中国扶贫脱贫的实践模式、现实效果和演进方向

文/杨万东

经济学致力于解决成本与收益的问题，无形中提高了效率，但加大了失衡，目前在全世界各类经济体中，都存在严重的两极分化，而且通过资本收益的最大化和财富占有的马太效应，这种趋势还没有改变的迹象。在整体经济实力有了巨大发展之后，收入差距和贫富悬殊问题就成为中国社会的突出问题，要缩小收入差距和改善贫富悬殊的情况，加大力度减贫扶贫就成为一项重要的历史使命，也是中国经济转向高质量发展的必修之课。

中国扶贫的实践模式

在新中国成立后的计划经济时期，中国长时期存在的有限的扶贫主要是救急救灾式扶贫。1978年开始，中国扶贫经历了几次大的调整。一是从目标看，从不含具体扶贫目标的经济增长引致减贫的战略向目标瞄准型开发扶贫战略转变；二是从方式看，从救济性扶贫向开发式扶贫转变，然后慢慢向社会保障扶贫与开发式扶贫相结合的方式转变；三是从扶贫对象看，从扶持成片贫困大区转向扶持特定贫困县，继而转向重点扶持贫困村，近几年转向对贫困大区域开发与扶贫进村到户相结合；四是从扶贫内容看，从单个项目扶贫转向综合多维全面深入的扶贫战略；五是从扶贫细致度看，从原来的一般性模糊扶贫转向根据贫困户的不同致贫原因有针对性地精准扶贫。显然，这些扶贫目标、方式、支持对象、内容和要求，与中国国家财政实力的不断增强是高度相关的，更与中国共产党特别是党的最高领导者对扶贫问题的认识越来越深刻、越来越重视有着必然的关系。

习近平总书记指出，“消除贫困、改善民生、逐步实现共同富裕，是社会主义的本质要求，是我们党的重要使命”，“要坚持精准扶贫、精准脱贫，重在提高脱贫攻坚成效。关键是要找准路子、构建好的体制机制，在精准施策上出实招、在精准推进上下实功、在精准落地上见实效”。这就给中国扶贫的历史新阶段指出了明确的方向。党的十八大之后，中国的扶贫事业就是认准精准扶贫的路子，一步一个脚印，取得了历史上最为明显的成绩，形成了许多足以作为人类减贫事业标杆的典型案例。

由于中国的贫困地区主要集中于交通通信不便的边远山区及少数民族地区，中国扶贫脱贫的很多生动案例也主要由这些民族地区的干部群众创造出来。由于各地致贫原因不一，扶贫重点也差别很大。例如，四川省凉山彝族自治州发现教育缺失是该地区深度贫困的主要原因，扶贫重点就放到教育扶贫上；贵州省虽然地处边远地区，但贵州省贵阳市因某种机缘和地理条件建成了中国大数据中心，所以贵州的扶贫就充分利用这一比较优势发展出“精准扶贫云”的大数据扶贫机制；湖南省以黄岩为代表创造了旅游扶贫的“黄岩模式”；云南省的河边村创立了河边村助贫中心的公益扶贫模式，红河州创立了林业扶贫的“红河模式”，江城县创立了农垦特色产业扶贫的“江城模式”，羊拉乡创立了交通扶贫的范例：内蒙古的乌兰浩特创立了产业扶贫的“菜单式扶贫”模式，喀拉沁旗则创造了资产收益扶贫的“喀拉沁模式”；甘肃创立以外力注入为主的外促内生型“东乡模式”；青海创立拉面产业脱贫的“拉面经济”；宁夏创立健康脱贫的“盐池模式”。

