乡村要素稳定回流机理及其实现路径

[摘要]要素回流是乡村振兴的必要途径，乡村五个振兴需要探索要素回流的实现形式。研究发现，各类要素集聚为乡村振兴提供支持，要素回流力产生于平台建设和行政干预产生的推拉驱动、城乡集聚力再调整产生的获益驱动、乡村价值再造产生的价值驱动。要素稳定回流需要搭建人才回流载体和通道、创新农业融资机制、改革农村土地产权制度。建议制定五类人才返乡下乡优先政策，降低商业银行农业放贷税率，改革农业信贷担保体系，放宽农村集体建设用地流转对象限定等。

[关键词]乡村要素稳定回流;城乡要素融合;乡村振兴

[中图分类号]F30

[文献标识码]A

十九大報告要求坚持农业农村优先发展，建立健全城乡融合发展体制机制和政策体系，加快推进农业农村现代化。“钱、地、人”等要素流失导致乡村“失血”严重。乡村振兴必须扭转资源要素乡城单向流动格局，构建新型城乡关系，以城带乡、以工促农，促进城乡要素自由流动和平等交换。学者对乡村要素流失问题进行了初步探索。农村资本、土地、劳动力三要素向城市单向流动，城乡要素存在不平等交换（韩长赋，2017），圈地、圈人、圈钱问题没有得到解决（叶兴庆，2018）。乡村要素外流主要源于农业农村综合竞争力不高（陈锡文，2017）。2019年中央1号文件聚焦坚持农业农村优先发展这个主题，指出坚持农业农村优先发展是实施乡村振兴战略的主基调和必要条件。实现农业农村优先发展必须遏制乡村要素单向流动的趋势，实现城乡要素融合。当前资源要素乡村回流的趋势已经出现，但城市净流入的基本格局并未改变（张占斌，2018）。引导资源要素向乡村回流，实现城乡资源要素融合，是乡村振兴战略实施的必要途径，乡村振兴需要积极探索乡村要素回流和城乡要素融合的实现形式。本研究通过揭示乡村要素稳定回流机理，探寻城乡资源要素融合的实现路径。

1乡村要素稳定回流机理

1.1乡村要素回流是三种力量协同作用的结果

乡村人才、资本、技术、管理等要素回流是城市推动与乡村拉动共同作用的结果。新农村建设、美丽乡村建设等系列工程改变了城乡集聚力分布，人居环境治理提升了乡村价值，返乡下乡平台建设搭建要素回流的载体。乡村要素回流是技术创新和制度创新下平台建设、基础设施建设和人居环境建设协同作用的结果。

乡村要素回流作用力来源于推拉驱动、获益驱动、价值驱动形成的合力。其中，推拉驱动产生于制度变迁形成的预期收益。城市居高不下的生活成本抬高了农民工居留门槛，推动农民工返乡就业。乡村振兴战略实施有助于推动乡村五位一体发展，加快农业农村现代化步伐，提升了乡村吸引力。在制度创新作用下，体制内单位在乡村设立分支机构，定期派驻工作人员。而体制外人才在乡村情结和乡村社会纽带引导下返乡创业，地方政府为返乡精英建设孵化器和创业园，搭建返乡创业平台。

收益驱动产生于乡村基础设施和交通条件完善形成的较低的物流成本和交易成本。乡村振兴战略实施缩小了城乡基础设施建设水平，打通城乡资源流通交易通道，有助于改变城乡集聚力，提高城乡产品自由贸易度，有助于城市产业要素向乡村集聚。在产业技术创新推动下，产品预期收益空间扩大，吸纳农产品加工业和乡村新型工业集聚，形成产业集聚与产业创新相互推动的收益驱动。

乡村价值驱动产生于对乡村文化价值、生态价值和环境价值的再认识和挖掘。乡村人居环境整治三年行动计划有助于提升乡村生态价值和环境价值，提升宜人宜居水平。乡村文化振兴推升乡村文化价值，由民俗文化、旅游文化、地方特色文化等凝结而成的文化提升乡村休闲旅游价值，促进乡村农文旅融合发展。

