农村宅基地三权分置的制度经济学解析

徐春莲

摘要：以“土地要素相比价格变化-利益博弈-宅基地三权分置改革”为主线，运用理论分析法和文献资料法对河南省长垣市宅基地三权分置改革进行制度经济学分析。研究发现，土地要素相对价格变化使得外部利润增加，同时也成为三权分置改革的现实需求。三权分置改革有利于地方经济发展、农民生活环境改善、集体经济组织实力壮大，并且可以实现农民、政府及集体经济组织三者之间通过利益博弈将外部利润内部化达到一致同意，实现共赢。因此，应尊重宅基地要素相对价格变化趋势，承认宅基地资产价值属性;构建各利益主体一致同意的增值收益共享机制，显化制度绩效。

关键词：农村宅基地;三权分置;制度经济学;长垣市

中图分类号：F321.1         文献标识码：A

文章编号：0439-8114（2020）17-0199-05

Abstract： Taking “relative price change of land elements-benefit game-reform on the three rights division of rural housing land” as the main line， this study analyzes the institutional economics of the reform of the three rights division in Changyuan city， Henan province， by means of theoretical analysis and literature review. It is found that the change of relative price of land factors increases the external profit， which also becomes the practical demand of the reform of the separation of three rights division. The reform of the three rights division is conducive to the development of local economy， the improvement of farmers living environment， and the strength of collective economic organizations. It can also realize the internal internalization of external profits among farmers， governments and collective economic organizations through benefit game， so as to achieve a win-win situation. Therefore， we should respect the change trend of relative price of homestead elements， recognize the value attributes of homestead assets， construct a value-added revenue sharing mechanism agreed by all stakeholders， and manifest the institutional performance.

Key words： rural housing land; three rights division; institutional economics; Changyuan city

宅基地是中國广大农户的重要财富，保护宅基地就是保护自己的根本利益。当前宅基地制度具有集体所有制以及限制流转的特征，国家对于宅基地一直采取《物权法》中限制自由交易的原则，但是在城镇化进程中，“空心村”现象日益严重，农村老龄化程度高且劳动力不足，宅基地的闲置浪费与其福利性的未充分体现，使得宅基地自发流转的现象在全国屡见不鲜[1]。这一现象引起了众多学者的关注和探讨，在宅基地使用权流转合理性上很多学者持不同的观点，孙宪忠[2]、严金明等[3]认为宅基地的合理性表现在保护物权平等、优化资源配置、推动城乡融合发展等方面;以徐宗威[4]、单平基[5]为代表的部分学者认为宅基地会破坏村庄伦理，加剧村庄内部的不平等，打破村庄的稳定。但是对宅基地使用权流转问题的研究都忽视了以下几个方面：首先，从制度经济学领域研究宅基地使用权流转的制度创新的较少，用制度经济学理论解释宅基地制度变迁中的利益博弈就更少了;其次，在中国农村转型过程中，政府、村集体经济组织与农民各方利益集团之间的利益分配和协调未得到重视和合理安排[6]，现有研究对主体相关的利益诉求并不重视。本研究考察了河南省长垣市宅基地三权分置的实践情况，运用制度经济学理论解释探讨其理论价值，并提出相应的对策建议。

1 研究背景与理论框架

1.1 研究背景

对三权分置的内涵，众多学者从不同角度进行了定义，主要集中在资格权及使用权性质2个方面。①关于资格权的性质，目前对于资格权有不同的解读，资格权是基于人而不是基于物的一种权利，因此不属于物权范畴[7];但也有学者认为集体所有权维持不变，将原来的承包经营权分为独立的部分，即承包权和经营权2个部分[8];还有学者认为只要拥有宅基地就能实现所有权、使用权和资格权三权并存[9]。②关于使用权的性质，当承包经营权分离为承包权和经营权之后，对经营权的性质存在着独立于承包权的一种债权和用益物权2种观点，在此基础上使用权也面临着同样的分歧[10]。根据长垣市的实践经验得出，宅基地使用权可以根据现行法律确定为用益物权。通过引入资格权可以完善宅基地收益权能，确定宅基地使用权包括占有、使用和收益权能。

农村三权分置是新时代农业现代化的制度基础，中国农村土地改革过程中，在地方实践中针对三权分置遇到了很多问题。从经营模式上看，产权交易服务体系不完善，农村土地承包经营权确权登记难度大，新型农业经营主体培育工作进展缓慢[11];从制度实施上看，土地经营权市场化运行的流转机制尚未建立，农地融资保障体系不健全，缺乏充足的法律保障和制度设计[12]。宅基地三权分置问题是由上而下的强制性制度规范过程，既是对家庭联产承包制的延续，也是对中国特色土地制度的再次创新，是统筹兼顾土地公平和效益的好方法[13，14]。

