“利益兼顾”机制下我国农地征收补偿制度的改进

肖新喜

引 言

在我国进入让农民共享改革发展成果的新时期，中央适时提出了“建立兼顾国家、集体、个人的土地增值收益分配机制，合理提高个人收益”的政策要求(以下简称“利益兼顾机制”)。虽然我国2019年修订的《土地管理法》的土地征收补偿制度已据此做了相应修改，但依然存在不尽如人意之处。十九届四中全会通过的《中共中央关于坚持和完善中国特色社会主义制度 推进国家治理体系和治理能力现代化若干重大问题的决定》(以下简称《十九届四中全会决定》)指出“深化农村集体产权制度改革，发展农村集体经济”。因此，我国农地征收补偿制度的进一步完善应贯彻《十九届四中全会决定》关于集体所有权改革的政策要求，在落实“利益兼顾”理念的同时，将集体产权的制度优势转化为国家的治理优势。本文着重从征收补偿标准、宅基地使用权与承包经营权补偿路径、集体征收补偿款分配等三个方面分析现行规定，提出征收补偿制度的完善建议，以期为落实“利益兼顾”理念，有效发挥集体产权治理优势尽微薄之力。

一、“利益兼顾机制”下集体土地征收补偿制度的检讨

在我国进入让农民共享改革开放成果的社会发展新时期，诸多党的政策文件均提出了土地征收补偿的“利益兼顾”指导原则，其核心在于强调提高集体与农民的土地征收补偿额。其一，党的十八大报告提出要“改革征地制度，提高农民在土地增值收益中的分配比例”。其二，《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》提出要“建立兼顾国家、集体、个人的土地增值收益分配机制，合理提高个人收益”。其三，2015年11月，中央与国务院颁行的《深化农村改革综合性实施方案》再次指出要以“利益兼顾”机制为基本遵循，“完善对被征地农民合理、规范、多元保障机制”。以此为据，检视我国现行集体土地征收补偿制度，会发现其主要存在以下问题：

(一)补偿标准低，国家与集体、农民的利益分配失衡

较之于修改前规定相同事项的原《土地管理法》第四十七条，2019年修正的《土地管理法》第四十八条在提升补偿费方面有如下进步：一是以公平合理的补偿标准取代原来的适当补偿标准；二是增加了补偿项目即“农村村民住宅”；三是就补偿费计算方法而言，以“区片综合地价”法取代原来的年产值倍数法。虽然新《土地管理法》在提升补偿数额方面有进步，但还与“利益兼顾”原则之提高集体与个人征地补偿费的要求有一定距离。这主要表现在以下三个方面：“补偿项目不全面；补偿基准不合理；计算方法不科学。”

(二)宅基地使用权与承包经营权的补偿路径不明

就因征收而丧失的宅基地使用权如何补偿，新《土地管理法》没有明确规定。根据《民法典》物权编第三百二十七条的规定，因征收导致用益物权消灭的，其主体有权利依据该法第二百四十三条的规定获得补偿。《民典法》物权编在其宅基地使用权一节中没有规定对因征收而丧失的宅基地使用权如何予以补偿。因此，对其的补偿，要根据该法第三百二十七条的规定适用其第二百四十三条的规定。据此，宅基地使用权人可以获得以下补偿：一是根据其成员身份可以分配属于集体所有的土地补偿费；二是有权利获得农村村民住宅的征收补偿费。新《土地管理法》第四十八条规定，对于农民因征收而消灭的房屋所有权，“应当按照先补偿后搬迁、居住条件有改善的原则，尊重农村村民意愿，采取重新安排宅基地建房、提供安置房或者货币补偿等方式给予公平、合理的补偿”。这是对附着于宅基地使用权之上的农村村民住宅所有权的补偿。三是安置补助费。新《土地管理法》依然没有明确安置补助费应如何分配。但《土地管理法实施条例》第二十六条规定，如果被征地农民由集体统一安置，则安置补助费归集体所有。对归属于集体所有的安置补助费，农民基于其成员资格也有权利获得分配收益。由以上规定可知，我国法律对因征收导致宅基地使用权的损失应否补偿、如何补偿，未予以明确规定。这种语焉不详的做法，会导致以下问题：一是土地补偿费、安置补助费中若已经包含宅基地使用权的补偿数额，那么，其分配时应不应向宅基地被征收的人倾斜，如果倾斜，其标准为何？二是土地补偿费、安置补助费中若没有包括宅基地使用权的损失补偿，则其权利主体的损失应如何弥补？