1.2平台建设吸引人才返乡下乡机理

1.2.1返乡精英资源禀赋有助于形成创业收益预期。农民精英是乡村工业的开创者。最初，乡村工业的原始积累来源于农业的剩余价值，农民利用农业积累和集体土地开办工业企业，之后，农村转移就业劳动力利用打工积累返乡创业，振兴乡村产业。无论初始资金来源哪里，当地农民运用地缘、血缘、亲缘和乡村文化优势，能够便利地低成本地雇佣劳动力，与地方政府结成长期稳定的合作关系。而外来者仅具有资本优势，短期内难以形成综合竞争优势，难以降低经营成本和获取人脉红利。本土精英凭借天然禀赋更可能形成创业收益预期，促进返乡下乡创业。

1.2.2制度创新推动乡村资源产权流转。公共资源要素的流转集中需要明确产权，尤其土地产权。农村土地确权登记颁证为土地及其附属物流转创造了条件。土地和房屋的三权分置改革既有助于解决农民土地用不了用不好的问题，又为精英返乡创业提供了要素供给保障。明确土地交易市场规则，促进土地产权流转，充分释放制度创新活力，有助于人才返乡创业。

1.2.3政府服务营造返乡创业软环境。基层政府营商环境极大地影响了精英人才返乡创业。创业者尤其外来下乡创业人员需要得到基层政府的支持和帮助，形成稳定的政企合作关系，清亲的政商环境和高质量的政府服务有助于形成下乡创业吸引力。

1.3城乡集聚力的调整与再分布机理

乡村资源要素流失是城市集聚力和分散力综合作用的结果。根据C-P模型理论，城市对农村的回波效应大于扩散效应（杨小凯，1999）。非对称性作用力和区位粘性特征，城乡集聚力的调整需要强有力的政策干预。政策着力点是提高乡村集聚力和城市扩散力。前者需要挖掘乡村价值，构建宜人宜居的乡村环境和要素回流载体;后者需要完善乡村基础设施和商贸物流设施，畅通城乡交流交易通道，以降低城市拥挤成本，缩短城乡通勤时间，提高城乡自由贸易度，也就是说乡村地区纳入以城市为半径的通勤圈，城乡交易从单边市场拓展为双边市场，城市产业向乡村疏解。

乡村集聚力难以达到城市的水平，但乡村集聚力具有自身特色。乡土情结、收益空间、生态价值都能产生回拉力。乡土情结有助于吸引本土人才返乡，建设家乡;农业价值链提升拓展收益空间，吸引工商资本下乡;生态价值有助于发展休闲度假旅游，吸引城市人下乡度假或者工作办公。

乡村集聚力形成不是一蹴而就的，而是一个循序渐进的过程。这与乡村振兴的战略性、长期性和持续性相一致。带头人的吸纳培育是乡村集聚力形成的引擎，行政带头人、产业带头人和文化带头人引领带动作用将推动乡村振兴，形成乡村吸纳力。

城市扩散力的提高既需要发挥市场作用，也需要政策干预。如行政推动城市人才向乡村流动，政策鼓励金融机构向农村放贷。行政干预缩短了市场调整的时间，短期内放大扩散效应。

1.4乡村价值再生机理

1.4.1乡村价值衰减的反漏斗效应。漏斗效应是指当流体从管道截面积较大的地方运动到截面积较小的地方时，流体的速度会加大，类似水流过漏斗时的现象。但人们倾向于关注漏斗上端的变化而忽视漏斗下端。尤其当漏斗上端变化不明显时，漏斗下端的快速流动往往被忽视。这就形成了反漏斗效应。由于乡村环境的脆弱性，乡村工业化和种养殖污染破坏了乡村生态环境，降低了乡村生态价值，导致乡村价值衰减。短期内，这种差距变化不明显，但长期污染叠加必将破坏人居环境，倒逼乡村人才流失。反漏斗效应让人产生麻痹心理，忽视宏观层面的细微变化，导致亡羊后才想起补牢。根据反漏斗效应，乡村要素稳定回流需要加大政策干预，再造乡村价值，构建宜人宜居的乡村环境。

