金融扶贫存在的风险问题及其对策研究

[摘要]通过分析近五年金融扶贫工作的发展现状，指出了当前金融扶贫工作中存在的问题，分别是：（1）有的地方政府以扶贫攻坚名义过度举债;（2）银行扶贫信贷存在一定的信用风险;（3）保险公司面临一定的经营风险;（4）担保公司面临着履约担保风险，并就暴露出的风险提出了一系列改进对策，旨在为助力精准扶贫建言献策。

[关键词]金融扶贫;信用风险;经营风险

[中图分类号] F832.43

[文献标识码]A

2020年是实现贫困人口全面脱贫的目标年，为响应习总书记打赢扶贫攻坚战的号召，目前全国的金融扶贫工作已经进入了啃硬骨头、攻城拔寨的决胜阶段。为保证金融扶贫工作的持续健康运行，党和中央高度重视扶贫领域的潜在金融风险，出台了《中共中央、国务院关于打赢脱贫攻坚战三年行动的指导意见》等一系列政策，旨在以防控风险为底线、疏导和分散金融扶贫工作中存在的风险问题。

就近五年金融扶贫工作的发展现状来看，逐渐形成了调动银行、保险、担保等各家金融机构的多层次运行机制，分别以小额信贷和扶贫贴息贷款、政策性农业保险、承担代偿责任的方式加强了对贫困户以及贫困地区的金融扶持力度。但是，在金融扶贫工作推行的过程中，暴露出的风险问题也值得关注，比较突出的金融风险总结为以下几点：

第一，有的地方政府以扶贫攻坚名义过度举债。地方政府发行专项债券，可以为扶贫工作引进大量资金，也可以展现“政府基金拉动、财政贴息助力、政银保联手共担”中的地方政府作用。但是，目前有些地方H{现了不同程度的过度举债现象。而贫困地区的地方政府本身财政实力不够雄厚，土地变现能力较弱，加上所发行的扶贫债券多为中长期债券、项目收益缺乏市场竞争力，有的地方政府甚至没有将资金用于改善农村住房条件、发展农村经济、提高农村基础设施和生活设施水平之类的扶贫项目。这样的大规模债务扩张会给地方政府带来一定的偿债压力，也偏离了债券市场助力金融扶贫的初衷，还给地方政府财政的可持续发展带来了挑战。

第二，银行扶贫信贷的信用风险。银行主要通过小额信贷和扶贫贴息贷款的形式对贫困户实施金融扶贫，然而在实践中有些地方出现了扶贫小额信贷到期不还、贷款挪用等现象。综合现有的情况来看，这一信用风险主要来源于贫困户、贷款发放机构以及不完善的风险补偿机制。贫困户之所以出现违约，既有主观因素，也有客观因素：主观因素源自部分贫困户对扶贫信贷抱有财政兜底的预期，信用观念比较薄弱;客观因素主要是受气候、自然灾害、农产品价格波动等影响，贫困户的收入不稳定又缺乏合适的抵押品和担保品，最终造成贷款逾期、呆滞、回收率低。另外，扶贫贷款量多面广，有些银行由于手续繁杂、人员所限或者为了完成考核任务，在贫困户信息采集、评级和授信方面存在不规范操作，间接导致了贷款的逾期。在风险补偿机制上，有些地方的风险补偿标准不明确、流程细则不清晰，导致风险补偿难以及时到位，给银行带来了较大的信用风险。

第三，保险公司面临的经营风险。从供给端来看，农业保险的低保费、高赔付率以及财政补贴不精准、补贴范围较小等问题，使得保险公司从事保险扶贫的积极性不高，一旦出现自然灾害和市场价格的剧烈波动，农业保险的大部分承保责任归属保险公司，进而影响到保险公司的经营效益;另外，目前我国农业保险的服务机构少，险种比较单一，而险种的开发设计交由保险公司总部完成，易出现险种设计脱离农村实际情况、难以满足贫困户诉求等问题。从需求端来看，贫困户的保险购买力低、参保意识不强，农业保险的有效市场需求不振，加上国家配套扶持政策不足，想要提高贫困地区的保险普及率势必会增加保险公司的经营负担。

第四，担保公司面临的履约担保风险。根据现行的金融扶贫风险分担机制，担保公司给贫困户贷款提供担保服务，贫困户一旦违约，给银行带来的损失则由担保公司承担代偿责任;那么，担保公司即使在代偿后获得对贫困户的追索权，在追索的过程中也会给公司带来一定的成本压力和运营压力。因此，当面临较大的保额和潜在违约风险之时，市场化运作的担保公司往往不敢接单，有些还会提高担保费用、限制贫困户获取贷款意愿，最终造成担保公司在金融扶贫上没能很好地与银行形成合力。

我们认为，针对上述金融扶贫领域潜在的风险问题，可以从以下几个方面加以改善：

第一，地方政府方面，除了规范发行地方政府扶贫债券外，还应当做好对贫困户的思想教育工作。为规范扶贫领域融资，建议扶贫债券的监管部门出台相应的政策，明晰地方政府发行扶贫债券的标准条件、发行流程和发行规范，并要求发行扶贫债券的地方政府公开披露其资金使用状况以及扶贫项目的最终受益，以提高扶贫债券的信息透明度，维护市场的“三公原则”。在对贫困户的思想教育工作上，地方政府可以与各金融机构携起手来，通过网络、媒体、宣传语、扶贫金融下乡、开家庭会议等多种方式，充分利用驻村第一书记、结对帮扶人员力量，加大对基层村干和贫困户关于金融扶贫政策、金融知识、信贷诚信等方面的宣讲力度，重点是让贫困户听得懂、听得进，提高贫困户的信用观念，培养贫困户良好的信用行为，为金融扶贫工作创造较好的农村金融生态。