当然实践中的扶贫并不限于少数民族地区，其他地区以及行业、企业也有很多精准扶贫的创新实践。比较普遍的是干部驻村帮扶，具有较好旅游资源的地区则较为流行通过发展旅游业扶贫，东部配对帮扶西部地区则流行东西部扶贫协作，全国工商联策划了“万企帮万村”的企业扶贫，中国人寿进行保险扶贫，哈电集团实行产业基金扶贫，康恩贝集团探索产业链扶贫。此外还有通过科技、民宿、危房改造、小额信贷、特色产业、职业教育、易地搬迁、电商、光伏、构树、低保、龙头企业带动、贫困村创业致富带头人培训等方式进行扶贫。

由于贫困人口致贫原因多种多样，减贫脱贫也就有了丰富多彩的形式，但都达到了贫困人口减少、贫困户经济收入上升、贫困地区产业有不同形式的成长等效果。在扶贫脱贫的具体路径上，总体都是采取综合施力、坚持中央与地方相结合、形成一体化的扶贫方针；坚持政府与社会相结合，形成系统化的扶贫体系；坚持“扶志”与“扶智”相结合，形成多元化的扶贫动力。当然，经济性扶贫也并非万能，现实中仍然存在用任何经济办法都无法解决的贫困问题，如因病致贫、因灾致贫、失能失智、经营失败等，这就需要社会政策托底，以福利体系为保障，为这些特别的贫困人群提供基本的生存条件。

中国扶贫的现实效果

贫困问题是一个世界性难题，在20世纪整个时期，世界上的贫富差距不断在扩大，绝对贫困人口数量在总体上也是不断增加的。1900年，世界上最富裕的10个国家的财富是最贫穷的10个国家的9倍，1960年这一差距扩大至30倍，1999年增至65倍。1999年，全世界仍有23%的人口生活在极端贫困之中，每天的生活费不足1美元，尽管这一水平比1990年已下降了30%。到2002年，全球仍有8.4亿人营养不良。

新中国成立之前，中国是世界上人类发展水平最低的国家之一。1949年新中国成立之后，通过发展经济，改善医疗、卫生、教育等条件，1949—1978年，我国人均预期寿命由35岁提高到67岁，婴儿死亡率下降90%，小学、中学和高等学校在校学生数分别增长6倍、62倍和7倍，充分体现了我国社会在此期间的巨大进步和民生改善。但即使到1978年，中国按当年价366元的年人均标准，贫困发生率仍高达97.5%，贫困人口规模高达77039万人。1978年中国在农村实行家庭联产承包责任制的同时，就对贫困帮扶、对口支援做出安排，1978—1985年农村贫困人口平均每年减少1786万人，1985年贫困发生率按当年价482元的年人均标准仍达78.3%；1994年我国颁布《国家八七扶贫攻坚计划（1994—2000年）》，实行政府主导、社会参与、区域协作的新模式，到2000年贫困发生率按当年价1528元的人均标准降为49.8%：2000年之后，中国将扶贫开发与城镇化建设相结合，社会主义新农村建设与严格生态保护相结合，在农村分步实行最低生活保障制度，不断增加对贫困地区特别是集中连片深度贫困的民族地区、生态脆弱地区、边远山区、革命老区的财政转移支付和专项扶贫支持，在全国全面取消农业税，增加多种农业补贴，加大农村公共基础设施建设，对贫困地区实行消除贫困村的整村推进式扶贫。到2012年时，我国的贫困人口按当年价贫困标准2625元统计为9899万人，首次降到1亿人以下，贫困发生率降至10.2%；到2017年，按当年价2952元，我国贫困人口还有3046万人，贫困发生率为3.1%。按照联合国的统计，中国极端贫困人口比例1990年为61%，2002年降到30%以下，2014年降到4.2%，中国对全球减贫的贡献率超过70%。

扶贫减贫的社会意义

贫困是经济不发达的表现，社会的两极分化不仅会减少社会的公正性以及降低部分人群发展的自由度，而且会提高全社会的安全风险，影响贫困人群的教育、健康，甚至提高全社会的犯罪率，对儿童的影响就更为深远和严重。