上述研究还存在不足之处，首先，理论研究不够深入，理论和实践结合进行的研究更少;其次，由于改革试点范围有限，数据获取难，缺乏实地调研数据的支撑。为此，本研究尝试从以下2个方面做出一些创新：①利用新制度经济学理论构建宅基地制度变迁的框架体系;②以长垣市宅基地三权分置改革为例，通过实地调研的方式对长垣市三权分置改革全面、客观地进行分析评价，并提出可供其他地方复制的经验。

1.2 理论框架

道格拉斯[15]的制度变迁理论是本研究的基础理论，不同的理论流派对制度变迁的理解有所不同。西方现代产权学派认为，相对价格的变动以及为了获取制度创新带来的利益是产权制度变迁的重要驱使力。马克思的产权理论倾向于研究客观因素，认为是生产力增强和技术不断进步对制度改革的客观要求导致了制度变迁，从而使生产力水平满足了生产关系的要求和制度变迁的要求，经济基础适应上层建筑的需要。基于西方现代产权理论和马克思的产权理论，本研究认为生产要素、技术要素相对价格的变化和利益集团的一致性是制度变迁的关键原因。

基于制度变迁理论和产权理论，杨子蛟[16]、廖祖君[17]、钱忠好等[18]在研究过程中构建了“要素价格变动-技术进步-制度变迁”“外部收益-同意一致性-制度变迁”“制度环境-利益集团博弈-制度变迁”等分析框架。因此，本研究提出“土地要素相对价格变化-利益博弈-宅基地三权分置改革”的分析框架（图1），即在社会转型背景下，外部利润的形成取决于土地要素相對价格的变动，造成土地制度需求变化的同时，针对相关利益集团的利益冲突进行博弈，最终在一个或几个利益集团的主持下，各利益集团达成一致性同意，至此宅基地制度发生改变。

2 长垣市宅基地三权分置制度经济学解析

2.1 河南省长垣市宅基地三权分置改革案例实践

长垣市位于河南省东北部，耕地面积68 900 hm2，基本农田种植面积59 420 hm2，国土面积总计约1 051 km2。长垣市约有87万人，594个建制村。长垣市是全国惟一的“城市双修”试点城市，是全国中部县域经济百强县、省级乡村振兴示范县。自2015年作为农村改革试点以来，长垣市加快了推进力度，在实施宅基地有偿退出机制的同时推进农民集中居住。截至2019年底，作为改革试点长垣市的工作已经告一段落，其在宅基地改革方面有关三权分置工作的全部进展归纳为以下几个方面。

2.1.1 落实宅基地集体所有权 村级以上集体经济组织行使宅基地处置权和监督权，可以收回存量宅基地，用作保护村民的资格权或者用于其他经营目的。关于宅基地有偿使用制度的实行，人均建设用地面积不足100 m2的村庄，可按照村级规划申请将农用地转换为相关建设用地;高于150 m2的村庄，可实施宅基地复垦腾退指标。通过以上制度的实行，明确能够实施村级规划和处置违法流转的主体都是村集体经济组织，在宅基地流转分配等相关环节，村集体经济组织可以通过表决的方式行使有关所有者决定权。

2.1.2 保障宅基地农户资格权 出台《农村宅基地资格证发放登记办法》，通过村民自治的方式对农民进行资格认定，对历史遗留问题或其他特殊群体的资格权进行认定，需要经超过2/3的村民会议成员或村民代表的同意。农村宅基地资格证书登记制度的建立，有利于支持农民到外地经商、务工，保障流动人口权益，促进城乡一体化发展。批准一户宅基地面积应少于167 m2，其中资格权由符合条件的村庄通过价格竞争的方式获取，拥有资格权的农户即可获取无偿分配的宅基地。禁止宅基地资格权流转，鼓励进城农民将资格权有偿返还给村集体，村民出售、出租宅基地后，不可重复申请，但可以通过流转其他村民的宅基地来取得资格权。

2.1.3 放活宅基地使用权 符合有关宅基地资格权的农户，可以通过跨集体的方式申请获得宅基地。允许农户通过转让、互换、赠予和出租等方式对宅基地使用权进行流转，其中赠予和互换只能在集体经济组织内部进行。不属于城市规划区域内的宅基地，规定转让限以县为区域的成员之间进行。以限制改建和扩建为前提标准，允许相关村庄规划的宅基地发展经营性业务，如云寨村已集体回收闲置宅基地24宗，7宗统一授权给旅游公司用于文创小院和发展乡村旅游。