1.4.2乡村价值再生的逻辑路线。乡村价值包括乡村文化价值、生态价值、环境价值。文化价值的挖掘和传承形成文化竞争力，带来社会经济利益;发展生态农业和乡村绿化净化，提升生态价值，产生了生存价值和经济利益;乡村养殖污染治理和工农业污染治理净化了乡村环境，提高了环境价值和生存价值，提高宜居宜人水平。乡村价值具有正外部性，乡村价值提升形成共同利益，吸引社会精英人才返乡下乡。

2乡村要素稳定回流治理机制

2.1搭建人才回流的载体和通道

吸纳人才返乡下乡必须满足人才的基本需求。即使乡村生活条件暂时达不到城市水平，也要优先完善乡村人居环境，构建宜居宜人的生态文明;优先补齐乡村基础设施和公共服务短板，提高居民生活便利化水平;搭建渠道和平台，促进本土人才回归。

2.1.1因地制宜整治人居环境。采取试点示范方式，有计划分步骤整治乡村人居环境。根据不同地区不同类型村庄特点，采取政府项目支持、技术指导和村民出工方式，推进民居上下水管道铺设、旱厕改造、养殖粪污处理等，达到基本宜居条件。

2.1.2企业帮扶健全乡村基本公共服务。采取企业与村庄结对帮扶措施，地方政府根据村庄需求特征，组织规模以上企业，划片定向帮扶村庄。着重完善乡村道路交通、网络通信、邮政物流等基础设施建设，缩小城乡公共服务差距。

2.1.3政府组织搭建创业平台。县级政府设立专项资金预算，按照返乡人才创业需求，在县开发区或乡镇工业园组织创建返乡创业园区、农业孵化器等，孵化期内免除入住者各项租金，并提供相关技术帮扶。

2.1.4建立返乡试错机制。返乡不是单行道，需要构建返乡人才试错机制，为返乡人才留出出口。重庆市建立本土人才数据库，乡镇安排专人负责沟通联系，吸纳人才返乡从事镇村行政工作。如果不能胜任，将安排其他工作岗位或离乡返城。建立返乡人才双向流动机制，有助于各类人才城乡优化配置。

2.2创新农业融资机制

金融机构是利益最大化的市场主体，农业生产经营风险高，不受金融机构青睐。资金放贷者必然设置重重门槛，降低放贷风险。无论信用贷款还是抵押贷款，农业都不具备竞争力。

2.2.1农业融资需要发挥政府担保责任。目前，各地农业主管部门与财政部门联合建立农业融资担保基金，一定程度上降低了农业融资困难。但申请手续繁琐、办理时间长、担保费用高，抑制担保基金效能释放。

2.2.2建立金融机构创新激励机制。针对农村金融产品稀缺问题，政策需要再设计，激励商业银行降低抵押物认定门槛，创新农业金融产品，保障农民年度存款全部用于农业农村贷款，并保障农业贷款增长率高于非农产业。

2.3改革农村土地产权制度

如何实现农村土地流转和农民利益保护的统一一直是政策调整的困境。农民宅基地三权分置改革确立了宅基地流转基本原则，但宅基地使用权流转限定在一定范围，非集体组织成员对农村土地的使用权限受到较大限制，难以解决土地农民用不了用不好的困局。农村土地产权制度改革还在路上。农村集体建设用地如何入市流转，如何在保障农民集体所有权不受侵犯的条件下实现农村集体建设用地的充分流转需要完善法律制度和政策体系。非农村集体组织成员能否在法律框架内充分利用集體建设用地创业是实现要素稳定回流的必须回答的问题。农村土地产权制度改革方向应从农民权益保障偏向向土地流转使用偏向转变，激活农村集体建设用地产权流转市场，提高农村集体建设用地在城乡范围配置和使用效率。

