库，采集真实、有效的信用信息，及时进行记载和更新，并实现信用信息资源共享。同时制定科学合理的信用评价指标和评级体系，鼓励和支持金融机构利用信用等级评定加大对农村的信贷支持力度。其次，建立完善守信联合激励和失信联合惩戒的长效机制。对诚信主体政府应在财税方面给予政策性鼓励和优惠，金融机构应在贷款金额、利率和期限等方面给予倾斜优惠，对失信主体要给予相应限制。最后，继续加大信用知识的普及、宣传力度。可利用人民银行、农村金融网点、普惠金融服务中心等机构和人才优势，结合互联网、微信、微博等现代化媒体的渗透作用，在农村地区开展金融知识和诚信的宣传教育，培养农民信用意识。三是加快农村金融支付结算体系建设。首先，加快农村金融服务基础设施建设。人民银行以及政府部门要制定相关政策措施，积极引导和支持涉农金融机构下沉服务重心，加大在农村地区的金融服务基础设施建设力度，适当增加农村金融机构营业网点。增加ATM自助设备、POS机、电话支付终端和金融服务终端等设施在乡镇和行政村的布放量，同时不断升级和拓展助农取款服务点的金融服务功能，让农民足不出村就能享受到方便快捷的金融服务。其次，扩大支付清算系统在农村地区的网络覆盖面。引导农村地区银行业金融机构进一步完善内部支付清算网络，支持符合条件的农村金融机构网点接入支付清算系统、结算账户管理系统，开展支付清算业务，增加支付服务供给，畅通农村地区的支付清算渠道。积极稳妥扩大人民银行跨行支付清算系统、农信银支付清算系统、银行卡跨行交易清算系统等在农村地区的覆盖面。最后，持续推广使用非现金支付工具。人民银行和政府财政部门应对在农村地区使用非现金支付工具办理业务给予相应的税费优惠，调动、提高金融机构和农民使用非现金支付工具的积极性。鼓励农村金融机构积极发行面向“三农”、具有便农惠农特色的银行卡，在农村地区积极推广银行卡自助转账业务，进一步优化农民工银行卡特色服务。同时，利用手机支付快捷、便利的优势，创新开发贴近农村、农民的手机支付产品，因地制宜推广手机支付业务在农村地区的应用。另外，人民银行和各涉农金融机构要加大对农村地区支付结算知识的宣传力度，积极引导农民转变支付结算观念，提高农民对现代化支付工具的认知度和信任度，营造良好的非现金支付氛围。

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〔本文系河南省高等学校青年骨干教师培养计划项目“金融支持农业现代化发展问题研究”（项目编号：2016GGJS-172）;河南省教育厅人文社会科学研究项目“金融支持农业现代化发展问题研究——以河南省为例”（项目编号：2017-ZZJH-444）阶段性成果〕

（朱长明，信阳农林学院财经学院）