2.2 制度经济学解析

2.2.1 宅基地要素相对价格变化、外部利润与宅基地制度创新需求的产生

1）土地要素相对价格变化与外部利润形成。道格拉斯[15]将外部利润定义为激励人们改变其制度安排所获取的收益。土地要素相对价格的变化会产生较多的外部利润和变迁成本，在成本小于收益时，要素相对价格的上升便成为制度创新的源动力[19]，其中要素相对价格对外部利润的影响主要体现在3个方面：一是土地需求量不断增加。在国有土地高价的影响下，靠近城区的农户将集体土地或宅基地以出租、联营的方式流转市场获得收益。二是宅基地资产功能明显。当前土地市场的主体仍然为城市土地，农村土地还处于试验阶段，市场化程度不高，但作为土地市场的一部分，城市和农村土地的供需平衡需要提高农村土地的资产价值，这也是农村土地市场化的重要条件。三是人口流动呈现农村—城市—农村的规律。城市更好的基础设施、居住环境和生活方式导致农村人口大量迁出，农村宅基地大量闲置，“空心村”数量增多，国家将闲置的宅基地转换为工业用地;除了大量农村人口涌入城市外，由于部分农村具有生态环境和区位条件俱佳的优势，也有大量城市人口迁入农村，导致宅基地需求量增加，“小产权房”应运而生，农户违法开发商品房，获取土地增值收益。

综上所述，在工业化及城镇化过程中，农村土地资源被相继利用而不断减少，伴随而来的是宅基地相对价格要素的上升。进行宅基地制度改革，将宅基地引入市场机制之中，农村土地增值效应将更加明显，扩大土地利用幅度使得交易费用有所降低，从而产生外部利润。

2）制度创新与外部利润。①制度创新与外部利润的形成。在法律制度框架内，宅基地使用人拥有对宅基地的所有权和使用权，但并不能对现有土地进行处分，但现行的有关政策为地方政府制度创新提供了依据。2019年《关于建立健全城乡融合发展体制机制和政策体系的意见》指出，允许村集体在农民自愿参与的前提下，依法将闲置的或者公益性的宅基地及集体建设用地转换为可经营性的集体经营性建设用地。在城镇化快速发展的背景下，长垣市作为农村土地改革33个试点之一，在宅基地改革探索方面起到至关重要的作用。②资源的高效配置与外部利润的形成。农村土地作为生产要素与劳动力、资本、技术等因素一起在当前的市场经济体制中发挥重要作用，完成更高的配置效率。长垣市宅基地总面积为7 530.2 hm2，闲置宅基地总面积为252.4 hm2。当前已有42个整合村庄，286.7 hm2腾退土地。将集约腾退的宅基地用于建设乡村休闲旅游产业、餐饮服务业等农村新产业。全县601个村中有553个村集体经济收入实现了零突破，其中收入5万元以上的有392个村，村集体共收益2.15亿元。③规模经济与外部利润的形成。根据规模经济理论，一定程度的土地经营规模增长会产生较高的经济效益。长垣市宅基地“线性”和“块状”扩张严重，农户修建新的宅基地“沿路爬”、不断向村庄外围延伸，导致村庄内部破旧不堪，但四周新房林立，由此形成“空心村”，零碎宅基地较多，严重影响了土地利用率。通过改革推进农民聚居，按照100～150 m2的人均建设用地面积标准确定村庄建设引导区，村庄建设引导区内部设置作为今后宅基地和建设项目持续发展保障的启动区。除此之外的村庄建设用地确定为过渡区，过渡区用于产业发展或拆旧复垦，拆旧复垦腾退后通过指标交易获取资金，支持农村产业发展。④交易费用的降低与外部利润的形成。宅基地要素相對价格的上升，导致实践中农民开始违法进行自发的“隐形流转”，对农村集体而言，这是一种收益大于成本的违法行为，但对国家和政府来说，这种违法行为会破坏国家土地利用规划，扼制城镇发展，使得社会与政府的工作成本都相应增加。宅基地使用制度以市场作为配置机制来达到交易成本的下降，不仅大大降低了无序流转带来的成本，减少了农户纠纷，而且也增强了对基层公务人员的监督，降低了侵害农户权益的机会，增进了社会福利。

