乡村振兴战略视角下规范协同治理研究

田嘉维

〔内容提要〕協同治理机制是指日常生活中党、政府、企业、非政府组织、公民和其他子系统为协同治理的多方主体。实现多方主体协同治理属于新治理理论。在实施乡村振兴战略的背景下，加强法律规范、党内法规、地方自治规范和习惯规范四者之间的规范协同治理，能够努力实现农民群众对美好生活的向往，这不仅是紧跟中央步调实现乡村全面振兴的铸魂工程，同样也是增强凝聚力、实现四个自信之文化自信的重要支撑。本文选择南宁市武鸣壮区为研究对象，从协同治理的角度入手剖析其发展历程、缘由和遇到的瓶颈，探讨了如何在农村坚持规范协同治理发展道路，推动农村社会主义繁荣兴盛。

〔关键词〕乡村 振兴战略 协同治理

注：本文系2020年广西地方法治与地方治理研究中心项目“广西乡村振兴战略视角下规范协同治理研究——以武鸣壮区为例”（项目编号：GXDFFZ2020Y04）阶段性成果

一、武鸣壮区基本情况概述

武鸣壮区对于研究西南民族地区的治理体系和治理能力具有重要的实践意义，以协同治理理论为研究对象，发挥武鸣壮区的示范作用，为完善我国农村地区党、政府、企业、非政府组织和公民多方主体之间实现协同治理提供重要的借鉴意义。南宁市独特的地理条件，决定了其城市与农村分割并立的局面。因此，通过城乡基层党组织引领，创新机制，加快农村基层组织由行政型向服务型转变，为实现协同治理在管理体制上找到新路径迫在眉睫。

南宁市武鸣壮区是以壮族为主的多民族聚居地区，是我国壮族的发源地，壮族在武鸣是主体民族，解放前多自称为“村上”人或“土”人等。在武鸣的汉族人亦称之为“村上人”“僮人”或“土人”。史书上封建统治者写为“独人”，带有侮辱性质。旧时，由于害怕受到民族歧视，这里的僮人凡填表上报的都把自己称为“汉族”，而呼汉人为“卜憧”。解放后，进行民族识别调查，落实为“僮”族。1965年，国务院总理周恩来建议，国务院决定把“僮族”改为“壮族”。

武鸣人民勤劳勇敢，富于斗争精神。在中国共产党的领导下，以高度的热情积极投身于改革开放和现代化建设，推动全区经济发展和社会全面进步。“治天下者，以史为鉴，治郡国者，以志为鉴”。多年的实践证明，要搞好全区的工作，除了正确的路线、方针、政策指导之外，更重要的一条就是要认清当地实际情况，做到一切从实际情况出发。

武鸣壮区主要是以横向的夫妻关系和纵向的父子关系组成父系小家庭。习惯上，父亲是一家之长，掌握家庭中的大小事务，包括农活安排、财产的处理和分配等。父亲因故不能主持家事，母亲则有主持之责。俗语有“父母不在长兄为父”之说，父母死后长子主事。本宗族五代内禁止通婚，同姓通婚也极少。遇到传统红白之事、房屋建造、水稻种植和收割等突击性的生产活动也相互帮忙，共同做事。武鸣壮区宗族中的成员比较看重亲情，不能容忍本族人被人欺负，也不允许本族人无端欺侮他人或无故侵犯他族人合法利益的事情发生，一旦发生此事便会遭到本族的舆论谴责。宗族的重大事务一般经各家家长的讨论和同意。解放前，宗族还建有祠堂，一般一村一个，有两个姓氏的宗族聚居的自然村屯也建有两个祠堂。解放后，宗族观念始逐渐淡漠，转而注重遵守社会公德。

二、国内外研究现状分析

学者对于协同治理理论的研究方向多种多样，从政府治理到社会事务的治理，协同治理简单字面意义而言就是官民共治，也就是说国家公共事务不仅需要国家和政府，更需要公民对于社会政治事务更多的参与，双方进行合作管理。在一个治理体系中，涉及有不同的利益主体，各个利益主体都想要维护好自己的利益，但又要相互依存。因此，在治理过程中必须要同力合作，从而达到共赢的局面。