就因征收而丧失的承包经营权如何补偿，新《土地管理法》也没有明确规定。我国《民法典》物权编第三百二十八条则规定，集体土地被征收时，土地承包经营权人有权利根据该法第二百四十三条获得相应补偿。《民法典》物权编第二百四十三条规定的这些费用类型与因征收所导致被征收人利益损失类型具有一一对应关系，是法律专门为补偿被征地人所失利益所设置。问题在于，哪项费用是专门对承包经营权的补偿。对此，学者有不同的观点。有学者认为，应该以安置补助费补偿因征收导致的承包经营权的损失；有学者认为因征收导致的承包经营权损失应该从土地补偿费中获得补偿。以上两种不同观点都可以在现行规定中找到支持其成立的法律依据。《土地管理法实施条例》第二十六条明确规定：土地补偿费归属于成员集体。因为属于集体所有的土地补偿费还需要在成员中分配，所以，承包经营权人可以从其中获得一定的补偿。安置补助费的归属，根据该条规定的谁安置谁获得之原则确定。如果集体统一安置，则归属于集体，据此，承包经营权人可以从集体分得一定数额的安置补助费；如果集体与其他单位不统一安置，则归属于被征收人，要么发放给被征收人，要么经其同意，为其缴纳社会保险费。由此可知，承包经营权人也可以从安置补助费中获得补偿。立法的模糊导致理论上的争议，因征收造成被征收人承包经营权的损失应如何科学妥适补偿，是立法与理论需要解决的问题。

(三)对归属于集体的征收补偿款如何分配管制过度

我国相关行政法规与部门规章明确要求土地补偿费应分配给集体成员。《国务院关于深化改革严格土地管理的决定》(国发〔2004〕28号)明确要求：各省级政府制定的土地补偿费分配办法应依循“主要用于被征地人”原则。《完善征地补偿安置制度的指导意见》不仅重申上述原则，而且提出了“合理分配”原则。以上规定之所以要求将土地补偿费分配给集体成员，目的可能在于确保被征地人的利益能够获得补偿。然而，此种做法不利于集体产权制度治理优势的发挥。要求集体分配土地补偿费与安置补助费的立法倾向会导致如下问题：其一，土地补偿费与安置补助费的所有权属于集体，应由集体决定到底分还是不分，立法原则上要求集体分配的做法无疑越俎代庖。其二，不利于集体灵活安置优势的发挥，不当限制了被征收农民的选择权。因为宅基地被征收的集体成员可以选择要求集体将补偿款直接分配给他，也可以选择集体为其重分宅基地。立法要求必须将补偿款分配给被征地农民，不当限制了其与集体选择安置方式的权利。其三，集体不统一安置时，立法要求分配安置补助费，但被征收人到底对安置补助费享有多少权利，未予以明确。就此发生的纠纷，法官裁判时处于无法可依的境地。

