河长制的发展现状及其长效治理路径研究

陈静 何亚玲 方天涛

摘  要：河长制作为新时期的河湖管理方式上的创新之举，有利于治理水生态水环境问题，推进国家生态文明建设。现阶段的河长制存在体系建设、管理机制、考核评估、资金管理等方面的不足，文章针对蚌埠市河长制的发展现状，构建了蚌埠市河长制评价指标体系，综合运用层次分析法和模糊综合评价法对蚌埠市河长制进行评价，并在此基础上探索蚌埠市河长制长效治理的新路径。

关键词：河长制;层次分析法;模糊综合评价;路径优化

中图分类号：TV85          文献标志码：A         文章编号：2095-2945（2020）32-0045-03

Abstract： Riverchiefsystem is an innovative way of river and lake management in the new period， which is conducive to the control of water ecology， water environment and the promotion of national ecological civilization. At present， there are some deficiencies in the system construction， management mechanism， assessment， fund management and so on. According to the development status of river chief system in Bengbu， this paper constructs the evaluation index system of river chief system in Bengbu， comprehensively evaluates the river chief system of Bengbu by using AHP （analytic hierarchy process） and fuzzy comprehensive evaluation method， and explores a new path of long-term governance of river chief system in Bengbu.

Keywords： river chief system; AHP（analytic hierarchy process）; fuzzy comprehensive evaluation; path optimization

1 概述

随着社会的高速发展，水生态水环境成为关系民生的重要议题之一。2016年年底，中央通过、印发了《关于全面推行河长制的意见》，明确提出要在2018年底全面建立河长制[1]。蚌埠市为了解决水生态综合治理问题于2017年开始实施河长制。目前，现行河长制运行问题受到国内学者的广泛关注。沈晓梅等认为推进河长制实施的重要环节是建立科学的评价指标体系，并通过DPSIRM模型，構建6类评价指标[2];李奕含等采用层次分析法中对设计方案进行评价[3];卞毓宁学者从水质、河道、政策机制等六个方面建立了水资源审计的准则级指标，并运用模糊评价的方式分析各类指标[4]。从河长制的研究成果来看，国内学者大多基于已有数据构建模型并进行相关分析，从体系治理的角度提出相应对策。但从地方水治理来看，涉及到蚌埠市河长制发展分析的文章较少。因此，本文立足于蚌埠市河长制发展现状，构建了蚌埠市河长制评价指标体系，并进行了相关实证研究，这将为今后蚌埠市河长制的开展提供更多理论依据。

2 蚌埠市河长制发展现状

蚌埠市自2017年推行河长制以来，逐步探索河长制发展新模式，在加强生态环境建设、推动城乡面貌提升等方面有一定成效。但是蚌埠市河长制在实施过程中仍然存在着一些问题。

2.1 体系建设尚未完善，难以规范高效运作

河长制工作方案、工作任务和治理措施不够细化，机制运行效率和水资源的利用与管理能力有待提高，体系建设尚未完善。

2.2 管理机制与管理能力存在缺陷

部分地区党政领导对河湖管理保护的重要性和紧迫性认识不足，对一些基础性工作如划界确权、岸线规划、“一河（湖）一策”等缺少细致研究和长远考虑，未形成专业化社会化的管护模式。

2.3 考核评估尚未透明，奖惩措施较少

河长制绩效考核遵循部门内部考核同上一层级考核相结合的方法，虽然考核结果纳入了领导干部年度考核述职的重要内容，但是其实行的河长惩罚与奖励工作仅是流于形式。

2.4 资金来源渠道单一，资金管理机制缺失

社会资本的缺失决定了当前河道治理的资金主要仍然依靠政府的环保投入。当前对于河道治理资金的管理利用也缺乏完善的监管体制和合理的安排规划，多地在河道治理与水生态文明建设的过程中存在资金管理机制缺失的问题。

