把握全球网络空间治理的几个要点

□ 文 袁卫平

网络空间治理成为各国关注的热点话题，是各方争夺网络空间规则制定和主导权的重要抓手。目前，网络空间国际治理处于美国主导与多方积极寻求突破共存、多边主义与多利益攸关方相互博弈的阶段。竞争与合作将是相当长一段时间内，网络空间国际治理的主旋律。对于今后全球网络空间治理，应该从如下几点认识和把握。

1、美国在网络空间治理体系中的核心地位

美国在技术研发、标准制定、互联网资源、商业应用及互联网组织机构等五个方面拥有强大的话语权，决定了美国在全球网络空间治理中的核心地位和关键作用，大多数发展中国家和新兴国家则被边缘化，更多的是在美国主导下参与网络空间治理，维护网络发展权益及寻求治理体制改革和话语权的突破。

1.1 技术管制

美国占据了互联网基础与核心技术的制高点。全球重要信息系统中的大部分关键信息化设备，如数据库、操作系统、高端服务器等都离不开美国技术和产品。美国“八大金刚”（思科、IBM、谷歌、高通、英特尔、苹果、甲骨文和微软）凭借先进、强大的技术实力，掌握着世界上大部分科技产品的软硬件产品供应。美国不仅掌握互联网核心技术，还不断升级技术出口管控，强化美国在核心技术领域的主导权，巩固和维护美国技术优势。自2018年《出口管制改革法》正式颁布施行以来，美国接连发布出口管制清单和规则，涵盖先进计算技术、数据分析技术等十余项基础性技术和新兴技术，继续强化美国技术优势。

1.2 标准制定

美国在链接标准、通讯标准、域名解析标准等互联网标准制定方面同样拥有绝对的发言权。在国际互联网工程任务组（IETF）发布的8000多个国际互联网标准中，美国基本处于一家独大的地位。特别是其贡献的国际标准，覆盖了大多数底层核心技术，如通信、传输、路由、交换、域名等。随着网络新技术新业务的发展，标准制定已经成为各国争相抢夺的焦点。网络安全标准、物联网标准、5G标准、区块链标准等成为新兴国家分享互联网发展成果，参与互联网治理的重要契入点。但由于储备了足够的专利，掌握多数标准的制定权，美国的绝对收益并没有受到威胁，在标准制定方面仍站在金字塔顶端。

1.3 资源储备

根域名服务器是架构互联网所必须的基础设施。美国掌控了全球13台IPv4根服务器中的10台，占据了互联网70%的基础设施资源。不仅如此，2001年之后，美国在13台根服务器之后又设置了被称为“超级根”或“超级源”的“隐藏发布主机”，其位置是不予公开的绝密信息。这使得几乎所有其他国家的互联网，事实上都处于美国的控制之下。美国在I P 地址方面也有着绝对的掌控权，IPv4地址约为全球的40%，人均是我国的16倍。为平衡IPv4的现有分配体系不均，缓和资源需求矛盾，世界各国纷纷升级部署I P v6。据亚太互联网络信息中心数据，美国IPv6的支持率已经超过50%，在全球居于前列，为大部分企业和家庭提供IPv6服务。

1.4 商业垄断

互联网治理正日益吸引企业参与，掌握商业市场在网络空间治理将更有发言权。搜索引擎的谷歌、门户网站的雅虎、视频网站的YouTube、短消息平台的推特、社交网络的脸书，占据了全球第一的市场份额。Intel垄断世界计算机芯片，高通雄霸移动芯片市场，IBM垄断大型和智能服务器市场，微软控制计算机操作系统。可以说，美国互联网公司覆盖并主导了整个互联网市场。一方面，美国凭借技术和商业垄断，牢牢占据了互联网及安全产业链的顶端，掐住了产业发展的命脉。另一方面，商业垄断形成了封闭式和中心化发展模式。Wintel联盟直至今日仍然垄断了几乎整个传统PC产业，“谷歌+高通”组合则是移动互联网无法绕过的“高山”。

