加强野生动物运输管理防控重大公共卫生风险

□ 鲁 军

2020 年2 月3 日，习近平总书记在中央政治局常委会会议研究应对新型冠状病毒肺炎疫情工作，要坚决取缔和严厉打击非法野生动物市场和贸易，坚决革除滥食野生动物的陋习，从源头上控制重大公共卫生风险。为落实这一重要指示，全国人大常委会作出《关于全面禁止非法野生动物交易、革除滥食野生动物陋习、切实保障人民群众生命健康安全的决定》，湖北省人大常委会作出《关于严厉打击非法野生动物交易、全面禁止食用野生动物、切实保障人民群众生命健康安全的决定》（以下简称“两个决定”），释放全面禁止非法野生动物交易、革除滥食野生动物陋习的强烈法治信号。笔者认为，加强野生动物保护、防范重大公共卫生风险，既是重大的政治问题，也是现实的管理问题，各级交通运输部门应当高度重视。

一、湖北省的基本情况

1.湖北省现有野生动物资源情况

湖北省是“千湖之省”，人杰地灵，山水秀美，自然地理条件优越，温暖湿润的气候和多层环状分带性的地貌，给动植物的生长、栖息和繁殖提供了得天独厚的条件，野生动物资源十分丰富。据不完全统计，湖北有脊椎动物851 种，其中兽类118 种、鸟类431 种、爬行类52 种、两栖类44 种、鱼类206 种，约占全国种类总数的19%。湖北境内生存的重点保护野生动物258种，其中国家重点保护野生动物112 种（国家一级保护动物金丝猴、白鳍豚、华南虎、白鹳等23 种，国家二级保护动物江豚、弥猴、金猫、小天鹅、大鲵等89 种），省级重点保护动物146 种。鱼苗资源丰富，长江干流主要产卵场36 处，其中半数以上在湖北省境内。

湖北省现有自然保护区（小区）390 个，保护总面积达185.9 万公顷，占国土总面积的10%。计划再申报建立10 个国家级自然保护区，即洪湖、七姊妹山、十八里长峡、堵河源（将十八里长峡、堵河源整合为一个）、梁子湖、沉湖、五道峡、网湖、长江故道、丹江口库区和三峡自然保护区。目前，湖北省正推动实施金丝猴、麝类、鹤类、水杉、兰科植物、红豆杉和小勾儿茶等7 个国家珍稀濒危物种拯救工程。

2.现行管理体制情况

依据《中华人民共和国野生动物保护法》、《湖北省实施〈中华人民共和国野生动物保护法〉办法》（以下简称“一法一办法”）有关规定，任何组织和个人都有保护野生动物及其栖息地的义务。就职能部门而言，分为3 个层次：一是政府职责。负责制定野生动物及其栖息地相关保护规划和措施，加强野生动物保护的宣传教育和科学知识普及工作；制定、公布国家、地方重点保护野生动物名录；对因保护野生动物造成人员伤亡、农作物或者其他财产损失的给予补偿。二是主管部门职责。林业部门、渔业部门主管本行政区域内陆生、水生野生动物保护管理工作，对因科学研究、种群调控、疫源疫病监测或者其他特殊情况，需要捕猎野生动物的，核发特许猎捕证；对因科学研究、人工繁育、公众展示展演、文物保护或者其他特殊情况，需要出售、购买、运输、利用国家重点保护野生动物及其制品的，核发专用标识、运输证；对违反野生动物保护法律法规的行为实施处罚。三是其他部门职责。环保、农牧、工商、公安、海关、铁路、交通、民航、邮政、旅游等部门按照各自的职责协同做好野生动物的保护管理工作。交通部门主要负责对野生动物寄递、运输环节的监管。

二、主要措施及成效

1.提升政治站位，高度重视野生动物保护

新冠肺炎疫情发生以来，湖北省各级交通运输主管部门深入学习、坚决贯彻习近平总书记关于新冠肺炎疫情防控重要指示精神，坚持疫情就是命令、防控就是责任的主旨，采取切实有效措施，坚决遏制疫情蔓延势头，统筹推进疫情防控与经济社会发展。湖北省交通运输厅党组召开专题会议认真学习野生动物保护“一法一办法”“两个决定”，要求全省各级交通运输部门提高政治站位，切实增强“四个意识”、坚定“四个自信”、做到“两个维护”，加强对野生动物保护“一法一办法”“两个决定”的学习和贯彻落实，把思想和行动统一到党中央、国务院的决策部署上来。全面禁止非法野生动物交易和运输、革除滥食野生动物陋习。

2.坚持绿色发展，推进生态交通工程建设

（1）编制绿色交通发展规划。制定实施湖北省绿色交通“十三五”规划，加快推进绿色循环低碳交通基础设施体系建设。组织完成湖北省公路、水路交通运输环境检测网规划工作和高速公路在线布局规划研究。制定《湖北省交通运输厅全面深入推进绿色交通发展的实施方案》，加强交通运输各专项规划与野生动物、生态环境保护规划之间的衔接。以项目为抓手，积极争取交通运输部项目资金支持，将G351 穿越恩施七姊妹山国家级自然保护区路段生态修复工程、G347 神农架段生态修复工程、十堰市G241 计家沟至土关垭生态修复工程、梁子湖和丹江口绿色航运示范区工程申报为交通运输部“十三五”公路水路节能环保重点项目。今年，湖北省省厅将深入开展“十四五”综合交通运输发展规划编制工作，继续突出生态环保，深化绿色交通建设。