2.5 河长制工作社会参与度不高，媒体宣传力度不强

现在有很多河流管理维护的工作依靠的是基层工作者，缺乏社会力量的参与。此外，河长制工作舆论监督不够，需要媒体宣传河长制的相关工作，加大社会公众参与度。

3 蚌埠市河长制发展状况实证评估

3.1 评价指标体系

在借鉴已有相关研究成果，结合蚌埠市河长制实际状况，本文从组织体系建设、管理机制、考核评估机制、资金管理、社会层面等五个维度构建指标体系。

3.2 确定指标权重

为了合理确定各指标的权重，选用层次分析法对指标进行赋权。层次分析法是指将与决策有关的元素分解成目标、准则、指标等层次，在此基础之上进行定性和定量分析的决策方法[5]。其具体步骤如下。首先，邀请多名专家采用1-9标度法对各层级指标进行两两比较打分，而后对其评分值进行算术平均形成判断矩阵。其次，采用和积法求出各指标权重。最后，进行一致性检验。在所有判断矩阵皆通过一致性检验的前提下，求得权重结果如表1所示。

3.3 模糊综合评价

模糊综合评价是以模糊数学为基础，将边界不清、不易定量的影响因素定量化，在复杂的体系中从多个角度对评价目标进行综合性评价的方法[6]。在蚌埠市河长制评价指标体系中，部分评价指标带有一定程度的模糊性，因而对蚌埠市河长制采用模糊数学的方法进行评价，将更接近实际情况。其详细步骤如下。

3.3.1 建立评价因素集、权重集、评语集和数值集

根据蚌埠市河长制评价指标体系，得到的评价因素集有2层。第一层为U=（U1，U2，U3，U4，U5）;第二层为U1=（U11，U12，U13），U2=（U21，U22，U23，U24），U3=（U31，U32，

U33），U4=（U41，U42），U5=（U51，U52，U53）。再根据前文层次分析法所求的各级指标权重，可得目标分配权重集。以准则层指标为例，其评价集为W=（W1，W2，W3，W4，W5）=（0.2040，0.1664，0.2303，0.2422，0.1572）。最后，通过咨询专家确定评语集和数值集。评语集V=（V1，V2，V3，V4，V5）=（不合格，合格，中等，良好，优秀），数值集N=（N1，N2，N3，N4，N5）=（45，60，75，85，100）。

3.3.2 二级模糊评价

先求准则层各指标的评判矩阵，再求其评分。准则层各指标评判矩阵可由其对应指标层指标权重乘以其隶属度矩阵求得，以B1为例，其评判矩阵

B1=W1*R1=（0.2894，0.4758，0.2347）*

以此类推，得到准则层其余指标的评判矩阵

B2=（0.0085，0.0166，0.6716，0.2215，0.0819）

B3=（0.0066，0.0074，0.8199，0.0944，0.0718）

B4=（0.0351，0.0619，0.8090，0.0646，0.0294）

B5=（0.0393，0.1672，0.6654，0.0754，0.0527）

再求其评分，继续以B1为例，其评分为

M1=B1*NT=（0.0051，0.0132，0.6490，0.2399，0.0928）*

（45，60，75，85，100）T=79.37

同理可得准则层其余指标评分M2=B2*NT=78.76;M3= B3*NT=77.43;M4=B4*NT=74.40;M5=B5*NT=73.38

3.3.3 一级模糊评价

整体的评判矩阵可由准则层各指标权重与其评判矩阵相乘求得，即A=W*R。求得综合评判矩阵

A=（0.0187，0.0484，0.7334，0.1350，0.0645）

再求总评分M=A*NT=（0.0187，0.0484，0.7334，0.1350，

0.0645）*（45，60，75，85，100）T=76.68

综上所述，各层级指标评分如表2所示。

4 结论及相关建议

本文从蚌埠市河长制组织体系建设、管理机制、考核评估机制、资金管理和社会层面五个方面，运用层次分析法和模糊数学评价法对蚌埠市河长制建设进行评价。结果表明，蚌埠市河长制总评分为76.68，处于中等水平。为全面推进蚌埠市河长制建设取得更大进展，本次分析从评价指标所得计算结果出发进行如下分析并提出相关建议。