二、“利益兼顾机制”下农地征收补偿制度的理念更新

“价值问题与规范问题密切相关，但价值问题在逻辑上必须领先。”因此，要完善新时期我国农地征收补偿制度，就必须根据“三方兼顾”机制的要求确立适当的价值理念。

(一)共享发展阶段的“利益兼顾”征收补偿制度价值理念

在我国经济社会发展中，兼顾国家、集体、个人三者利益，是社会主义生产关系的本质要求。社会主义公有制(包括全民所有制和集体所有制)“必然形成国家、集体和个人之间的物质利益关系。处理好这三方面的关系，是社会主义经济关系巩固和发展的重要保证。”利益兼顾也是党和国家领导人一贯坚持的社会主义分配制度指导思想。毛主席说：“必须兼顾国家利益、集体利益和个人利益。”邓小平同志指出：“我们必须按照统筹兼顾的原则来调节各种利益的相互关系。如果相反，违反集体利益而追求个人利益，违反整体利益而追求局部利益，违反长远利益而追求暂时利益，那么，结果势必两头都受损失。”习近平总书记也强调：“要统筹谋划、通盘考虑各方面因素，兼顾各方面利益，协调各方面关系。”因此，我国的土地征收补偿制度也必然坚持兼顾国家、集体、个人三者利益，而不能只注重保护其中一方的利益。兼顾国家、集体、个人三者利益在不同的发展时期，有不同的要求和表现形式。“国家、集体、个人三者利益，作为社会主义物质利益的有机体，在客观上保持着一定的比例关系，不断运动着，发展着。”因此，在不同的社会经济发展阶段，土地征收补偿制度对国家、集体、个人三者利益兼顾比例并非一成不变， 而是因时而变、因世而变。

在我国工业化原始积累阶段，兼顾国家、集体、个人三者利益要求在土地征收补偿制度中适度照顾国家利益。因为“在工业化初始阶段，农业支持工业，为工业化提供积累，是带有普遍性的趋向”。此时，为了使国家有足够的资金支持工业化，农地征收补偿标准较低，补偿目的仅在于保障农民基本生活。《中共中央关于制定国民经济和社会发展第十三个五年规划的建议》与时俱进地提出五大发展理念：创新、协调、绿色、开放、共享。所谓“共享”理念是指：“坚持共享发展，必须坚持发展为了人民、发展依靠人民、发展成果由人民共享，作出更有效的制度安排，使全体人民在共建共享发展中有更多获得感。”由此可知，共享发展理念的核心有两个。一是发展成果由人民共享；二是人民共享发展成果必须以制度安排为保障。共享理念的重心在于使农民能够共享我国改革开放的发展成果。习近平总书记在中共中央政治局第二十二次集体学习时强调：“让广大农民平等参与改革发展进程、共同享受改革发展成果。”据此，土地征收补偿制度必须符合让农民共享改革发展成果的要求。共享发展成果时代，土地征收补偿制度中兼顾国家、集体、个人利益的内涵与工业化原始积累阶段应有所不同，土地征收补偿应大幅度提高农民与集体的获得比例。理由在于：在农业支持工业发展的工业化原始积累发展阶段，农地征收的增值收益大头被政府拿走支持工业化，农民未能有效分享因土地征收转化为工商业用地带来的增值收益。在共享发展阶段，只有提升农民与集体的土地征收补偿额，才能使其共享改革发展成果。农民共享土地征收产生的增值收益必须以有效制度安排作保障。这就要求我们必须革新以兼顾国家、集体、个人，但向国家倾斜为理念的土地征收补偿制度，树立与共享发展阶段相匹配，符合“利益兼顾”机制要求的制度价值理念。该制度价值理念的核心在于：兼顾国家、集体、个人利益，但向集体与农民个人适度倾斜。因为只有树立这一价值理念，才能使制度革新有的放矢，使其内外部体系相互协调，以外部体系贯彻新“利益兼顾”的内部价值体系。

(二)坚持集体所有权，发挥集体产权制度治理优势的价值理念

在关于农村土地制度的改革中，党的第十八届三中全会《决定》明确提出要坚持农村土地集体所有权。《中共中央国务院关于稳步推进农村集体产权制度改革的意见》指出：“坚持农民集体所有不动摇，不能把集体经济改弱了、改小了、改垮了，防止集体资产流失。”《党的十九届四中全会决定》明确提出要深化农村集体产权制度改革，发展农村集体经济。由此可知，征收补偿制度的完善必须坚持集体所有权，不但不能损害集体所有权、弱化虚置集体所有权，而且应有利于坚持集体所有权，促进集体经济发展。