2.2.2 利益博弈、一致性同意与宅基地制度创新的实现

1）利益集团与制度创新的实现。①地方政府。地方政府是对中央政府相关政策意见积极响应和落实的工作者，同时也是对制度变迁过程中的具体事项进行操作的实践者。在宅基地制度创新过程中获得的收益主要体现在以下2个方面：一是政治收益，中国地方官员以GDP为指标来获得官员晋升及政府激励，而在当前宅基地制度改革中，地方政府通过征收农民宅基地换取工业用地，增加地方税收并以此来发展地方基础建设，增强周边要素流动，地方经济发展迅速，不仅使得人们生活水平不断改善，更有利于地方官员晋升;二是经济收益，经济发展是官员晋升的重要考核内容，经济收入和财政收入是2个主要组成部分;在目前各地宅基地改革实践中，地方政府将农民的宅基地转换为工业用地发展，从而得到多项土地出让金、税收等以增加财政收入。②集体经济组织。长垣市集体经济组织是联结政府和农民的重要纽带，主要负责农村宅基地管理、征收宅基地并推动流转工作，起到承上启下的作用。长垣市在入市流转过程中得到非常可观的收益，如今，长垣市就地入市90宗，面积83.4 hm2，调整入市161宗，面积184.3 hm2，整治入市1宗，面积1.6 hm2。通过土地改革盘活集体土地用于工业用途225宗，面积269.7 hm2，旅游、商业、教育、供热和医养结合等服务用地14宗，面积32.6 hm2，帮助企业盘活资产47.7亿元，新增固定资产投资43.2亿元，实现年产值130.2亿元，带动就业2.6万人，实现年营业收入9.6亿元，为经济高质量发展提供了不竭动力。对集体经济组织来说，宅基地入市促使当地经济持续进步的同时也实现了地方政府的政治目标。③农民。宅基地对农民而言是重要的固定财产，制度创新将直接影响农民的自身利益。农民集体不仅是宅基地制度改革的推动者，更是实际的最大受益人[20]。长垣市宅基地改革受到当地农民的大力支持，从农民的角度看，一方面宅基地改革增加了农民收入，已入市的287宗347.8 hm2集体土地，农民群众共获得2.4亿元，特别是在入市土地用于商品房开发过程中，每户农民置换后都有1～2套多余房屋用于出租，房屋户型设计更科学，基础设施配套更完善，有利于赚取更多租金收益，从而大大增加了农民的获得感;另一方面宅基地改革改善了农民的居住环境，改变了之前宅基地闲置情况严重、人均/户均用地面积超标、单户拥有多套宅基地、缺乏村庄规划、宅基地布局分散等问题。通过整治、腾退等方式收回的宅基地用来种植花果、蔬菜等，当前已经建设2 287个此类主题的公园。2018年建设游园、公园69处，全县共计完成农村改厕11万户，森林覆盖率达29.4%。

2）一致性同意与制度创新的实现。利益集团的一致性同意会得到所有相关利益集团的拥护和支持，长垣市宅基地使用制度的改革在一定程度上满足了政府、集体经济组织和当地农民的利益诉求。对政府而言，宅基地使用权改革属于农村“三块地”改革，是乡村振兴的重要组成部分，不仅能缓解农村现行制度的压力，也有助于推进乡村振兴，探索农村土地改革的正确方向;对集体经济组织而言，长垣市作为改革试点，有助于长垣市地方政府多途径增加乡村公共物品的供给和提升服务质量，明晰农村集体财产产权，增强集体经济组织的工作力，同时体现乡村干部的贡献价值;对当地农民而言，可以满足其对正当利益的诉求，增进农民的社会保障和福利待遇。中央政府也可以通过长垣市改革试点，获取有关三权分置的最新数据资料，总结经验，在其他试点改革中扬长避短，进一步明确农村土地制度改革的方向。

总体而言，长垣市宅基地使用制度改革实现了相关利益主体政府组织、集体经济组织和农户三者之间相符合程度的最大值，实现了利益的一致性，最终制度得以创新。

3 结论及对策

以“土地要素相对价格变化-利益博弈-宅基地三权分置改革”为主要研究路线，对长垣市宅基地三权分置改革进行制度经济学分析。研究发现，土地要素相对价格变化形成了外部利润与宅基地制度改革的需求;地方政府、集体经济组织和农民三者之间通过利益博弈将外部利润内部化，提高了三方利益集团改革的积极性和主动性;三者的一致性同意使得制度变迁得以实现，宅基地三权分置改革得以落实。鉴于此，本研究提出以下对策建议。

1）要重视宅基地要素的相对价格变化状况。一般而言，宅基地要素的相对价格变化对宅基地制度变迁的长期发展起决定性作用。因此必须全面考虑宅基地要素相对价格的变化趋势，尽量减少要素相对价格变化和制度创新之间的冲突与矛盾，保证二者在路径和趋势上的一致性。

2）要构建各利益主体一致性同意的增值收益共享机制。各利益主体在新制度提供的优越收益面前需要有共同的目标才可以一致性行动，此时利益博弈达到均衡，制度变迁最终得以实现。

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