4.1 河长制组织体系建设

促进河长制组织体系建设需要全面建立河长制办公室，需要明确每个工作人员的责任与分工。通过构建线上线下为一体的公示平台，线下通过制定公示牌，展示管理范围、河长职责等内容，线上通过在微信等APP上设置专门板块，展示相关信息。为更好的制定科学性与可行性兼备的治水方案，可通过引进更多的水利治理人才或者听取专家建议等方式定制对策。为了有效地提高河长制机制运行效率，需要充分借鉴其他省份优秀治水案例并结合蚌埠市水文特点与人文特点，创新河长制体系，为蚌埠市河长制注入新的灵魂与动力。

4.2 管理机制

为了进一步提高蚌埠市河长制政策落实及执行能力，需要对政策进行正确的解读与任务划分，在制定科学可行方案的基础上，科学划分各级河长的任务。建立健全河道治理日常跟踪制度与河道周边环境监管制度，对于跨界流域，以流域为单位建立统一的管理机制，制定统一的水污染防治规划，划分水污染防治规划区、控制区、建立区域间、河段间协调框架，形成清晰的流域与河流关系和明确的河流功能定位。

4.3 考核评估机制

考核评估机制在河长制整体评价体系占较大比重，因此完善考核评估机制也尤为重要。不断完善考核评估机制，将考核内容制定的更加科学化，并参考专家意见，定期检察，年度考核。考核内容在奖惩上更加人性化具体化，如在问责上，河长因为在执行方面出现重大失误，将对其采取扣分处理;在奖励方面，对于创新做法、典型经验进行加分。在考核评估主体上，建议可在上级环保部门考核下级政府的基础上，探索引入第三方专业机构评估水环境状况。

4.4 资金管理

资金管理指标在蚌埠市河长制评价体系中的所占权重最大，说明资金管理对于河长制机制运行有着重要作用，但蚌埠市在资金管理方面相较于江浙省市还有较大的差距，因此对蚌埠市河长制资金管理提出合理的建议。一方面，政府需要加大对河长制各类项目实施的资金投入力度，另一方面，也要不断引导社会资本参与项目资金投入，为河长制的有效实施提供一定的资金保障。

4.5 社会层面

充分调动各方力量形成网络治理，除了政府监管部门，水环境治理网络同时还应该包括污染者、受害者、社会舆论监督员以及其他民间组织。加大社会公众参与度，增加民间河长的数量，设立河道监督员，展开各种护河行动。加强社会公众的监督，并通过公布各级河长电话和发布微信公众号、微博新闻等方式，扩大群众的参与度。加强各类媒体的宣传，积极宣传“优秀河长或湖长”，积极宣传河长制的工作，努力营造全民治水护水的好氛围。

参考文献：

[1]朱玫.论河长制的发展实践与推进[J].环境保护，2017，45（Z1）：58-61.

[2]沈曉梅，刘熙宇，夏语欣.河长制下农村河道治理资金保障研究[J].水利发展研究，2019，19（02）：17-19+34.

[3]李奕含，周蓓蓓，陈晓鹏.层次分析法（AHP）在“河长制”管理策略中的评价应用[J].陕西水利，2019（12）：173-176.

[4]卞毓宁.基于模糊评价的河长制水资源审计评价指标构建研究[J].产业与科技论坛，2018，17（05）：48-56.

[5]邓雪，李家铭，曾浩健，等.层次分析法权重计算方法分析及其应用研究[J].数学的实践与认识，2012，42（07）：93-100.

[6]邵博，叶翀.基于AHP-模糊综合评价的多式联运风险管理研究[J].对外经贸，2019（11）：101-105.