坚持集体所有权，发展集体经济的要义在于有效发挥集体社会保障功能，充分展现社会主义的治理优势。“农民集体土地所有权的本质是以集体公有的土地为农民集体成员提供生存的基本社会保障。”在目前的农村基本经营制度下，集体对其成员的保障主要包括：一是保吃与保住，也即保障集体成员的基本生存需要。“集体成员对集体土地享有承包经营的权利，就是成员对集体土地的受益权，就是对集体成员耕者有其田的基本保障。集体成员对集体土地享有宅基地使用权，也是其受益权能的体现，是保障集体成员居者有其屋的权利。”二是为集体成员提供生产、娱乐等公共设施，为弱势成员提供集体社会保障。“例如，农村公共物品的供给，为农民集体成员提供公益和公共服务设施。”三是为集体成员分配收益。也即集体将自己的部分收益通过妥当合法程序分配给集体成员。

征收制度对集体所有权的影响表现在以下几个方面：一是征收程序设计理念对集体所有权的影响。征收程序规则设计可以坚持由集体组织，以成员民主管理、民主监督为内容，凸显集体经济组织主体地位的理念，也可以坚持凸显个人主体地位，弱化集体参与与存在感的理念。毫无疑问，前者有助于坚持集体所有权，发挥集体的治理优势，后者则可能影响集体所有权的坚持，不利于发挥集体的治理优势。二是补偿客体确定对集体所有权的影响。就补偿客体而言，立法是仅对所有权的损失作为补偿客体，还是将所有权与农地用益物权的损失都作为补偿客体。前者有利于坚持集体所有权，后者可能无法有效发挥集体的保障功能，不利于坚持集体所有权。三是归属于集体的土地征收补偿款如何分配对集体所有权的影响。集体的土地征收补偿款如何分配，单纯从民法法理分析，属于所有权的行使，应尊重集体的意思自治。然而，如果集体将该款项全部分配给成员，则有违集体所有权为成员提供社会保障的本质。因为集体为成员提供的社会保障包括以集体积累为成员修建生产用公共设施，娱乐用公益设施，甚至为处于生活困境中的成员提供集体救助，这些都要求集体必须有相应的积累，否则，集体无法为其成员提供上述基本公共保障。如果将归属于集体的征地补偿款完全分配给成员，则以上集体的保障作用将无法发挥，进而不利于集体所有权治理优势的发挥。因之，对归属于集体的征地补偿款如何分配，不能完全交由集体与成员自我决定，立法必须予以一定程度的限制。

三、“利益兼顾机制”下土地征收补偿制度的规则改进

前已述及，在工业反哺农业、城市支持农村，进而实现城乡融合发展的新阶段，国家提出了“建立兼顾国家、集体、个人的土地增值收益分配机制，合理提高个人收益”的土地征收补偿政策要求。该政策要求“在国家与集体、个人的增值收益分配中，应该向集体与个人倾斜，只有这样才能实现农民共享改革发展成果的制度变革目标”。据此，土地征收补偿制度必须树立“利益兼顾”价值理念。理念作为一种法律欲实现的抽象价值目标，必须依赖于具体制度规则才能予以落实。为此，我国农地征收补偿制度应从以下几个方面予以完善，切实回应“利益兼顾”价值理念的要求。