扶贫减贫本质上是一种共享式发展。在中国改革和社会转型中，劳资差距、城乡差距、地区差距和贫富差距有拉大的趋势。一部分社会成员在整体生活水平明显提高的同时，相对剥夺感却有增强的趋势。通过政府支持的扶贫减贫事业，可以纠正市场失灵和社会失灵，对经济生活领域的差别化、非平衡性、非可持续性进行校正纠偏，通过创造机会、提供机会、提供外部经济和知识要素补充，注重程序正义、结果正义、补偿正义和矫正正义，对资本逻辑和丛林法则造成的非均衡结果进行修正，实行不同社会阶层与群体间的成本分担、活动交流和成果共享，提高政策普惠性，减轻贫富悬殊程度，增强人民大众的获得感和制度认同，并通过知识、信息、基础设施的共享和经济要素的注入充分开发弱势社会成员的经济社会潜能，增强其参与市场竞争和应对经济风险的能力，实现人的全面发展。这就既借鉴了西方福利主义的合理要素，提升了社会的正义性和经济自由度，又通过中国特色社会主义的成功实践，将马克思主义关于人的全面发展理念在现实中具体呈现出来。

习近平同志倡导并大力推进的精准扶贫是外部世界对贫困地区和贫困人群经济要素的一种定向植入，既符合目标人群的期待，能够解决他们现实的民生困难，又有机会将贫困地区和贫困人群的经济增长和发展潜力充分地发掘出来，这就形成民众脱困去贫的期待与脱贫攻坚的政策驱动的合力。在这个过程中，政府是主动领导和参与者，企业和社会组织形成积极跟随的力量，企业通过产业投资、价值投资和责任投资，有效地助力政府发起扶贫活动。

从经济发展阶段来讲，2019年中国的城市化水平超过60%，尽管中国的城市化水平未来还会达到70%甚至更高，但从世界城市化发展的历史规律看，中国城市化水平上升的加速时期已基本结束。中国自1978年以来保持了远高于世界平均水平的高速增长，迅速成为整体经济规模仅次于美国的世界第二大经济体，但同时存在的问题也很明显，那就是二元经济特征明显，发达的城市与落后的乡村并存，先进的制造业与发展不足的农业之间矛盾尖锐，并明显地体现在城乡差距和工农差距上面。

中国农村发展的不足和农民的贫困，使得中国虽然人口规模很大，但社会消费水平和消费空间严重不足。已经形成的庞大的工业制造生产能力通过不断拓展国际市场找到产品的出口市场，这样又增加了中国与发达国家甚至包括新兴发展中国家发生贸易摩擦的机率。中国通过大规模扶贫特别是精准扶贫提高农村贫困群体的经济购买力和消费力，就可以将中国的人口规模优势切实转化为消费市场优势，为中国工业品消费形成新的本土化的稳定市场，保证工业的正常发展，并能够通过税收增长等途径形成更强的财政积累能力，从而有条件进一步支持中国农业和家村的发展。

经过新中国成立70年来的基础设施建设，特别是改革开放以来进行的大规模覆盖城乡的通电通路建设，包括有条件地区通气、通自来水的基础设施建设，中国广大农村的公共产品供给已经有了很大的改善，电商、超市、快递等现代营商模式在很多农村地区都有了运用条件，一些地区也有了乡村旅游、民宿、园艺、生态农业、家庭农场、庭院经济等新型产业业态，但整体上不少地区已经形成的良好的基础设施条件并没有与农村其他生产要素形成有机的配置，农村单位土地产出效益不高，农民收入水平不高，年龄渐老的农一代打工回乡需要形成新的生产能力，城市化减速后农二代也需要在乡村发展有足够的产业吸引力和环境吸引力的情况下才能有动力和热情回归乡村，维持中华民族的主体农产品供给。中国实行的精准扶贫政策，就是对中国新时期乡村建设的重要制度保障和支撑。