在国外，协同治理已发展到较为成熟的阶段，国外侧重于研究公共服务组织和政府之间的协同管理，国外学者主要围绕新公共服务理论、政府治理和治理中的参与者三个维度进行研究。单从新公共服务理论这一维度入手，美国部分学者提出政府的职能是服务而不是掌舵的观点。主张这一观点的学者还认为，政府的工作效率没有达到公民的期望，虽然这其中没有一个具体的衡量标准，但是为满足公民的多种需求，政府应不断推动政府职能转变，这样的做法才能深化行政体制改革，不断提高其公共服务质量。莱斯特指出，公共服务的提供者并不只限定于是政府，第三部门也可提供公共服务。新公共服务的理论是在新公共管理理论基础上发展并不断完善，既是指出新公共管理存在的不足之处，同时也是对其一种反思。

在国内，国内学者以中国的少数民族为研究对象，由于中国少数民族地域的特殊性，因此随着时间的推移孕育出习惯法，并从中国少数民族习惯法的主要内容、特征、功能、表现形式等方面展开论述，我国少数民族众多导致研究的范围广，讨论的问题多，取得的成果也相对多。郑巧、肖文涛认为，结合我国国情，要想实现服务型政府和其他主体之间的协同治理必须整合社会各项资源，全面深化改革，创新社会治理模式，发展基层民主政治。郑恒峰提出我国协同治理的不同见解，强化公共服务导向的协同治理理念，引入市场竞争机制的协同治理方式，发展社会协同治理组织并培育其自治能力，确立政府与社会良性互动的协同治理机制。朱纪华认为，要实现更好的社会治理应推动政府职能转变，完善协同参与机制，建立政府、市场、第三部门等三维框架下的多中心协同治理机制。杨清华认为，以政府为中心引起的治理失效、社会与政治问题矛盾凸显，要求政府治理方式适时作出改革，而协同治理将成为变革的一种战略选择。

三、武鸣壮区协同治理存在的问题

结合目前形势，广西南宁市武鸣壮区协同治理取得了一定的成绩，但乡村振兴背景下协同治理存在诸多问题亟需解决，如面临分工不明、效果不佳、欠缺经费和人才流失等现实问题的压力。具体表现为参与主体范围不广，参与主体协同不够，协同治理机制不健全。乡村振兴协同治理意识不强，乡村振兴重手段轻目标、重短期轻长期、重经济效益轻社会效益的现象尚未得到根本改变。

利用協同治理理论研究武鸣壮区承接公共服务，剖析四种组织在社会管理领域中的作用，这是一种理论上的创新，为乡村治理带来新的思路。近几年的研究主要集中在协同治理要不断创新方式，而政府行为自身的局限性己不足以应对当今社会出现的各种新挑战。另外，治理失效、社会与政治等问题也亟待解决。因此，政府必须适时地推进改革，而协同治理提供强大的理论和实践正适用于解决当前的问题。重点关注党在整个西南民族地区中实现协同治理的地位和作用。中国共产党在我国西南民族地区治理体系和治理能力中发挥着领导作用，并且在社会主义现代化建设中发挥着关键作用。

乡村振兴协同治理意识不强，武鸣壮区的调查对象对协同治理的理念部分缺乏正确理解，甚至存在根深蒂固的错误看法。从实际调研情况看，笔者认为当地居民存在不能准确理解多方主体的职能，政府和基层组织之间的关系，党组织在地方治理中发挥的作用等问题。武鸣壮区协同治理存在的问题主要表现为政府管理、社会组织和民族习惯三方之间的矛盾冲突。如何协调好党、政府、企业、非政府组织、村民之间的相互关系，对于乡村振兴背景下规范协同治理显得极为重要。

