浅析中国耕地占补平衡对策

陆瑶

[摘要]耕地是中国国民经济发展的顶梁柱，对国家和社会稳定有着十分重要的作用。如今城镇化、工业化快速发展，因经济建设而占用农村耕地的现象越来越多，为了保护耕地，稳定国家粮食安全，坚持可持续发展战略，耕地占补平衡政策开始实施，该政策旨在保障因经济建设而占用的耕地与补充的耕地，在数量、质量与生态方面保持平衡，集约节约合理利用耕地，达到人地可持续协调发展。

[关键词]耕地;耕地保护;耕地占补平衡

[中图分类号]F301.2

[文献标识码]A

“民以食为天”中国人多地少，为保证粮食安全够用，耕地保护工作万无一失，耕地占补平衡制度显得尤为重要。对于占用的耕地，相关部门应依法落实补偿政策，真正做到“占一补一”。该研究结合当下的社会经济形势，分析耕地占补平衡工作的目前情况、实施成效、面临的困境，并提出相关建议和发展前景，进一步完善耕地占补平衡对策，为更多的农民谋福利。

1耕地占补形势分析

1.1中国占用耕地情况分析

中国耕地面积为18.2574亿亩，比上一年减少了近29万亩，其中因经济建设、天灾、退耕、农业结构调整等原因而降减的耕地资源面积约3315hm'。为控制建设用地总体规模，今年中国农用地转为建设用地的总量指标下调了将近20%，占用耕地指标降减到180万亩，减少了近23.5%。

经自然资源部全国土地利用调查数据统计，经济越发达的地区，占用耕地数量的总量越多，用地规模扩增速度越快，导致城乡用地供需矛盾更大。特别是周边靠近农村的城市，因经济建设发展而占用的农村耕地资源利用效率低下，没有合理集约节约利用耕地资源，产生浪费。据国家有关部门统计，目前中国全部城市已有闲置土地、空闲土地、批而未供土地资源近30万hm？。所以各级政府应加强对保护耕地资源的意识，改进耕地占补平衡工作，以减少空闲用地，不浪费耕地资源。

近日经中共中央国务院宣布，2020年全国耕地保有量不应少于18.65亿亩，永久基本农田保护面积不少于15.46亿亩，确保建成8亿亩，力争建成10亿亩高标准农田。可见国家对于耕地资源保护的重视，对农民农村的高度重视。

1.2中国补充耕地情况分析

根据全国各地区地形地貌的不同，补充耕地的方式有三种：土地整理、土地复垦、土地开发。其中中国西部地区主要是以土地开发为基础，东部地区主要是以土地复垦为基础。北京、上海等发达地区几乎没有可以适宜补充的耕地后备资源。

近几年经自然资源督查机构在对全国实地核查时发现，全国共有28个省的补充耕地数据不真实。其中一些省份为避免占补平衡，把耕地按照建设用地等其他类型土地上报，涉及将近6333.33hm？。所以相关部门应更加完善占补平衡对策，真正做到占多少补多少，加强补充耕地质量建设，切实保护农民利益。

1.3耕地占补平衡政策实施成效

自1999年新的《土地管理法》实施以来，耕地占补平衡工作有了新的起色，不但耕地占补平衡体系逐步确立，而且还体现了补充耕地责任体系，直接明确责任单位，对耕地占补情况进行数据登记注册，以便工作人员能够进行现场访问。有的地区实施“先占后补”杜绝“占而不补”等现象发生，维护了农村集体的耕地效益。

2耕地占补平衡工作的困境

2.1新补充的耕地质差

对于有些地区，新补充的耕地质量差、开发难度大、成本偏高。“占优补劣”“占多补少”现象时有发生，补充耕地的质量平衡被严重忽略。有些地区对补充耕地资源的选择不谨慎，选址不合理，其中多为荒草地、废弃工厂等，不仅破坏了生态安全，还使水土流失，違背了自然规律。有的耕地补充资源为偏远零散的耕地碎块，不仅耕种困难，开发难度大，而且生产产出率低下。

