余杭西南地区非机动车交通发展研究

胡一慧 蔡超凡 周秉

一、引言

杭州余杭区地区划分与杭州其他城区区别较大，由于历史发展、城区扩建等原因，余杭区整体辖区自西向东，呈长弧围绕杭州各主要繁华城区而建，包揽了杭州原有众多城乡边界地带，且区域面积辽阔、东西两端经度差异大，西部面积远大于东部且呈西北-东南分布，整体区域横跨多个传统乡镇地区，地方统一治理困难多、问题大。

其中位于余杭西南城乡结合地带的五常街道、闲林街道、仓前街道、老余杭、中泰街道整体面积较小、经纬度差异合适，地区内部文化差异小，属于杭州余杭区交警中队管辖辖区，但经济水平和公共基础建设水平较杭州其他区域低，成为周边流动人口主要临时居住地。近年来区内区外商业投资的不断增加，更是加快了区内外来务工人员居住数量增长，电动自行车拥有量大，相关交通事故多发且事故原因复杂，地方交警与协会对非机动车交通发展策略投入多但见效缓，2019年新国标施行后由于缺少具体执行标准及行政授权，区内整治仍难见改善，直至迎来具有强烈针对性的《浙江省电动自行车管理条例》的颁布与即将施行。本文旨在分析整理2019年五月-2020年6月该地区非机动车交通治理改善的成功经验及未来仍可能存在的问题，提出非机动车交通治理策略。

二、电动自行车立法历程与《电动自行车安全技术规范》国标出台

自1988 年颁布《中华人民共和国道路交通安全管理条例》，在电动自行车通行数量多、交通工具种类复杂、人口密集地区，方便快捷的出行方式与电动自行车相关事故较高的发生概率对比，电动自行车的安全行使、交通管控问题就备受社会与地方监管部门尤其交警的关注。2003 年《中华人民共和国道路交通安全法》颁布，并于2007年、2011年两次修改，但所涉电动自行车内容，僅第十八条、第五十七条、第五十九条与第一百一十九条等[1]，规定了非机动车应当依法登记、在规定地点停放不得妨害通行，应遵守交通规则在非机动车道内或车行道右侧行驶，以及非机动车大致概念种类，且非机动车应由地方政府根据实际情况规定，其设置应当符合非机动车安全技术标准的内容。对于电动自行车长久以来的不佩戴安全头盔

[2]、非法改装、超额载人等现象未进行法律约束。同时由于交通法对已规定内容未明确具体标准、地方政府迟迟未出台地方性法规，不同速度不同动力来源的电动自行车是否是否属于非机动车、是否需要依法登记等问题，困扰了地方执法交警部门多年。面对着日益攀升的电动自行车事故，不少地方交警部门只能出动队员进行拦路劝解，收效有限，实感无奈。

2018年 5 月 17 日，国家标准委员会颁布了《电动自行车安全技术规范》强制性国家标准。在电动自行车的新国标规中，最高车速不超过 25 公里、整车重量需小于 55 公斤、电机功率需小于 400 瓦、蓄电池电压不能超过 48 伏、必须配备脚踏板、新增防篡改、防火、阻燃性能、充电器保护等技术要求。

相比旧国标，此次新国标的修订主要有整车质量以及车速两方面的调整，详细区别了摩托车概念，不仅为交警就执法过程中区分车辆提供了明确标准，也令交警杜绝交通法第一百一十九条第四项对“非机动车”的模糊定义，依法根据《中华人民共和国道路交通安全法》规定，对所辖电动自行车进行登记上牌、规范停车等强制管理。但在执行权力部门分配、具体法律责任规定等问题上，依旧无法解决各地区交警面对非法改装电动自行车、头盔佩戴的难题。

三、余杭西南地区电动自行车交通治理存在难题

经调查小组长期调研走访，认为余杭西南地区在电动自行车交通治理上存在以下问题：

（一）城区人口流动强且流量大，单区域电动自行车登记管理管理难以开展

2019年上半年，为响应4月新规的颁布，余杭区发动全区交警对现有电动车进行上牌、车辆机型、生产合格证与身份证登记，开展电动车“户籍化”管理行动尝试，现登记量占总体预估量比例较大，行动成效较好。但由于暂未推行电子化监测等，该“户籍化”管理的后期可执行范围及效果有限。同时由于上述电动车城际流动性大，在事故易发路段和时间，交警难以快速捕获甚至无法捕获涉事车辆的信息，采取及时管制措施，急需开展区际合作综合调控。