对国内外有关法律法规、法治治理经验的总结梳理，以及了解确认党的政策、民族习惯法、民族自治法规与相关法律法规，再在获得相应文献的基础上，通过对南宁市武鸣壮区协同治理进行实地调研基础上，分析南宁市武鸣壮区法治治理的优秀成果，为完善整个西南民族地区的法治化提出切实可行的建议。

四、探索完善西南民族地区乡村协同治理机制

结合整理武鸣壮区法律法规总体的现状，西南民族地区是国家重要边疆地区，通过对比西南民族其他地区法治治理，找出值得借鉴的建议及措施，提出切合实际具有可行性的对策和方案。着重研究南宁市武鸣壮区习惯法问题和地方自治规范体系。同时，在法治统一的前提下研究法治统一性和多样性的关系，探究地方法治的差异性、区域性以及民族性。

（一）党的民族政策在民族地区发展中的作用及其完善

十九大工作报告明确指出：党组织中基层组织是保证贯彻落实党的路线方针政策和战略部署的基石。基层组织能力的提升尤为重要，时刻观察政治功能的发挥情况，把地方企业、乡村自治群体、政府机关、科研院校、街道社区等基层党组织建设内容转化为宣传党的方针、贯彻落实党的决定、完善基层治理、鼓舞动员群众，从而在法治化的轨道上加以保障和落实。

（二）南宁市武鸣壮区民族习惯法适用的价值考量

我国西南少数民族地区的社会生产力发展水平相对低于东部地区，属于商品经济欠发达地区，某些观念阻碍了少数民族群众法律意识的提高，削弱了法律的权威。习惯法的制定和实施给民族地区的法治宣传、教育和实施都造成了一定的消极影响。很多地方自治条例缺乏有效变通，基本照搬照抄宪法原文或民族区域自治法的条文，内容跟不上形势发展的需要。少数民族地区立法中存在部门本位主义思想较为严重的现象，民族自治立法力量薄弱。

（三）培养基层公共服务人才并壮大协同发展队伍

要壮大协同发展队伍，实现乡村振兴。队伍是基础，人才是关键。少数民族地区亟需培养出具有现代意识和创新意识的人才队伍，同时具备为人民服务意识的高层次法律人才。乡镇同样存在人才分散在农村的“土专家”“田秀才”的情况，逐渐建立好基层人才库大数据，把具备不同知识体系的人员进行分类，强化分类指导，把乡村人才管起来、用起来。把退休党政干部、退休企业和事业单位工作者、毕业返乡大学生等众多人才吸引到乡村振兴的大队伍中，不断充实和壮大乡村振兴力量。一方面，群众作为自治的主体，同时也作为被服务的客体。当地人民由于长时间居住于此，无疑最熟悉本地的基本情况，针对协同治理过程中存在各种问题也能提出实质性的意见，这对于乡村振兴起着关键作用。另一方面，加强群众的自治意识。习近平总书记说过：“农村要发展，根本要靠亿万农民。”要充分提高当地居民的自治意识和服务意识，主动参与治理，建设好美丽家乡。培养基层公共服务人才是提高协同治理水平关键的一步，解决在一过程中存在的问题显得尤为重要，如法律知识匮乏，群众参与意识不强，素质水平参差不齐。针对存在的问题提出合理的对策和建议，加大法治的宣传力度，提高人们自身的法律素养。落实村务透明化，方便人民群众进行监督，提高群众的参与度。

（四）升华西南民族地区的法治治理现代化研究

通过研究广西协同治理的基本理念，将协同治理理念融入顶层设计之中，贯穿于“四个全面”战略布局的各个层面。重点研究南宁市武鸣壮区法律规范、党内法规、地方自治规范和习惯规范四者之间的关系，充分发挥四者在武鸣壮区治理体系与治理能力现代化过程中发挥的重要作用，总结归纳出协同治理的理念与我国少数民族地区治理体系和治理能力现代化的模式。纵观西南民族地区，对其他地区的法治治理具有重要指导价值，对研究边疆民族地区的乡村治理具有全局性的意义。

（作者单位：广西师范大学法学院）

责任编辑：梁欣