海关在环保国际公约《蒙特利尔议定书》下的进出境监管职责初探

王倩

(生态环境部对外合作与交流中心，北京 100035)

1 研究背景

为有效控制各国消耗臭氧层物质(ODS)的生产和消费量，保证ODS淘汰目标的实现，1997年，《关于保护臭氧层的蒙特利尔议定书》(以下简称《议定书》)缔约方第九次会议通过了蒙特利尔修正案，要求各缔约方建立ODS进出口许可证制度。1999年12月3日，原国家环境保护总局、原对外贸易经济合作部和海关总署联合发布了《消耗臭氧层物质进出口管理办法》(以下简称《办法》)[1-3]，这标志着我国开始对ODS的进出口正式实施许可证管理。

目前，我国是世界上最大的ODS出口国，出口量约占世界总出口量的80%。近年来，随着ODS的逐步削减，ODS非法生产、非法贸易行为呈上升趋势。生产方ODS相对较低的价格和一些进口受限国家地区较高的价格之间的巨大利润差额成为ODS非法贸易的原动力；同时，一些ODS替代品的价格较高，也滋生了潜在的ODS非法消费的市场，促进了非法贸易。

提高海关的进出口监管能力建设是打击ODS非法贸易最关键的环节，其在打击非法贸易中发挥的作用也最直接。近年来，我国各地方海关结合本关区特点，制定了有针对性的行动方案，通过调研、宣传培训、加强对重点物质的监管等手段，不仅提高了海关关员对于ODS商品知识的了解，并且履行《议定书》的意义也有了深刻认识。通过强化监管通关，有针对性地开展企业稽查、风险分析和线索经营，适时开展打击走私行动，切实履行海关在ODS进出境环节的执法职能，展现我国良好的履约形象。

2 海关在ODS进出口环节的监管职责

随着经济社会的不断发展，海关作为国家的进出境监督管理机构，传统的征税、监管、缉私、统计等职能已不能完全适应形势发展需要，保护生态环境、维护边境安全等“非传统”职能不断凸显。这种变化既是便利经济贸易发展的需要，也是海关适应新形势、迎接新挑战的必然趋势。

提高海关的进出口监管和执法能力是ODS进出口贸易管制的重要抓手。通过加大对ODS及其替代品氢氟碳化物(HFCs)的查验力度，增加查验批次，分析走私ODS的重点航线、企业和品名，防止走私分子利用伪报货物名称和出口目的港等方式开展非法贸易；通过对ODS商品的规范化申报，加大对重点企业和重点商品的批量复核力度，加强对相关化工产品报关单和随附单证的审核，防止企业申报不实；通过开展ODS非法贸易专题风险分析研判，筛选确定一批高风险企业实施风险布控；积极发挥大型集装箱检查设备优势，加大人工查验力度，对发现的罐装化工产品及时抽样送检。

海关部门通过上述工作措施加强了我国ODS进出口贸易的管控力度，对我国《议定书》下的履约工作起到了促进作用。

2.1 海关识别ODS的方法

ODS品种繁多、包装特殊，且多为危险品，客观上给海关归类、监管、查验、化验、查处等工作带来较大难度。在实际的进出口监管中，首先可以通过颜色代码识别ODS物质种类。其次还可以通过贸易名称识别ODS物质种类。需要注意的一点是，用作制冷剂、发泡剂和溶剂的氟氯化碳(CFCs)和氟氯烃(HCFCs)及混合物最常出现。另外，还可以通过特殊编码识别ODS物质种类，国际上最常用的是CAS编码[4]和UN编码[5]。

图1 ODS物质种类识别

2.2 监管重点和执法依据

当前的重点ODS进出口监管商品包括全氯氟烃、卤代烃、四氯化碳、甲基氯仿、甲基溴、含氢氯氟烃等ODS物质及其主要替代品HFCs，主要依据《中华人民共和国消耗臭氧层物质进出口管理条例》(2010年)[6]、《中国进出口受控消耗臭氧层物质名录》(共六批)对相关ODS物质实施进出口监管。依据已有法律法规，基本以行政处罚为主。为加大对ODS非法贸易的处罚力度，2014年8月12日，最高人民法院、最高人民检察院联合发布《关于办理走私刑事案件适用法律若干问题的解释》[7]，其中对未取得行政许可的ODS非法贸易以走私国家禁止进出口货物罪来追究刑事责任进行了解释说明，从而将ODS非法贸易从行政处罚上升到刑事处罚。

