韶关市浈江区实施“县管校聘”制度的案例分析

叶慧铮，林小珠

（华南师范大学 经济与管理学院，广东 广州 510006）

韶关市是广东省第一个以市为单位全面开展“县管校聘”改革的地区。韶关市地处粤北山区，教师结构性缺编矛盾突出，农村学校普遍存在师资不足，城市富余教师难以调剂［1］。即使教育主管部门、学校拥有教师的用人权，但缺乏教师调任、奖惩、退出等方面有效管控，教师队伍的积极性不高。韶关市“县管校聘”实践工作是对城乡教育公平的一种新探索，它进一步丰富了教育公平理论。

一、韶关市浈江区“县管校聘”制度实施的现状及存在问题

（一）韶关市浈江区“县管校聘”制度实施的现状

1.编制合理高效，交流轮岗能力强

浈江区政府根据各学校的实际情况进行配置和调整，区编办进一步跟进落实，及时根据学校布局结构、学生规模等情况进行动态调整，不断完善中小学教职工编制动态管理机制，保障了编制使用效益。区教育局负责统筹规划、制定具体方案，实现各学校间中高级职称、骨干、专任教师比例大体一致，改善区域内教师资源的均衡配置。同时，浈江区全面贯彻了中小学教师聘用合同管理，重视对教师的工作进行考察，建立竞争性的用人机制，促进了当地教师竞争活力，提高了教师积极性［2］。

2.拥有较为完备的教师退出机制和合法权益保障机制

浈江区教育局在退出机制方面全面考虑，对于教学能力与绩效不合格，不适应教学岗位的教师，依次进行离岗培训、安排转岗、另行就业或退岗安排、退出教师队伍等程序。完备的退出机制是顺利实施“县管校聘”制度一个重要条件。此外，完备的制度还充分地实现了教职工的监督权与参与权，并提供了充分、畅通的诉求渠道。不断提升教师的社会地位，保证工资保险待遇，依法保障教师休假、定期进行身体健康检查等权利，营造尊师重教的良好氛围。

3.充分考虑特殊群体的实际情况

浈江区教育局管理人性化，对特殊群体保护到位。各学校积极落实上级文件精神，对特殊群体进行优先聘任。浈江区目前约有70%的教师由学校自主聘任，约30%的教师由浈江区教育局进行调配，对于老弱病等特殊群体教师实行保护政策，实施托底方案最后保证。从而有效保障了这些特殊群体的工作需求，避免了这部分教师处于失业状态。

4.迅速确定编制数与岗位数

浈江区教育局及市教育局发布文件以后，迅速制定方案展开实施。浈江区教育局2017年进行筹备，2018年开始对韶关市风采实验学校进行试点，2019年全部中小学实施完毕。期间浈江区教育局成功完成了两个基础性工作：第一，取消了浈江区所有学校的行政级别。第二，制定并完善托底方案。各学校紧接着也积极出台学校政策，制定具体文件。

据调查，以浈江区第八中学为例。该校在区教育局发布文件后迅速确定了“县管校聘”的编制数与岗位数、确定竞聘原则、竞聘流程，完成对未聘人员设置待岗培训等工作。

浈江区教育局与学校之间相互配合，积极协调工作，对制度的实施起到极大的推动作用。

表1 浈江区第八中学岗位设置表（2019年）

5.乡镇学校与城区学校学生成绩差距明显缩小

学生成绩的变化是“县管校聘”制度实施效果的直接体现。

从表2、图1可以看出，韶关市行之实验学校历年来成绩最优，它虽是一所民办学校，由于每年吸收了较多优质生源，与其他公办学校形成较明显的对比。而相比之下，地处浈江区犁市镇的犁市大为中学，其师资教育资源较其他市区的学校欠缺，成绩相对较差，但在2019年有较大的提升，达到中等水平；而成绩稍优的韶关市浈江区花坪实验学校，地处浈江区花坪镇，在2015年～2018年间，处于中等水平，但2019年突然跃升至区排名第一。虽然进步如此迅速的原因还需深究，但不难看出：韶关市浈江区教育局近几年来在促进教育均衡方面做出了不少努力，并且取得较好效果。整体来看，这10所学校的平均成绩从2015年至2019年从一开始的实力相当至差距不断拉大，再到差距开始逐渐缩小。从2018年～2019年以来，浈江区各学校不断开展实施“县管校聘”制度，很大程度上促进了教育资源的均衡。很明显，2019年各学校的中考成绩趋于相近，虽然不能完全说是该制度实施的成果，但应有其促进的因素。