(一)补偿标准：确立全额补偿标准

“土地征收的关键在于确定其补偿标准。”因此，贯彻“利益兼顾”理念的农地征收补偿制度首先必须确立与之相适应的补偿标准。“关于征收补偿的标准，理论上有全额补偿说(完全补偿说)、适当补偿说(相当补偿说) 以及公平补偿说(衡平补偿说、公正补偿说) 之争。”在“为工业化筹集资金”理念下，我国农地征收采取的是适当补偿标准。《民法典》总则编第一百一十七条确立了公平合理补偿标准。2019年修正的《土地管理法》第四十八条规定的补偿标准与其保持一致。虽然新《土地管理法》确立了公平补偿标准，并据此采取了新的补偿费用计算方法，但还有学者认为补偿标准过低。“2019年《土地管理法》以‘区片综合地价’取代‘产值倍数法’，尽管在征地补偿标准方面有所提高，但根据实证数据测算可知，区片综合地价并不是市场价值的真实反映，其与土地出让时的市场价值相差甚远。”

应当说，新法确立公平补偿标准是适当的，如果采取全额补偿说，征收制度就无存在的必要。因为集体经营性建设用地入市既可以提高农民收入使其共享改革开放的发展成果，又可以解决工商业建设的用地问题。在集体经营性建设用地入市的背景下，征收制度存在的必要性就在于确保国家能够通过强制方式以合理价格取得发展公益事业所需的土地。然而，新法确立的公平合理补偿标准在理论上虽具有妥当性，却没有考虑到征收的运行特质以及我国公权力强大的现实情况。征收是以国家公权力强制取得集体土地所有权。在我国公权力强大的现实背景下，法律确立的公平合理补偿标准在执行中可能大打折扣，进而导致集体与农民所获得之征地补偿款与该标准的要求相差甚远。因此，我国征地补偿标准应遵循“取法其上，得乎其中；取法其中，得乎其下”的古谚，确立完全补偿标准。完全补偿标准有如下优势：使集体与农民有协商之机会与平台。在这一高补偿标准的压力下，即使征收补偿标准在实践执行中走样，也可以确保集体与农民获得公平合理的补偿。

(二)明确因征收导致的宅基地使用权与承包经营权损失的补偿路径

前已述及，目前法律对征收所导致宅基地使用权与承包经营权损失如何补偿并没有明确规定。这既导致其权利主体因征收的损失无法充分填补，又使得法院在裁判因土地征收补偿费分配所生之纠纷时缺乏明确法律依据。为解决上述问题，有学者提出了应该将承包经营权与宅基地使用权作为独立的征收客体，予以单独补偿。“宅基地使用权应作为独立征收客体纳入征收补偿范围”。将宅基地使用权与承包经营权作为独立征收客体，由国家对其损失予以直接补偿是解决上述问题的一种方案，但并非唯一方案。理由在于：一是不对其予以补偿符合征收法理。因为征收乃是所有权变动之依据，是导致所有权消灭的法律事实。其作为一种法律事实产生的是征收人与所有权人之间的补偿法律关系。存在于其上的用益物权灭失只是征收导致所有权消灭的间接后果，因征收导致非所有权损失的补偿并非征收补偿制度应予以解决的问题。就此而言，我国征收立法仅对所有权人即集体土地所有权损失、农民所有权损失予以补偿符合征收的基本法理。二是因征收导致设定在集体土地所有权上用益物权的损失补偿问题，可以由所有权人与他物权人通过民法原理予以解决。土地承包经营权、宅基地使用权是根据合同设定在集体土地所有权之上的用益物权。征收使农民集体丧失土地所有权后，间接导致以上两种用益物权消灭。对其损失，无须由征收人直接补偿，可以由集体与成员依据私法自治原则予以解决。所以，对承包经营权、宅基地使用权人的补偿，关键不在于由征收人直接予以补偿，而在于征收人应将其损失计算在内并补偿给集体。然后由集体与其权利人协商，是为其重新分配宅基地、承包地，还是不重新分地而直接将补偿款分配给权利人。如果由征收人直接补偿承包经营权人、宅基地使用权人的损失，则不当限制了当事人的意思自治。三是将宅基地使用权与承包经营权作为独立的征收客体予以单独补偿的目的在于解决补偿标准过低的问题。然而，在立法确立完全补偿标准后，承包经营权、宅基地使用权的损失已先计入集体所有权的损失中予以补偿。然后再由集体与权利主体以意思自治的方式确定如何补偿以上两权的损失。这将导致单独补偿的做法意义不大。由此可知，征收立法不将承包经营权和宅基地使用权作为征收对象而单独补偿具有合理性。