（二）事故数量多且重大事故率高，群众生命安全缺乏保障

截止2019年5月，余杭区有电动自行车参与的事故事件数量已与2018年全年事件数量基本持平，经数据分析对比，余杭交警中队方认为事故直接原因主要是大型货车、轿车与电动车的碰撞，以及电动车与电动车的碰撞，事故原因涵盖道路设施的陈旧缺失、电动车缺乏夜间自身车辆亮灯或反光装置、电动车车主安全骑行意识缺乏、部分路道部分车型车辆种类存在视野盲区等，导致事故易发多大，重大事故率高。

可在事故多、严重事故率高的情形下，群众骑行电动自行车安全佩戴头盔的意识的建立异常困难，交警也无法根据《中国人民共和国道路交通安全法》进行惩处，群众道路行驶安危缺乏保障。

（三）余杭交警力量有限且权力受限

余杭区域面积大地区纬度跨度大，交警各中队甚至各小队管辖区域大、分布呈排列状、可劳务或编制的人员设置有限，小队间协作难度也较大。加上在交通法施行过程中，原有杭州地方立法授权范围小，交警开展的电动自行车门店销售违法车辆监管行动，即便得到市场监督管理局的相关配合，惩处手段也十分有限，民间电动自行车买家与卖家基于经济利益等的配合支持程度也不容乐观，整体行动难度大，仍需获得各方力量支持。

（四）余杭区电动车协会的民间性与“治理”困局

设立于余杭东部地区临平区域的余杭区电动车协会属于民间组织，多年来面对电动自行车治理问题劳心劳力，但迫于政府政策性活动的变动、各大小企业的配合度重视度不一、全行业推动性困难、社会经济发展问题对安全保障问题的惯有覆盖性，组织自身呼声难以受到重视等困局，令该问题的解决难以取得实质性进展。

四、 余杭交警中队电动自行车治理阶段性经验成果

尽管面临大量执法无奈与事故处理压力余杭交警中队在不断的摸索中仍总结出了部分可操作的阶段性经验成果，其效益足以对该区域电动自行车交通治理产生长期的正面影响：

（一）以“上下班工伤”认定为基础联合各方企业协作

我国自《企业职工工伤保险试行办法》至2010年《工伤保险条例》的颁布，关于职工上下班途中的工伤认定呈现逐步“放开”的趋势，同时将部分上下班交通事故纳入到工伤保险范围也是社会保险发展的必然结果，在体现出国家和社会对弱势群体关怀的同时，更能使因职业活动遭受意外伤害的人群减少损失、尽快重归生活和工作。

根据《工伤保险条例》第14条第6款条文规定，当电动自行车事故驾驶人满足以下要素时应当被认定为属于可被认定为工伤的范围内[3]：

1、时空要求：上下班途中

“上下班途中”即为职工通勤途中之意，严格来讲仅是日常用语。然我们不难将其解读为“职工以上下班为目的，在合理时间内往返于工作地和居住地的合理路线的途中”[4]，由此我们可以得到空间要素、时间要素、目的要素三个基本判断标准。

（1）空间要素：此处所指的空间要素是“上下班途中”的“途”之确定，即居住地与工作地之间的合理路径。在一般情况下，合理路径意为两地最直接的路线，然而在一些特殊情况下，并不能一律排除职工绕道的合理性，届时需要具体问题具体分析，主要考虑职工绕道的理由的正当性和办理事务与工作、回家之间的牵连性。

（2）时间要素：此处所指的时间要素是“上下班途中”的“上下班”之确定，即从居住地到工作地或者工作地到居住地的合理时间。对于时间合理性的确定，除了考虑距离以外，还应当充分考虑道路的畅通度、代步工具的种类、天气情况等因素，以保證劳动者能够顺利到达居住地或者工作地。

（3）目的要素：就“上下班途中”之理解，除合理的上下班时间和上下班路途外，职工还须以上下班为目的。时空要素和目的要素实际上是一个问题的两面：形式层面和实质层面：以上下班为目的是上下班途中的实质内容，而合理的上下班时间和上下班路途是上下班途中的时空表现形式。