表2 浈江区各学校近年来中考平均成绩

图1 浈江区各学校近年来中考成绩统计

（二）浈江区实施“县管校聘”制度存在的问题

1. 思想认识不到位，制度认可度不高

无论从教育局到学校再到教师，都对“县管校聘”的制度理解存在偏差。通过调研发现，有些教师对“县管校聘”制度的认可度不高，6.48%的教师非常认可，59.26%的教师可以接受，少数教师持消极的态度。“县管校聘”制度实施时间较短，部分教师对新制度持有消极的心态很正常。这也说明教育公平是需要政府和学校、一线教师等长期的共同努力。据调查，教育部门是“县管校聘”政策的发布者，但在政策落实的监督意识方面不够到位。优质的教师资源是学校的招牌，许多学校不太情愿把校内骨干教师转出去，思想认识层面较欠缺。教师是“县管校聘”的直接影响者，因此提高教师的制度认可度仍是当前的重要工作。

表3 教师对于“县管校聘”制度认可程度调查

2. 制度实施流于形式，缺乏有效的教师考核分类标准

“县管校聘”制度的初心是为了均衡区域内教育资源，激活教师活力，促进教育公平。虽然前期宣传工作做得如火如荼，但后期真正落实情况却不尽如人意，教育局难以解决教育资源分配不均的问题，实际的实施效果与原来的制度有所背离。据调查，浈江区虽然已经全面实施了“县管校聘”制度，但是教师的分布情况基本和原来的变动不大，绝大部分教师还是在原来的学校教学，只有极少数教师进行了交流调配。另一方面，目前尚未制定一个科学有效的教师考核分类方法，导致制度实施效果大打折扣。

3. 农村教师补贴过低，激励机制尚未形成

经济拉动力对教育的发展起着重要的作用。经济刺激对“县管校聘”的实施具有极大的促进作用，包括推进优秀的教师去其他薄弱学校竞聘岗位，往往也需要经济上的拉动。但是目前浈江区农村教师补贴力度过低，各镇级学校补贴金额仅500元/月左右。虽然浈江区是广东省排名较前的“县管校聘”制度的试点地区，但尚未获得省里较大的补贴支持。由于经济拉动严重不足，浈江区教育局暂时也无法改变教师流动幅度小的现状，最大的激励机制尚未形成。

4.教师数量严重不足，各县区之间的教育发展不平衡

师资充裕是“县管校聘”制度有效实施的前提，合理的师生比能较好地保障教学质量。目前，浈江区的状况是教师增长速度比学生的增长速度慢很多，多数学校目前存在较严重的教师缺岗现象。此外，学校之间的教育差距较大，优质的学校、教育资源、生源基本上都集中在市区，教育均衡无法从本质上解决。

二、实施“县管校聘”制度的优化路径

（一）加强师资配置管理，实行“县管编制总量，学校按岗配备”

浈江区教育局在区人社局规定教师岗位数量内，按照各学校的办学规模、师资力量、教师编制和岗位要求进行名额分配，机制透明化、公开化、合理化，并且依据教师交流轮岗的实际情况和教学效果进行岗位调整。在分配岗位中应该注意城乡之间的协调发展，将更多高级岗位配置向乡村贫困、教育薄弱地区倾斜，以有利于吸引更多人才进入乡村，促进区际地域教育公平，采取有效措施逐步化解超岗问题，拓展专业发展空间，调动教师工作积极性。

（二）强化交流轮岗力度，实行“县管全局统筹，学校择优选派”

浈江区教育局应制定具体方案，采取多样化的交流轮岗方案，同时，学校应认真贯彻落实教师交流轮岗制度安排，学校内部必须做到择优选派。教师交流经历可纳入各级教师职称评定当中，进一步改进教师评优评先考核指标，逐步达到学校之间中高级职称教师比例、专任教师高一层次学历比例和骨干教师比例大致相当，实现区域内教师资源的均衡配置。

（三）完善教职工保障机制，实行“县管权益保障，学校公开竞聘”

学校制定的教师竞聘、考核等办法，应经过教职工代表大会统一投票通过决定方能实行。对聘任和考核结果，须公示一周以上，确保教职工的权利得到充分保障。提高教师福利和工资保障，确保教师平均工资水平不低于当地公务员平均工资水平，依法维护教师休假、定期进行身体健康检查等权利，营造尊师重教的良好氛围。同时教育各部门应积极完善教职工人事争议仲裁制度和维权服务机制，保障教师拥有更加自由、充分、畅通的诉求渠道。对于学校任意解聘教职工的行为予以规范。

（四）增加教师补贴，提高制度认可度

经济是教育发展的关键拉动力，应进一步增加交流轮岗教师的经济补偿。同时教育部门是“县管校聘”政策的发布者，应加强对政策落实的监督意识，促进学校和教师的制度认可度，加强对学校和教师的思想教育，鼓励支持优质教师资源互相交流。教师群体是“县管校聘”的直接影响者，对于被安排到教育水平相对较薄弱学校的教师，务必要重新整理心情面对陌生的地理环境、教学环境、同事和学生，增强心理归属感，争取早日有效发挥优秀骨干的作用。