1.5 治理主导

互联网运行包括资源分配、协议标准及规则的制定。互联网名称与数字地址分配机构（ICA N N）、国际互联网协会（I SOC）、互联网架构委员会（IAB）等组织或机构掌控着全球互联网关键基础设施以及技术层面的标准或协议，在全球互联网治理中具有举足轻重的作用，是全球互联网治理的核心和基础，而美国在这些机构中具有很大的影响力。美国电气和电子工程师协会（IEEE）、事件响应和安全团队论坛（FIRST）、Wi-Fi联盟、SD协会、国际固态技术协会（JEDEC）、外围部件互连专业组标准组织（PCI-SIG）、USB标准化组织（USB-IF）等知名国际组织在中美经贸摩擦升级之际均曾对中国公司作出限制。美国通过这些组织和机构，将其价值、理念等贯穿到全球互联网治理之中。

2、全球网络空间治理格局出现破局和裂变

近年来，新兴国家在全球网络空间治理中的议程设置能力不断增强，挑战以美国为首的西方国家对网络空间规则和话语权的垄断，全球网络空间治理格局出现新的变化和趋势。

2.1 “多边主义”与“多利益攸关方”的博弈

网络空间治理具有全球属性。任何国家和组织都有权利参与，并提出反映自身利益的诉求和主张。目前，全球网络空间治理有基本理念：一种是以欧美为代表的信息通信技术传统强国建立和推行的“多利益攸关方”模式，强调网络空间的“全球公域”性，主张网络空间治理应当主要依托政府部门以外的行为体来完成；一种是发展中国家和新兴经济体倡导的“多边主义”模式，主张网络空间具有主权属性，认为政府应当是全球网络空间治理的主导者。

全球互联网治理已经成为影响世界秩序的重要因素，各国纷纷参与和提出自己的方案，试图打破单方或多方垄断，建立公平公正、平等合理的网络新秩序。中国和俄罗斯作为大国和全球互联网治理的重要一极，均明确提出“网络主权”的概念，成为“多边主义”的支持者。越来越多的国家开始认同并接受主权国家对互联网的监管与治理。网络空间国际治理正处于“多利益攸关方”与“多边主义”并存的阶段，两者博弈或持续较长一段事件。

2.2 全球网络空间治理两大主体的分化与竞合

当前全球网络空间治理主要有两大主体。其一是以美国为首的西方国家，提出反映西方国家价值观和理念的治理模式与合作方式。这些西方发达国家密切加强网络安全事务和网络空间治理等多领域的双边与多边协调与合作，提高网络安全防御和攻击能力，形成网络空间治理共同理念。例如，北约发布《塔林手册2.0》、G7发布《网络空间国家责任声明》等，不断强化价值认同，巩固同盟关系，打造网络空间治理“共同体”，主导网络空间国际治理。其二是新兴国家提出网络主权是国家主权在网络空间的延伸，网络空间治理体系构成和运行的出发点和落脚点，各国有权依法对所管辖的互联网基础设施和数据信息进行管理、审查或屏蔽，互联网全球治理应尊重和体现主权国家的利益。

两大主体中一方主张“网络自由至上”，另一方主张“网络主权至上”，双方意见分歧明显且难以消除。美西方国家正试图通过价值认同、合作共享等方式阻断中俄等国推进国际规则制定的进程，巩固和维护自我为中心的网络空间全球治理规则。中俄等新兴国家则不断强化互联网治理价值认同，在多个领域达成合作共识，携手加强互联网治理的实践，维护各国在网络空间的主权利益。两者在全球网络空间治理中将在较长一段时间内呈现出分化与竞合的趋势。

3、大国关系加剧全球网络空间治理复杂化

3.1 中美在网络空间治理中的分歧与合作

中美两国是网络空间最大的发达国家和最大的发展中国家，对网络空间治理进程的推进举足轻重，同时两国在网络治理上的分歧也十分突出。中美两个网络大国之间的分歧与合作主要分为三个层面：

在根本层面是价值和利益的冲突，如网络主权和网络自由，信息审查和自由流动。美国认为美式民主、自由、普世价值等同样适用于网络空间。中国则认为主权利益高于一切，网络空间是国家主权的延伸。中美网络价值观在这一层面的矛盾无法调和，是两国网络发展的根本矛盾所在。

在基本层面是网络霸权的维护与反对。各国从自身发展实际出发对网络空间进行治理，使得美国的霸权地位受到削弱。美国极力需要保持其在全球网络空间治理的主导地位，形成以新的美国规则、美国标准、美国组织、美国同盟为核心的全球网络空间治理体系。中国倡导各国自主选择网络发展道路、网络管理模式、互联网公共政策，支持平等参与国际网络空间治理，反对网络霸权和危害他国国家安全的网络活动。这是中美两国在网络空间摩擦不断的主要体现。