2、因果关系：职工因特定事故受有损害

根据《条例》，职工在上下班途中受到的机动车和非机动车交通事故伤害均被纳入工伤认定范围，这其中甚至包括城市轨道交通工具、客运轮渡、火车事故伤害。换言之，职工只有在这几类交通事故中受伤才能够被认定为“工伤”。

3、责任分担：非本人主要责任

“交通事故的责任分为全部责任、主要责任、同等责任、次要责任、无责任5种类型”[5]。而《条例》第十四条第 （六）项规定的“非本人主要责任”包含了同等责任、次要责任、无责任3种形式。简言之， 职工在上下班途中发生的交通事故，如果不负全部责任或主要责任，都应当认定为工伤。

结合以上分析，余杭交警中队电动自行车治理在原法律责任不明确、执行部门分配不清晰的基础上，与区域内外多处用工企业沟通协商，劝说各企业在企业内部用工标准上加入对上班途中安全佩戴头盔、夜晚穿戴反光服饰，对区域内大量的流动务工人员的安全驾驶提供另样且稳固的安全保障。

（二）大力宣传头盔佩戴与反光服饰，免费发放大量出行装备

2019年5月起，余杭交警中队在要求全区电动自行车上牌登记的同时，大力宣传安全头盔佩戴与反光服饰配备，以各站点为中心，向群众免费发放成套安全装备，鼓励大家安全出行。

但上述宣传发放行动影响力仍较为有限，经本调查小组走访浙江永康浙江道明光学股份有限公司，知悉其与江苏交警合作开展的“亮尾行动”在反光材料装饰方面有所成效，小组调查员分析认为，或许未来可以趣味反光贴纸的方式帮助公众普及反光装饰。

五、《浙江省电动自行车条例》施行效果预期分析

即将于2020年7月1日正式实行的 《浙江省电动车管理条例》遵循2019年新国标规定对电动自行车概念进行明确，该规定同时有针对性地对电动自行车主要的安全性能全面提升，在“99版标准”基础上将部分条款强制改为全文强制，即所有条款必须强制执行，同时针对电动自行车非法改装问题，在明确生产厂商的安全生产义务外，对出厂后的非法改装增加了防篡改要求，还在“99版标准”上，增加了电气安全、防火性能、阻燃性能、无线电骚扰特性等四项安全内容。

最为关键的是，该条例在新国标、交通法外明确了交警部分、市场监督管理部门的权责范围与配合义务，规范了生产商销售商生产销售非法车辆，维修商非法改装车辆以及自然人驾驶非法电动自行车、非法改装、不佩戴安全头盔等行为的法律责任，在消费者与商家间明确了商家的如实告知义务，在与电动自性车相关的交通事故责任认定问题上，授权交警适当加重非法车辆驾驶者的法律责任。上文所述的交警治理难题在主要问题上几乎引刃而解。

六、 未来电动自行车交通治理可能面临的挑战与建议

（一）疫情后期可能将影响电动自行车行业的快速发展与品种增加

2020年新型肺炎疫情的爆发导致人们健康意识普遍觉醒与社会经济情况的变更，参考2003 年“非典”疫情暴发后自行车销量的一路走高带来的电动自行车发展“黄金契机”的事实[6]，方便快捷、绿色低廉的电动自行车行业可能会赢来新的行业增长与品种更新。如果该黄金发展期如实到来，其所带来的影响与本小组的建议主要有以下两方面：

1、积极面对数量增长到导致的境内流动车辆的工作压力，增强监管能力。

面对该问题，首先针对电动自行车流动强的特点，区域间综合治理能力的提升仍是关键;其次，针对未来可能存在的非低廉人力成本与大量电动自行车管控问题，林万华、戴立君研究员针对该方面的技术需求披露了“一种基于 RFID 的电动自行车违章管理系统”的技术方案， 所用载有该芯片的电动自行车号牌具有维修方便、安装便捷、成本低廉等特点，质在解决处理电动自行车违法治理人力成本消耗大、人力治理效果不明显的难题[7]。

2、鼓励制定团体标准与充分竞争，帮助辨析车型新品种与降低执法苦难。

面对该问题，考虑到国内政策加速市场经济主导力量，先促进竞争再保障公平竞争的政策倾向，应当积极鼓励以生产、销售电动自行车企业家联盟为主的浙江省电动自行车协会参与制定浙江省地方团体标准，附加政府的积极引导与政策补贴，在合法经营的基础上保障电动自行车市场的健康发展。