（2）规范建设项目环评工作。认真落实建设项目生态环境影响评价制度。在交通项目规划环节，严格按照生态环境部《建设项目环境影响评价分类管理名录》、交通运输部《公路、港口建设项目环境影响评价规范》相关标准，对涉及森林公园、地质公园、重要湿地、天然林、野生动物重要栖息地等环境敏感区的公路、隧道、桥梁和水运航道、港口、枢纽等建设项目，严格要求项目业主单位编制环境影响报告书或环境影响报告表，拟实施的交通建设项目在工可研究阶段应充分考虑项目建设对生态环境、野生动植物保护所造成的影响，主动避让环境敏感区，或采取有关保护措施，并将以上相关要求作为工可批复的前置性条件。在项目施工阶段，严格要求建设单位按照预防为主、防治结合、综合治理的原则，制定环评措施，精心组织施工，做好环保督查和交验收工作，努力将项目施工给野生动物保护造成的影响减至最小。

（3）加强生态航道建设管理。制定汉江流域梯级枢纽联合生态调度试行方案，保护鱼类资源和水生生物多样性。在进行汉江航道整治建设时，大比例运用石笼网护垫等生态护岸技术，既可防止河岸遭水流、风浪侵袭，又实现了水体与坡下土体间的自然对流交换功能，为水生动物和两栖类动物提供觅食、栖息和避难的场所。严格遵守《航道法》相关规定，在龙洲垸船闸、高石碑船闸的引航道区域建设安全防护设施，实现进出口船闸引航道区域封闭管理，防止沿线居民下网捕鱼、垂钓、游泳，确保航道安全。推广应用太阳能一体化航标灯、环保疏浚技术，利用电子航道图等技术，科学配载运力，减少单位燃料消耗；推进船舶船型标准化进程，推广LNG节能环保船舶；拆解改造老旧船舶，加装生活污水处理装置，减少船舶污染排放。

3.压实主体责任，加强野生动物运输监管

（1）加强物流园区、客运场站货运安全管理工作。贯彻落实公安部、交通运输部《关于加强道路运输零担货物受理环节安全管理工作的通知》相关要求，在国庆、军运会期间制定了《关于做好国庆和第七届世界军人运动会期间道路运输安保工作有关事项的通知》、《全省交通运输质量安全服务专项整治亮剑行动实施方案》等文件，将道路零担货物运输和客运托运物品安全管理作为重点工作进行部署。要求各地运管部门督促道路运输企业按照《零担货物道路运输服务规范》《客运班车行李舱载货运输规范》要求，建立货物受理验视抽检抽查制度、交付环节收货实名和信息留存制度。一旦发现法律禁止运输的野生动物及其制品，要及时报告公安机关，严防不法分子利用零担货运、客运托运等渠道夹带偷运野生动物及其制品。2019 年上半年，武汉、十堰、襄阳、荆州、黄石等地运管部门配合公安部门深入物流园区、物流及零担货运企业开展安全检查310 余次，发现处理安全隐患100 余起，进一步整顿规范了道路运输市场秩序。

（2）加强港口、码头安全生产监管，开展水路运输安全专项整治行动。湖北省地方海事机构深入开展“安全生产月”“水上安全知识进校园”、水上综合应急演练等宣传警示教育活动，通过在行政大厅、站点、港口、码头、渡口张贴、发放宣传材料等形式，宣传安全生产相关政策和法律法规。国庆、军运会期间，武汉市港航海事局先后调集58 名执法人员、11 艘公务船艇（含拖轮）、13 套各类执法装备，在汉江武汉段设置8 处上下游管控点，共对221 艘次入汉船舶实施安全检查，加大对入汉船舶管控和专项安全检查力度。全省水运部门推进渡口渡船网格化，实现所有渡口和2 000 余艘渡船安全监管责任“签字背书”、包干到人，督促水路运输经营者按照《国内水路运输管理规定》落实货运实名制规定，与托运人签订运输合同，对托运人身份信息、托运货物信息进行查验、登记保存。如果发现托运人涉嫌非法运输或谎报瞒报野生动物及其制品的，应当拒绝运输，并及时报告野生动物保护主管部门、动物卫生监督机构处理。

三、存在的主要问题

1.野生动物运输涉及部门多，执法协作机制不健全

依据野生动物保护“一法一办法”规定，县级以上人民政府林业、渔业行政主管部门分别主管本行政区域内陆生、水生野生动物保护管理工作。在运输环节，野生动物及其制品的运输实行许可制度，由野生动物主管部门负责核发、处罚；对通过零担货物运输夹带违禁物品、瞒报危险物品的违法犯罪行为，由公安部门负责查处；交通运输部门主要负责对野生动物寄递、运输环节实施监管。然而在实践中，交通、林业、渔业、公安、市场监管等部门在野生动物运输的行政许可信息、企业运输服务信息、案件线索移交等方面还存在信息不共享、标准不统一、沟通衔接不畅等问题，相关职能部门既难以协同监管，发现问题又难以及时解决，造成野生动物保护不利和环境健康风险。