2.2适宜耕种的后备资源不足

中国适宜补充的耕地后备资源不足66668hm'，因退耕还林等政策导致耕地后备资源更加匮乏。另外违法占用耕地、过度开发耕地的现象也在金钱的利益驱使下时有发生。有的地区在上报耕地现有面积的数据上造假，拿以前的耕地调查成果换取新耕地的指标量。

2.3相关部门监管不周

相关部门缺乏耕地保护的激励措施，如缺少对提高粮食产出能力的激励，这样不仅影响农民的生产积极性，同时也不利于耕地资源的保护，从而导致土地产出率低下。有些地区相关部门既是“占地者”，又是“补充者”，耕地占补工作的监管力度微乎其微，两个方面都是自己说了算。另外政府部门缺乏同专业的农业部门协作，只有让农业部门专业人员考察适宜补充的后备耕地资源，梗有利于新增耕地的补充工作。

3耕地占补平衡建议

3.1推进耕地质改造

应大力推进耕地资源质量改造项目，如运用科学技术提高耕地质量，创新土地综合整治方法与生态修复，增加耕地的有效面积，提高耕地生产效率。严格按照耕地质量等级来评估选取可补充的后备优质耕地资源，真正达到数量质量的平衡。在中低产田改造方面也应加大力度，如资金与技术手段的投人，这样对于生态环境保护也有很大好处，真正做到坚持可持续发展战略。另外我们还要集约节约合理利用耕地资源，加快土地复垦、土地整理、土地开发等工作的进度。

3.2适度合理开发耕地后备资源

确保补充耕地资源数据的真实性、可靠性，多放心思在数据测量的准确性上，杜绝任何人违法占用耕地资源。适度开发未利用的耕地，对于不同地区的耕地要进行不同的整理开发方法，因地制宜。提高占用耕地资金成本，以减少占得耕地的面积，切实保护耕地。依据土地利用总体规划，科学合理开发未利用的后备耕地资源，对于完全没有可开发的后备耕地资源地区，要完善异地补充的途径，解决后备资源不足的问题。

3.3建立长效共同责任制

建立共同责任制与多方激励奖励制度，履行政府职责，保证不同环节有不同的负责部门，各尽其职，严禁一职多用。对于优秀示范区给予奖励表彰，以此激发群众的热情。公开耕地占补平衡项目详细情况，严格监管验收标准，监管人员要专业要负责，保证整个过程公开化透明化，允许群众参与其中进行监督管理。实行奖惩制度，检举以次充好、弄虚作假的行为。

4耕地占补平衡对策发展前景

耕地占补平衡政策的实施发展了越来越多类型的土地改良项目，这些项目有利于帮助缓解土地开发资金问题，实现资本和土地资源的高效配置，对于新农村建设发展大有帮助。同时能提高耕地资源的合理利用，优化国土利用结构布局，持续改善提高以市场为中心的运营体系，鼓励更多社会力量参与新农村的建设发展。相信随着一次次的实践探索，会有更多专业的投资企业开发这种未来资产，给农民带来更多实惠。

5结论

耕地占补平衡政策作为中国最严格的耕地保护政策，符合中国当前人多地少的现状，我们必须严格执行下去，这应涉及到我们每一个人，而不单单只是国家政府的责任。

在政策实行过程中出现了很多问题，如适宜的后备耕地资源不足，新补充的耕地质量差、开发难度大、成本高，对生态保护也造成了极大的压力，这些均与可持续发展战略背道而驰。各有关部门监管力度不到位，未形成共同责任制。所以我们必须及时采取有效的措施，杜绝发生不良现象，如改进创新耕地占补平衡工作，对于“占优补劣”、“占多补少”、“占而不补”等问题要严格控制，建立长效协调机制。对于本地区无充足后备耕地资源的地域，可采取异地调剂的办法，保证做到“占”“补”“平衡”，“数量”、“质量”“生态”三者均达到平衡。通过耕地资源占补的平衡，可以提高农业生产率，减少农业生产费用，增加农民收人，有效地促进农村经济的发展状况。只要经济发展了，自然会有更多资金投人到改善土地整治中，循环往复，为农民子孙后代增福造利。

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