在不独立补偿因征收导致的承包经营权、宅基地使用权损失的情况下，立法可以示范性地规定以下两种补偿措施：一是补偿款全部归集体，通过重新分配宅基地与调整承包地对成员丧失的承包经营权与宅基地使用权予以补偿；二是将补偿款中的一定比例直接分配给丧失承包地与宅基地的集体成员，对其不再分配宅基地与承包地。以上两种补偿方式，由农民集体与失地成员协商决定或通过决策机关的决议决定。以上规定的优势在于：一是符合征收的法理。因征收是导致所有权消灭的法律事实，故征收补偿权利义务关系只能发生在征收人与作为所有权主体的被征收人之间。征收人原则上不与附着于所有权人之上的他物权人产生直接的征收补偿法律关系。二是更符合民法以民事法律关系作为模型调整民事社会关系的方法。征收作为原始取得所有权的方式，先导致集体土地所有权消灭，然后反射的间接后果则是设定于集体所有权之上的承包经营权、宅基地使用权消灭。因此，征收不是用益物权人与征收人之间产生补偿法律关系的事实，立法没有必要将宅基地使用权人、承包经营权人作为征收人的直接补偿相对人。三是更尊重当事人的意思自治。若将农地用益物权单独补偿，则丧失宅基地与承包地的人不能重新获得宅基地与承包地，否则，其将获得双重补偿。这样一来，就会限制失地人重新获得土地的机会。如果其想获得土地，则必须将宅基地补偿款与承包地补偿款再交给集体，这又会导致法律关系运作复杂，为当事人的民事法律关系变动徒增无益成本。

(三)完善集体土地征收补偿款的内部分配示范规则

《中共中央关于坚持和完善中国特色社会主义制度 推进国家治理体系和治理能力现代化若干重大问题的决定》提出要“深化农村集体产权制度改革，发展农村集体经济”。集体土地征收补偿款如何分配既是深化集体产权制度改革的题中应有之义，又关涉农村集体经济的发展，必须以其制度完善推动上述目标的实现。如前所述，土地补偿费以及集体因统一安置获得之安置补助费均由集体享有所有权。这两部分的征地补偿款集体可以分配给成员。就补偿款的内部分配而言，涉及以下几个方面内容：一是分不分的问题；二是分多少的问题，即集体积累与成员分配之间的比例问题；三是给谁分的问题，即哪些人有权利获得分配收益；四是分配标准问题，即按照人头均分还是按照贡献抑或照顾弱势成员的需要不均分；五是如何分的问题。由于内部收益分配属于集体行使所有权的范畴，原则上应遵守意思自治。但任何权利均应受到一定限制，集体所有权作为具有社会权属性的所有权，其行使当然更应该受到限制。“集体土地所有权虽然也是集体的私权利，但不是一般的私权利，不能完全等同于私人的所有权，而是多受公法的管理和干预，具有受公法管理的属性。”针对以上制度内容，我国立法应遵循自治与管制相平衡的原则，对内部收益分配作出以下规定：

第一，“民主议事决策的过程就是农村不同社会群体利益博弈和矛盾化解的过程”，因此，分与不分的决定权应由集体成员大会或集体成员代表大会决定，国家立法不应予以干预。分配与否，是集体所有权行使的基本形式，也是其处分权能的重要表现。对于该项权能，法律不应予以限制。但是，为了使征收补偿款能够切实为集体成员服务，法律应该规定集体享有所有权的征收补偿款的用途。即明确规定，征收补偿款只能用于发展壮大集体经济，用于集体公共设施建设以及扶助弱势集体成员。我国诸多地方立法对分与不分这一本来应由集体所有权人自主决定的事项予以不当干预。这是对集体所有权人行使所有权的过度干预，未来国家层面的立法对此问题应予以纠正。