3促进乡村要素稳定回流的政策建议

3.1制定五类人才返乡下乡优先政策

3.1.1制定本土精英人才返乡创业政策。一是实施本土社会精英返乡创业工程，帮助返乡创业人员协调土地流转、融资担保、贷款贴息、税费减免等支持政策。整合困难村帮扶资金，以入股等形式整体投入到特色农业龙头企业，培植壮大镇村主导产业，以一镇一业带动困难村农民就业和增收。二是实行本土人才回乡挂职，加强乡村社会治理能力建设。借鉴重庆市经验，以乡镇为单位建立本土人才库。镇村两级党组织采取电话联络、座谈联谊、登门拜访等方式，进行“点对点”动员。乡镇党委通过公开遴选、统一考察、集体研究等择优确定。对回乡挂职的本土人才，参照村干部标准发放报酬和缴纳养老保险。三是借鉴北京能人经济模式，发挥村两委成员致富带头人作用。村支委与村干部签订责任状，要求村干部带头领办创办农民合作社和农业企业，发展壮大村庄集体经济。

3.1.2实施企业家结对帮扶工程。借鉴武汉市民下乡、能人回乡、企业兴乡（简称三乡工程），地方党委组织部门制定实施企村结对帮扶工程。政策鼓励规模以上企业参与困难村帮扶和乡村振兴，兴旺乡村产业，带动农民就业增收。

3.1.3实施农业科技人才下乡工程。基层政府搭建产业对接服务平台，沟通联系农业科技人员，政策激励其运用科技成果返乡创业。政府向下乡科研人员购买调查研究、规划设计、技术培训等专业服务。鼓励体制内农业科技人才离岗创业，促进农业科技成果转化。

3.1.4实行农科大学生返乡下乡工程。采取保留城市户籍、政府缴纳社保、给予住房和生活补助、进入创业孵化园等组合措施吸纳农科大学生返乡，并帮助其成功创业。借鉴广东省政策实践，本科硕士毕业两年内认定为应届毕业生。农科大学生毕业自愿回农村工作的，保留城市户籍，如果扎不下根，2年内仍按应届毕业生认定。

3.1.5实施教育医疗专业人才下乡计划。教育医疗单位在区县设立分支机构，组织专业人才轮流下乡驻点。政策规定将乡村服务作为人才成长的必要阶段，国家和省部级各类人才资助项目中必须包含下乡服务内容，所在组织将专业人员下乡服务经历作为职务职称晋升的重要参考。

3.2出台农业金融产品创新激励政策

第一，建议国家修改增值税法，降低商业银行农业放贷增值税，鼓励商业银行开发农业金融产品，适度增大农业担保贷款比例，简化农业信贷手续。第二，逐步扩大政策性农业保险的保险对象范围。建立专业性农业保险公司，扩大农业保险试点。各地因地制宜，扩大纳入中央财政保费补贴的品种范围，进一步发展地方特色农业保险，将亟需扶持发展的“三品一标”特色农产品纳入省级财政补贴的特色农业保险试点范围。第三，建立多层次多元化农业信贷担保体系。借鉴推广四川省“政担银企户”财金互动模式，市县政府建立农业产业发展信贷担保风险准备金，省农业担保公司对农业经营主体提供信贷担保。若发生贷款风险，市县政府、省农担公司、金融机构按照3：4：3的比例承担损失。

3.3制定农村土地产权改革政策

第一，放宽农村集体建设用地流转对象范围。在限定用途条件下，农村集体建设用地以及村庄整治、宅基地整理等节约的建设用地可以流转给村集体经济组织以外的成员（包括下乡的城市人），优先支持发展乡村休闲旅游养老等产业和三产融合产业。第二，加快推进农村集体建设用地人市试点。在限定土地用途和明确流转收益分配前提下，优先流转给返乡创业人员，支持发展农村公共服务和社会服务业。第三，在基本农田保护框架内，实行一定比例的附属用地和路面硬化用地，支持发展设施农业和田园综合体建设。

[参考文献]

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[4]张占斌，黄锟.积极探索资源要素向农村流动的有效形式[N].人民政协报，2018-04-17（006）.

[5]杨小凯，黄有光.专业化和经济组织——种新兴古典微观经济框架[M]，北京：经济科学出版社，1999.

[6]阮蓓.多管齐下西部金融中心建设行稳致远[N].四川日报，2018-08-29（009）.

[收稿日期]2020-06-22

[基金项目]天津市教委社会科学重大项目“资本下乡推进天津市农村一二三产业深度融合路径研究”（2019JWZD49）。

[作者简介]刘婧元（1999-），女，山东潍坊人，北京理工大学国际教育学院国际经济专业本科生。