2.野生动物法律保护范围过窄，部分潜在风险动物存在监管“空白”

依照“一法一办法”，法律保护的野生动物主要限于珍贵、濒危动物和“三有”（有重要生态、科学、社会价值）动物，而蝙蝠、旱獭等具有潜在公共健康风险的物种，反而作为一般动物被排除在保护范围之外。科学研究表明，近年来世界各地出现的新发传染病，例如，新冠肺炎、禽流感、埃博拉、中东呼吸综合征等都和动物有关。目前，在一些地方野生动物捕猎、养殖、加工、销售等方面已形成大规模产业，既容易诱发捕猎野生动物等违法犯罪活动，又助长了滥食野味的风气，增加了公共卫生风险。

3.野生动物运输环节监管难度大，交通执法手段有限

野生动物违法运输手段隐蔽，方式多样。野生动物从源头非法流出后，不法分子为了逃避监管，寻找漏洞，通过私家车、公务车、总重45 吨以下普通货运车辆进行运输。这些车辆无需取得运管部门核发的《道路运输经营许可证》及《道路运输证》，运管部门难以实行有效监管。2019 年2 月，国务院作出《关于取消和下放一批行政许可事项的决定》（国发〔2019〕6 号），决定取消道路货物运输站（场）经营许可，运管部门不得以“未经许可擅自从事道路运输站（场）经营”等为由对违法运输野生动物的货运站场进行处罚，只能通过安全检查、内部通报、服务信誉质量考核等手段实行监管，这些手段的强制性较弱、威慑力不够、监管难度较大。

4.货运企业在落实零担货物安全管理责任方面还存在不足

野生动物及其制品种类繁多、鉴定识别专业性强，需要货运、快递企业认真落实承运货物开箱验视制度，履行货物运输生产安全主体责任。然而，仍有部分货运站场、货运企业对野生动物保护、安全生产意识不强，存在安检人员配备不足、安检技能培训不够，安检设备、资金投入不足，安保制度体系不完善，安全信息化水平偏低，相关宣传标识不醒目，托运人、拒收物品信息记录不完整，开箱验视流程不规范等不同程度的问题。

四、有关建议

1.继续做好动物运输环节的疫情防控

贯彻落实党中央、省委、省政府推进疫情防控和经济社会发展的决策部署，时刻绷紧疫情防控这根弦，抓紧抓实抓细常态化疫情防控，有针对性地加强外防输入、内防反弹举措，不断巩固防控战果。继续加大力度督促、指导道路水路运输经营者落实疫情防控责任，做好物资储备、日常健康检测工作，做好工作场所、交通工具的消毒工作。禁止患有人畜共患传染病的人员直接从事易感染动物的运输活动，禁止道路水路运输经营者非法运输野生动物及其制品，或运输存在动物疫病的动物产品。

2.修改法律法规，拓宽野生动物保护范围

建议结合“两个决定”的有关要求，对“一法一办法”中关于野生动物分级分类管理的规定作出相应修改，拓宽野生动物保护范围。全面禁止以食用或生产、加工、经营食品为目的，猎捕、繁育、饲养、交易、运输、携带、寄递野生动物及其制品的行为。完善配套措施，建立野生动物养殖户退出补偿机制，推动以食用为目的的陆生野生动物养殖场、养殖户退出和调整、转产，禁止养殖以食用为目的且未纳入畜禽遗传资源目录的陆生野生动物。加强野生动物防疫工作，彻底堵住野生动物违法捕猎、养殖、交易的源头。

3.加强涉及野生动物运输的执法监管

积极配合相关部门健全完善野生动物保护监管执法管理体制，加强联合执法和协调配合，建立健全执法协作机制，坚决取缔和严厉打击非法运输野生动物行为。督促道路水路运输经营者落实安全生产主体责任，严格按照相关规范要求做好抽检抽查、登记、验视等工作。督促道路水路运输经营者严格落实野生动物运输相关规定，在执法过程中发现有非法运输野生动物及其制品的，责令整改；整改不合格的，予以通报。对违法企业、个人依法予以惩处，并将违法信息记入社会诚信档案。同时，建立案件移送制度，及时向野生动物保护主管部门、动物卫生监督机构等部门进行移交，并积极配合其依法查处。

4.强化野生动物保护普法宣传教育

落实“谁执法谁普法”责任制要求，以“防控疫情、法治同行”为主题，在公共交通工具、货运站场、公路客运站、物流园区、高速公路服务区等经营场所，组织开展“一法一办法”、“两个决定”以及传染病防治法、动物防疫法等法律法规宣传活动，进一步增强交通运输从业人员与社会公众的法治意识。