第二，想从源头上防范金融扶贫的潜在风险，必须通过企业带动贫困户。如上所述，扶贫贷款之所以出现违约，从根本上来看还是因为贫困户的经济实力、还贷能力和抗风险能力较弱。我们建议贫困地区应当结合区内的资源禀赋，积极地与相关企业对接，同这些企业一起打造订单农业扶贫新模式。具体地，可以由企业与贫困户或其所在的贫困地区乡镇签订订单，贫困户根据订单组织安排农产品生产，这样既在生产前充分考虑市场需求，又避免了盲目种植，农民不愁销路，从而提高了其抗风险能力。或者，贫困地区可以自己成立一个允许贫困户以土地经营权人股、发展农业产业化经营的龙头企业，这样既能够提高土地配置和利用效益，也有利于发展规模化农业生产，还可以将农民变成股民、增加家庭的财产性收入。

第三，银行方面，建议从提升扶贫信贷的管理水平、提高银行人员的业务素质和资产证券化这三个方面防范潜在的信用风险。银行不仅要利用好扶贫部门已建档的贫困户信息，更要自己深入贫困地区、规范对贫困户的信息核查，最好能够在地方政府调查资料的基础上，搭建出一个涵盖贫困户资产负债情况、医疗信息、收入来源的大数据库，精准掌握贫困户的实际情况，以降低信息不对称的风险;再利用人工智能、区块链等技术，为贷后资金的运行构建动态监测体系，密切关注借款人的生产经营和资金使用的情况，对逾期款项要及时处理，对确已发生违约的按照规定及时启动风险补偿机制，从而确保资金的安全性。银行還应当重视对扶贫信贷工作人员的教育管理，强化内部考核、审计监督和巡查工作，建议将扶贫信贷的责任落实到个人或者部门，严格执纪问责，以提高扶贫信贷工作的严谨性;同时完善激励机制，充分调动起内部工作人员的积极性。另外，建议银行将不同地区、不同用途的扶贫信贷资产打包出售给特殊目的机构，在完成信用评级、增级后，发行资产证券化，把投资者范围扩宽到全国，使流动性较低的信贷资产转化为可在全国市场流通的证券，进一步将风险外部分散化。

第四，保险公司应当积极探索符合地方特色的农业保险品种，开发出能够融入贫困地区的脱贫致富顶层设计中去的新品种、新类型，为农业生产提供全方位风险保障，满足特定贫困地区和特色产业的个性需求。另外，保险公司可以主动开展保险知识下乡活动，拓展微信、抖音等新媒体宣传渠道，强化贫困户对保险的认同感。最后，保险公司要善于利用期货市场的价格发现功能、致力于开发农业价格保险，即以贫困户自缴保费和政府补贴保费为权利金，购买对应农产品的看跌期权，为农业提供保价服务，同时提前防范自然灾害、市场波动造成的风险。

第五，解决贫困户担保品不足、担保公司不愿意提供担保服务等问题，可以从建设政府性融资担保体系、银行调整担保机制以及担保公司参与信用违约掉期交易这三方面着手。不同于以往的单个政策性担保公司与普通商业性担保公司，政府性融资担保体系是一个用各级财政注资构建出的省一市一县三级联动体系。各级政府应当充分发挥财政直管的优势，通过层层划拨实现对不同地区融资性担保公司不同程度的注资，用担保杠杆加强对贫困地区的财政傾斜，提高所扶持的贫困地区的单个项目金额和担保总额;同时各级政府性融资担保公司应当通过股权关系实行紧密的、组织化的管理，便于合规监控和风险防范，还可以以县一市一省的项目申报、筛选、推荐、风险分担的业务为条线，展开多层次的合作。另外，银行可以针对贫困户的现实情况调整担保机制，研发出贫困户联合担保、存单质押担保、土地经营权和活体畜禽抵押等形式的信贷产品，适当减轻担保公司的运营压力。而担保公司则可以就未来代偿发生所造成的损失、积极参与信用违约掉期交易，比如，由担保公司充当信用违约掉期的多头且支付一定的费用给空头，如果代偿未发生，空头无需向担保公司支付任何费用;一旦代偿发生，空头则向担保公司支付代偿损失，这样可以分散担保公司面临的风险。

第六，交易所方面，需要加快开发涉农期货品种。以棉花期货为例，棉花期货的上市优化了新疆的棉花种植结构，提高了新疆棉农的收入水平，也为新疆棉花企业规避价格风险提供了有利的金融工具，在新疆的经济建设过程中发挥了重大作用。基于此，专家学者们纷纷建议适时地推出更多的扶贫期货品种，比如红枣期货等。红枣也是新疆的重要经济作物，在国家稳粮、优经政策引导下，新疆红枣的产量不断攀升，新疆种植红枣的农户的收入也随之增加。但是，新疆红枣的种植模式还是以散户种植为主，农户抵御自然风险和市场价格波动风险方面的能力较弱，如果能够及时上市红枣期货，则可以运用红枣期货帮助农户规避价格下降的风险，也可以帮助相关企业规避红枣采购成本价格上升的风险，还可以利用保险+期货的形式对农户进行价格保险保费的补贴，稳定收入，促进脱贫攻坚。除此之外，交易所还可以在贫困地区边中心城市建立期货交割的仓库，减低农产品运输以及期货交割成本，这对助力精准脱贫、服务产业转型升级、稳定贫困地区的生产经营具有重大意义。

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[作者简介]李杏（1989-），女，湖北钟祥人，硕士研究生，助教，研究方向：金融工程与风险管理。