在操作层面是网络空间的竞争与合作。一方面美国大搞网络霸权主义，散布“中国网络威胁论”，对我国互联网管理政策进行指责，对我国科技企业实施出口管制和技术封锁，甚至对在美中国科研人员进行调查和限制人身自由等。另一方面，美国清楚地明白任何一个国家都无法单独面临网络空间的威胁，在网络恐怖主义、网络攻击、个人隐私保护等方面，积极寻求与中国的合作，以共同应对挑战。

3.2 美俄在网络空间治理中的地位变迁

近年来，俄罗斯积极呼吁建立网络空间国际行为准则，力图在网络空间与美国平起平坐，并为此做了大量的努力和尝试。俄罗斯先后在多个国际会议和场合倡导，网络空间应该是一个开放的国际资源，支持各国平等参与网络治理国际化，要求禁止利用信息技术干涉他国内政以及破坏他国政治、经济和社会稳定。俄罗斯《主权互联网法》于2019年11月1日正式生效，允许俄罗斯创建自主互联网，以确保俄罗斯互联网在受到境外威胁时仍能够稳定运行。俄罗斯在网络空间的举动，目的在于摆脱被美国控制的互联网的依赖和限制，积极谋划俄罗斯在互联网治理中的大国地位。

面对俄罗斯在网络空间的强势崛起，美国已经开始通过结盟与合作、反制与制裁等手段来阻击俄罗斯影响。英美2018年发布联合警告，称俄罗斯把西方互联网基础设施当作目标。美国国会发布的2018财年预算草案显示，国会打算拨款2.5亿美元用于抵抗俄罗斯影响。随着俄罗斯在网络空间治理中行为的升级和地位的变迁，未来双方可能在网络空间遭遇摩擦和碰撞。

4、我国参与全球网络空间治理的政策建议

4.1 发展硬实力，提升治理话语权

我国要想在全球网络空间治理体系中拥有更大的话语权，维护网络空间国家主权，必须过互联网技术这一关。互联网发展史实际也是一部互联网技术更新迭代史。我们必须紧跟互联网发展步伐，以技术创新为导向，大力发展互联网基础技术、关键技术和核心技术，筑牢互联网发展根基；鼓励互联网自主技术创新，加大新兴技术和前沿技术的投入，抢占新技术制高点，在下一代互联网技术浪潮中实现弯道超车。目前，我国已经在多个互联网技术领域实现了突破，“雪人计划”、量子通信、IPv6、5G等正大力推进，并取得阶段性成果，但我国离互联网技术强国仍有很大的差距，发展技术硬实力还有很长的路要走。

4.2 塑造软实力，谋划治理新思路

我国是互联网大国，拥有世界第一的网民数量和巨大的互联网应用市场，在全球网络空间治理中的地位日益提升。全球网络空间治理实质是国家、组织、社团等利益方互相博弈，实现共同利益最大化的过程，大国在互联网治理中作用尤其重要。我国要充分发挥技术、人才、市场等优势，积极参与全球网络空间治理，做网络空间秩序的有力维护者；利用国内国际等平台，展示中国互联网发展成果，分享中国互联网治理经验，为全球网络空间治理提供中国方案；围绕全球互联网治理体系改革，做好顶层设计和详细规划，确保我国在全球互联网治理中享有与大国地位相匹配的权益，特别是密切关注ICANN国际化进程，在新机制下维护我国网络主权。

4.3 增强合作力，实现利益最大化

近年来，我国积极与美国等西方主要国家开展网络对话，加强合作、增进互信、管控危机，对提升我国网络空间治理影响力，加强网络空间博弈的主动性具有重要作用。但国际环境风云变幻，地缘政治冲突不断，网络空间国际治理矛盾仍将长期存在，竞争与合作是未来的主题。西方发达国家和新兴国家在网络空间治理中的理念分歧短时间内难以弥合。中美经贸摩擦的战火已经蔓延到网络空间，双方在全球网络空间治理中的矛盾升级或是大概率事件。我国必须审时度势、管控分歧、扩大共识，聚焦利益共同点，加强双边、多边合作，实现全球网络空间治理最大公约数。■