第二，分多少留多少的问题，立法应予以一定干预。集体决定分配征收补偿款时，是全部分掉还是应该为集体留一部分，法律应予以一定程度的干预。具体而言，法律应规定征收补偿款应该留一部分给集体，即应该明确禁止将征收补偿款全部分给集体成员。集体所有权是我国公有制经济基础的重要体现，这必然要求发展壮大集体经济而不是弱化，甚至虚化集体经济。将土地征收补偿款完全分配给集体成员会妨碍集体经济的发展。具体而言，一是集体失去了发展壮大其经济的物质基础；二是集体成员逐步丧失对集体的认同，国家一直倡导的集体主义精神也会丧失殆尽，使得发展集体经济难以获得民意支持；三是其最终后果为虚化、弱化我国集体所有制的经济基础。《中共中央关于坚持和完善中国特色社会主义制度 推进国家治理体系和治理能力现代化若干重大问题的决定》提出要“发展农村集体经济”，为了巩固并发展集体经济，立法应明确规定：土地征收补偿款在分配时必须为集体留存一定比例，禁止将其全部分给集体成员。至于留存比例，法律可以规定为30%～50%之间。

第三，关于谁有权利获得分配收益以及分配标准问题，立法应予以明确规定。之所以这两项需要立法予以明确强制性规定，则在于其可能侵犯集体成员的成员权及其平等权。首先，立法应根据“社会保障原则”明确成员资格的确认标准。其次，法律应明确规定分配标准。此处应该坚持形式平等原则，就决定分配的征地补偿款，按照集体成员人头数均分。如果集体征收补偿款分配决议违法不当剥夺某一或某些成员分配利益或歧视某些集体成员引发纠纷的，人民法院应该受理并依法裁决。最后，法律须要求集体应对因征收丧失承包地与宅基地而集体又未能予以重新分地的集体成员在分配时予以特殊照顾，以补偿其丧失的承包经营权与宅基地使用权。

第四，集体征收补偿款分配机制及其程序，法律应予以明确规定。其一，立法必须明确由谁执行成员大会或成员代表大会的分配决议。征收补偿款归属于成员集体所有，应该由成员大会决定分配与否。根据我国法律规定，集体经济组织与村委会、村民小组等相关主体可以代表集体行集体所有权。那么，当集体经济组织与村委会、村民小组并存时，两者之间谁可以代表集体分配征收补偿款。为防止争议，立法应明确规定集体经济组织作为分配主体。理由在于村委会、村民小组是自治组织而非纯粹的所有权主体，在两者并存的情况下，应该由集体经济组织作为分配主体履行法定分配职责。其二，法律应规定征收补偿款分配机制以及程序。其主要内容如下：一是集体经济组织或村委会负责人等执行机构负责制定分配方案；二是召集成员大会或成员代表大会，对分配方案以人头数多数为标准表决通过；三是公示分配方案；四是执行分配方案。

结 语

在使农民共享改革成果的发展新阶段，党和国家提出了“建立兼顾国家、集体、个人的土地增值收益分配机制，合理提高个人收益”的政策要求。我国征收补偿立法应据此树立“利益兼顾”的制度革新价值理念，并采取以下措施对其予以回应：其一，确立全额补偿标准。其二，将宅基地使用权与承包经营权的损失明确计入集体损失的范围予以补偿，但不作为单独的补偿客体。如何对其予以补偿，由集体与其成员以协商的方式解决：一是补偿款全部归集体，通过重新分配宅基地与承包地对成员丧失的承包经营权与宅基地使用权予以补偿；二是将补偿款中的一定比例直接分配给丧失承包地与宅基地的集体成员，对其不再分配宅基地与承包地。其三，以自治与管制相平衡为原则，完善集体土地征收补偿款分配示范规则，为集体与成员之间的土地征收补偿款分配提供指引。