（二）共享单车行业电动自行车难题与安全头盔质量价格问题

《浙江省电动自行车条例》第十六条第二款、第二十四条规定互联网電动自行车企业相关义务与法律责任[8]，但眼看2020年7月1日条例正式施行在即，杭州境内相关电动自行车并未采取随行提供安全头盔的方式，反观杭州附近的湖州市多以在车篮位置放置随性安全头盔，与共享单车企业针对车辆成本、安全帽防盗问题仍需要交警部门与市场监督部门多加关注与沟通，否则不仅公众将难以继续享受共享单车行业带来的方便与低廉，共享单车经济运营的成败也影响着疫情之后大量的就业与减少公共资源浪费。

另外，随着相关法规的颁布与公众安全意识的增加，也有不少新闻报道指出2020年开年继口罩热后，安全头盔的价格也持续上涨且电商平台出售的安全头盔质量问题也十分令人担忧。在既有的电动自行车国标外，2020年5月20日全国人大代表席文呼吁尽快制定电动自行车乘员头盔强制性国家标准，杜绝标准空白导致电动自行车头盔出现了低质低价竞争现象，“我从市场上购买了多顶销量较高的头盔，送去检测，结果全都达不到现有头盔标准的安全防护要求，有的甚至一撞就碎。”5月21日，国家市场监管总局价监竞争局已下发通知，要求各地市场监管部门加强监管，进行市场巡查和舆情监测，提醒告诫生产商、经销商等经营者守法经营，诚信经营，加强价格自律。面对电动自行车交通治理这一复杂的社会问题，地方市场监督依旧要持续发挥强大的作用。

[参考文献]

[1]第十八条依法应当登记的非机动车，经公安机关交通管理部门登记后，方可上道路行驶。 依法应当登记的非机动车的种类，由省、自治区、直辖市人民政府根据当地实际情况规定。 非机动车的外形尺寸、质量、制动器、车铃和夜间反光装置，应当符合非机动车安全技术标准。

第五十七条驾驶非机动车在道路上行驶应当遵守有关交通安全的规定。非机动车应当在非机动车道内行驶;在没有非机动车道的道路上，应当靠车行道的右侧行驶。

第五十九条非机动车应当在规定地点停放。未设停放地点的，非机动车停放不得妨碍其他车辆和行人通行。

第一百一十九条（四）“非机动车”，是指以人力或者畜力驱动，上道路行驶的交通工具，以及虽有动力装置驱动但设计最高时速、空车质量、外形尺寸符合有关国家标准的残疾人机动轮椅车、电动自行车等交通工具。

[2]在涉及摩托车、电动自行车驾乘人员死亡的道路交通事故中，约 80%为颅脑损伤致死。正确佩戴安全头盔可大大减轻事故对驾乘人员的直接伤害，有关研究表明，正确佩戴安全头盔能将交通事故死亡风险降低 60%至 70%，对保护广大群众生命及财产安全具有十分重要的作用。

[3]《工伤保险条例》第14条第6款：“在上下班途中，受到非本人主要责任的交通事故或者城市轨道交通、客运轮渡、火车事故伤害的”。

[4]杨科雄.上下班途中工伤认定的法律适用探究[J].法律适用，2014（11）：37.

[5]吴卫，曹卫，钱培芬.上下班途中工伤“非主要责任”的判定[J].中国社会保障，2013（11）：58.

[6]何觉林.“非典”时期自行车市场顺势上扬——2003年第二季度上海自行车市场简述 [J]. 中国自行车，2003，8： 33-35.

[7]林万华，戴立君.一种基于RFID的电动自行车违章管理系统[J].中国科技信息，2020（01）：92-93.

[8]第十六条第二款 互联网电动自行车租赁企业应当履行企业主体责任，配备必要管理人员，按照要求设置电子围栏，随车提供安全头盔，加强车辆检测、维护和停放秩序管理，并将车辆投放和租用等信息按照规定接入互联网电动自行车行业监管服务平台。

第二十四条 违反本条例第十六条第二款规定，互联网电动自行车租赁企业未按规定提供安全头盔的，由公安机关交通管理部门责令改正，处以警告，可以并处二千元以上二万元以下罚款。

（作者单位：杭州师范大学沈钧儒法学院，浙江 杭州 311121）