土地经营权入股农民专业合作社法律制度的瓶颈与破解

【摘要】土地经营权入股农民专业合作社，是中央政策关于放活土地经营权的具体举措，是农业产业走向现代化的重要体现，顺应了当前农业产业规模化的发展趋势，有利于进一步深化农村经济体制改革。然而，评估机制不科学、收益分配不合理、退出机制不完善等成为土地经营权入股农民专业合作社的制度瓶颈，对相关制度瓶颈提出破解对策势在必行。

【关键词】土地经营权;农民专业合作社;入股

[中图分类号]F321.1

[文献标识码]A

1土地经营权入股法律概念

在农地“三权分置”背景下，土地经营权人股农民专业合作社是实现土地经营权流转的有效形式，也是目前理论研究和实践的重点，这也符合法律赋予土地经营权人股权能的精神。2020年1月农业农村部印发《农村土地经营权流转管理办法》第17条对入股进一步做出规定。土地经营权人股农民专业合作社（以下简称合作社），是指在不改变农地所有权、承包权的前提下，农民将土地经营的权利转移到合作社名下，以此量化为股权人股。土地经营权在出资入股之后便同合作社其他货币或者非货币财产一样，由合作社统一管理。

2土地经营权入股农民专业合作社法律制度的瓶颈

2.1评估机制不科学

《农民专业合作社法》第13条对成员出资方式做出了规定，但法律只是规定了大体的原则，缺少具体实施办法。土地经营权作价评估关乎合作社能否正常运转，关乎农民股东、非农股东、债权人的切身利益，因此有必要制定科学的评估机制。实践中很多的做法都违反了法律的规定。例如，农民以土地经营权入股合作社的，常见的是通过与合作社协商来确定作价评估的价格。没有经过专业机构作价评估而得出价格，不仅违反了法律的规定，也会损害其他股东和债权人的利益。若后期有社员退社，退出时土地经营权的价值无法准确计算。另外，目前市场上评估主体多数由当地的农业部门或土地转让服务机构确定，缺少专业的评估机构和评估人才。土地经营权评估作价是土地经营权能否有效入股合作社的重要一环，因此，建立科学有效的土地经营权评估制度迫在眉睫。

2.2收益分配不合理

土地是农民最基本的生产资料，在一定程度上扮演着农民社会保障的角色。鉴于农民股东的特殊性，目前土地经营权人股合作社模式中，几乎对农民股东和非农股东设置了不同的权力和义务，农民股东普遍采用“保底+分红”的模式，这一模式一直被学界所争议。刘云生（ 2018）认为，“保底分红”既不属于农村土地承包经营权出租更不是正规的股份制组织形式，但其流行程度却说明了这种非正式制度的强劲生命力和强大影响力。在大部分农地股实践中，农民入股是以保底收益为前提条件，在此基础之上视合作社盈利情况进行分红。虽然保底收益在一定程度上保护了农民的利益，但根据《农民专业合作社法》第44条，参考《公司法》第167条关于利润分配规定，在这种情形下，“保底+分红”模式违反了法律的规定，以“农民保底保障金”的形式将合作社的盈利发给农民股东，会挫伤其他股东的积极性，影响合作社各个群体利益的平衡。合作社初期经营期间营利一般比较微薄，对于部分成长周期比较久的农作物，从种植到销售可能要经过几年的时间。若此时还支付农民股东保底收益，会影响合作社资本运营，导致合作社发展缓慢。因此在实践中急需选择较好的方案来解决当前困境。

2.3退出机制不完善

合作社的股权退出包括两种情形，即股权主动退出与合作社破产解清算后的被动退出。基于农业生产的周期性，《农民专业合作社法》第15条规定了入社注意事项及退社的具体时间期限。“入社自愿、退社自由”是农民专业合作社原则之一，但是在实践中，很多合作社依照上述法律在章程中提高了成员退出合作社的门槛，这变相的制约了成员退社的自由。第二，合作社在初期运营时已经统筹规划所有的土地，若此时有农民股东退出，已经用于生产的土地就要返还，这样就会给其他股东以及合作社整体运营带来很大的影响。第三，土地经营权在入股合作社之后同样存在风险，一旦市场环境不稳定或经营不善，合作社就会面临破产。在目前法律法规不完善的前提下，参考《破产法》等相关法律规定，当农民以土地经营权入股合作社时，土地经营权便转让于合作社中，成为了合作社的独立财产，因此土地经营权也应当用于清偿债务。如此一来，农户不仅没有了股东的身份，还会失去得以安身立命的土地经营权，这样的结局是政府和农户都不愿意看到的。

3土地经营权入股农民专业合作社法律制度瓶颈破解

3.1规范土地经营权入股评估机制

首先，建立科学合理的土地经营权入股评估机制。根据本地的实际情况，综合土地质量、数量、种植的品种、入股期限等因素，对土地经营权的评估作价进行合理的探索，进一步明确作价评估的计算方式，再参照现有的土地流转指导价格制定完整的评估体系。其次，严格落实土地经营权入股合作社价格评估制度。事前评估清晰，事后才便于计算具体的股值，也为农户后期退股时的资产计算做好铺垫。对此，可以参照《公司法》第27条规定，这样既避免暗箱操作的可能性、保证农户的利益，又有助于实现土地经营权入股发挥最大的价值，以程序上的完整来保证实质的公正。最后，政府部门有必要设立第三方专业评估机构。评估机构须得到相关部门的资格认定后才允许进入市场，评估人员也应进行专业的培训。对于评估定价应及时提交相关部门备案，涉及到农民重大财产利益时，还应提交相关领域专家共同商议。关于评估费用的问题，可以考虑由政府、合作社和其他机构承担，以此来减少农民的负担。政府作为社会的管理者，可以通着相关财政资金予以支持。合作社作为直接受益者，也需要承担一部分费用。通过进一步考虑到各地区实际情况，因地制宜，进而建立更加公正合理的评估机制。