对于生态脆弱地区、生产生活条件不适合居民生产生活地区的农民的异地安置扶贫，有助于在中国房地产业发展进入瓶颈期后为既有原材料生产能力和项目建设能力找到消化空间并形成产业转型缓冲期，有助于延长中国建筑业的产业生命周期，同时也是中国城市化的主动性拓展。移民搬迁地区都通过科学规划和整体设计，很多都集中安排在县城、集镇、工业园区附近和旅游景区附近，有助于移入群众择新业、增收入、求发展，为中国下一步的城乡融入发展创造了新的条件，有助于植入现代经济元素，优化移入居民地区的整体生产生活环境，活化当地产业，增强当地吸引力，从而实现振兴乡村发展的目标。

后扶贫时代的努力方向

中国在2020年实现全面小康后，随着脱贫攻坚阶段的结束，由于社会脆弱群体始终存在，中国的贫困问题以及进一步的脱贫解困任务并不会随之结束，而是需要进一步转向弱有所扶的政策体系建设。在中国反贫困过程中，还应重视相关风险的外溢。一是金融风险，二是财政风险，三是社会风险，四是返贫风险，五是负向激励风险。基于以上原因，需要从以下五个方面进一步加强扶贫脱困相关工作：

第一，必须进一步创新扶贫脱困方式，将“扶智”与创新创业精神的培养即“扶志”进一步紧密结合起来，将树立主动脱贫精神和自力更生精神落实到具体扶贫实践中，通过文化再造、宣传推广、榜样示范、技能培训、机会创造等方式，让贫困户感到只要有决心、有信心、有能力，彻底脱贫就完全有希望。

第二，环境的打造在彻底脱贫过程中具有基础性作用。多数贫困地区交通偏远、信息闭塞，饮水、用电、上学、求医诸多不便，一些地区生态脆弱，自然灾害频发，这些都是造成区域性成片贫困的客观原因。对于这些地区需要客观评估投入与产出的关系，如果投入过大但效果不显，甚至根本就不适于人类居住，应根据居民意愿整体移民搬迁，以根本消除贫困的根源。对于多数地区而言，需要加大对贫困地区的基础设施建设投入，包括专项扶贫资金的支持、发达地区的对口支援、社会慈善基金等非营利组织的帮助，以及农民以工代赈的参与。在这方面，必须坚持实事求是的态度，不可人为地提高标准和目标，要充分考虑地方政府的财力和资金的保障情况，避免出现烂尾项目和恶性债务。

第三，外部的连接在脱贫解困中具有重要作用。贫困地区和贫困户不能仅仅依赖政府脱贫，还需要与城市形成合作互动链接，实现农产品与工业品的双向流动，实现城市智力资源、资金资源和技术资源的外溢和农村自然资源、生态农产品、农村劳动力和社会服务向城市的融入，特别是发展共享经济、城乡互助、股权化参与、信用性合作、保险化保障、契约性安排、市场化与公益性相结合，形成民间性、文化性、互动性的共生共利共融机制，为贫困地区和贫困户长久脱贫提供保障。

第四，产业扶贫对于贫困地区和贫困户脱贫具有根本性支撑作用。需要根据资源禀赋引进资金、技术、管理等生产要素，培训合格的劳动者和经营者，打造技术链，形成产业链，提升价值链，核心是形成一批具有企业家精神、敢于冒险、勇于创新、不怕失败、善于经营的本地企业家，他们的初级形态是脱贫带头人、产业大户、创业能手，再升级就会联户发展，以村带乡，以镇带县，慢慢形成成片带面的集群效应。

第五，扶贫脱贫组织体系的建设应科学化、常态化。贫困问题作为一项世界性难题，还会因为各种致贫原因的发生而重现。应总结提炼我国长期以来特别是党的十八大以来的扶贫工作的成功经验，规范流程，简化方式，强化激励，科学考核，鼓励成长，使扶贫脱贫组织体系在坚持和完善中国特色社会主义制度，推进国家治理体系和治理能力现代化方面，建设中国模式的益贫助困社会福利保障体系方面，成为一支重要的主力军和核心队伍。