3.2调整土地经营权收益分配方式

《关于开展土地经营权入股发展农业产业化经营试点的指导意见》（2019年1月21日）指出，鼓励探索优先股模式，这为解决土地经营权收益问题提供了很好的思路。本文认为，可以构建“先租后股+优先股+入股保险”三位—体模式解决方案。人股前期，可以考虑先将土地经营权以出租的方式加入合作社，如此一来，合作社每年只需付给农户相应的实物或资金作为土地经营权出租的价值，这样可以保障农户基本的温饱问题。在合作社发展状况稳定后，可以根据农户意愿再决定是否将土地经营权作为资产入股到合作社。其次，在保障农户利益前提下，在合作社中实行优先股制度。任红（2014）认为，优先股股东享有优先分红权，但就日常经营管理事项没有表决权。这样农民股东在合作社中享有优先分红的权利，合作社在盈利时必须向农民股东支付固定收益。況且，优先股股东就一般事项不能出席股东会，这也符合农民股东的利益偏好。最后，构建人股保险。如果合作社没有按照约定优先分配利润给农民股东，农民股东仍可以从保险公司得到赔偿金。此外，对于购买保险费用问题，可以考虑省、市、县三级财政按照比例补贴，合作社分摊兜底的方式，以此来减轻农民股东购买保险的压力。如此一来，农民股东通过购买入股保险来保证其“保底”要求，在优先股利润没有得到分配的情况下。通过这样一系列的分配调整，可以将农民股东的保底分红要求和法律规定的分配制度冲突有效避免。

3.3完善土地经营权股权退出机制

依据《农民专业合作社法》基本原则的退社自由，进一步规范土地经营权股权主动退出的法律规定。为保障农民股东退社的自由，可实行替代性安排来解决农民主动退出股权的困难。任大鹏（2015）认为，对于要求退社的农民股东，在土地承包权剩余期限一致的前提下，可以先用同等质量面积的土地经营权更换或以同等价值的货币返还。因此，可以从这两个角度出发完善相关法律规定。对于要求退股的农户，在符合退出申报的程序性条件后，可以要求合作社调换地块或以等值的土地经营权、货币置换，且对比入股与退股时差价进行补偿。其次，对于合作社破产清算后被动退出。根据《农民专业合作社法》第55条、《破产法》有关规定，在合作社破产解散时，土地经营权作为合作社出资的财产，应对债权人进行清偿。梁清华等（ 2020）认为，土地经营权承载着农户的社保功能，是其失业保障、养老保障。如果从政策上适当减轻农民股东的责任，那么债权人的利益又无法得到保障。可以考虑让农民按照有关规定回购土地经营权。对此，在合作社成立初期就应与农户签订《土地经营权入股作价收益分配和退出规定》并在合作社的章程中予以明确，就回购的期间、方式、具体的要求做出规定。在合作社宣告破产后债务清偿前，让农民股东以同等价值的实物或货币回购所入股的农地经营权。若回购的价格超出农民股东能力范围，应由集体出资，如此可以确保土地经营权不会外流。农民以这样的方式回购土地经营权，又可以让债权的利益得到相应补偿。如此，平衡了各方利益主体的权益。当然，用土地经营权赔偿清算时，还应该考虑到土地经营权的价值问题。土地经营权在入股合作社之后，其价值也会发生变化，此时就应当重新评估，将农作物和附着物的价值计算在土地经营权价值之内。最后，在合作社破产清算后剩余财产的分配上，应该调整相应的分配顺序，优先考虑农民股东。对于缺乏一定生活保障的农民，应为其提供畅通有效的救济渠道。

4结语

土地经营权入股农民专业合作社，促进了土地经营权的资本化，是放活土地经营权的重要抓手，有效推动了农业产业化经营进入更高层次。当下，土地经营权入股农民专业合作社在全国很多地区开展了实践，也凸显出了很多问题。因此，我们更需要破解土地经营权人股农民专业合作社法律制度的瓶颈，也只有这样，才能够借助现阶段农村土地制度改革的东风，促进乡村振兴。

[参考文献]

[1]刘云生.农地股份制改革.双向目标定位与民间法权表达[J].东方法学，2018（05）：90-98.

[2]任红.优先股股东权保护的法律适用问题研究[J].理论与改革，2014（03）：172-175.

[3]任大鹏.土地经营权入股合作社的法律问题[J].农业经济与管理.2015（05）：31-38.

[4]梁清华，王洲.论土地经营权入股保底收益的法律实现路径[J].宏观经济研究，2020（06）：153-158.

[收稿日期] 2020-07-16

[基金項目]贵州省研究生教育创新计划项目（黔教合YJSCXJH（2019）067）。

[作者简介]高蒙蒙（1993-），男，江苏徐州人，2018级硕士研究生，研究方向：民商法。