2.3 ODS非法贸易的原因和趋势

导致ODS非法贸易产生的原因主要有：一是《议定书》将世界分为第二条款国家(发达国家)和第五条款国家(发展中国家)，对不同条款所属国家冻结、停止ODS生产消费的时间表要求存在差异，普遍为发达国家提前，发展中国家滞后。因此导致淘汰ODS的进程不统一，且ODS进出口政策差异较大。在这种情况下，与发达国家进行禁止类物质的进出口贸易就明显违反这些国家的政策，属于非法贸易行为；二是ODS非法贸易具有巨大的经济利益。在欧盟2011年禁止进出口HCFCs类物质后，ODS价格不断上涨，巨大的利润不断刺激非法贸易行为的发生；三是市场对ODS产品客观上仍有较大的需求，虽然各国相继冻结、淘汰ODS产品，但是以前生产的和使用ODS的产品仍在使用，必然需要一定量的ODS物质。此外，尽管发达国家实施了使用ODS产品的回收工作，但回收技术要求高、投资大、回收成本高，导致ODS非法贸易行为依然有市场。

综上所述，考虑到未来全球对ODS的管制将越来越严、需求大于供给、各国执行ODS淘汰路线表不同步等情况在一定时间内仍将持续存在，海关作为一线进出境监管力量还将继续发挥重要作用。

2.4 各国海关查获的ODS走私手法

ODS主要有以下几个特点：主要为气体，单从外观上难以直接判断；种类繁多，化学品名相近，且涉及多个HS编码，查缉鉴别难度大；多为罐装，容易藏匿。这些特性导致各国的ODS走私手法有以下几种常见方式：

(1)篡改许可证件内容。主要是将纸质的许可证件进行无痕修改，欺骗海关关员，包括修改许可证件编号、可进口批次数、可进口重量、可进口种类等。

(2)覆盖包装上原始标签。一般情况下ODS物质相关信息都是印在容器罐上，且印制清晰，内容包括ODS物质的品名、重量、化学式、产地、运输要求、危险标志等信息。近期欧盟部分海关相继发现多宗覆盖原始标签走私ODS案件，将ODS相关信息遮挡，贴上与其相似的非管制商品标签。

(3)伪报品名。因为气体多为罐装包装，因此走私主体将ODS气体伪报成常见的气体，以达到走私目的。

(4)藏匿走私。一种是藏匿在运输工具的固有空间内，如船舱发动机舱、船员休息室、车辆工具箱、车头等部位；另一种是货物混藏走私，一般藏匿在货物集装箱后部，前段用正常货物遮挡。

2.5 当前海关ODS查缉及鉴别技巧

(1)利用网络工具快速鉴别ODS物质。联合国环境规划署(UNEP)推荐了“WHAT-GAS”“GWP-ODP Calc”等手机APP软件，可以通过品名、化学分子式、简称、HS编码快速查询相关商品是否属于ODS，也可以快速查询ODS的管制条件及相关属性。

(2)通过网络在线学习ODS有关知识。世界海关组织(WCO)已在互联网设置了ODS有关的在线学习网站“CLIKC”，海关人员登录网站注册后，可以在线系统学习ODS基础知识、查缉技巧、典型案例和最新动态，并可在线测试，通过测试后可取得网络认证证书。目前WCO已为我国海关开通了此课程(英文版)，海关总署教培中心有专门的管理员可以为海关关员授权参加。

(3)为查验现场配置ODS气体快速检测仪。该检测仪可快速鉴别常见的ODS气体，提高海关关员的鉴别能力。该设备可使用生态环境部拨付的打击ODS非法贸易专项资金购买。

(4)提高现场关员对ODS监管的敏感性。对未申报罐装气体、罐装气体有纸质标签覆盖、货物及运输工具混藏等情况重点关注，防范可能存在的ODS非法贸易风险。

3 《议定书》下海关进出口监管职责的后续建议

3.1 建立健全ODS物质风险预警制度

合理设置风险参数，提高风险布控的有效性和针对性；加大对高风险税号、出口地区、出口公司的正面监管，提高审单、查验比例；总结ODS非法贸易的重点风险企业和走私手法，及时反馈给现场业务处、风险管理处等部门，提高查发案件的水平。

3.2 积极收集ODS非法贸易的线索

在案件办理过程中深挖扩线，严厉打击ODS非法贸易案件，从源头上遏制非法贸易案件的发生；适时举办专项行动研讨会，总结执法经验，提升执法水平；加强对重点企业、重点货物的风险信息采集、汇总分析和通报预警，及时向缉私和稽查环节提交风险指向明确、对象具体的行动性线索。

3.3 建立健全涉ODS各相关方联动机制

通过与公安、生态环境和市场监管等部门的联动，提升监管水平，共同研究解决监管和执法过程中遇到的各种问题；邀请业内专家学者对海关关员进行有关ODS非法贸易案件查处重要性、ODS商品性能、走私伪装手法等的培训，提高其布控水平和查验能力。

3.4 提高科技应用水平

提升现场化验、分析、查验的技术能力；查验现场负责针对ODS货物的查验，探索快速、便捷的查验、检测方法，同时联系采购或配发相关设备。

3.5 加强国际合作

积极配合联合国环境规划署推出的绿色海关倡议，推进国际海关执法网络(CEN)建设；加强国际间合作，建立国际情报交换机制，增进各关区间及国际机构间的情报收集和信息交换；加强国际司法协作，对于发现的涉及亚太地区的ODS非法贸易或废物走私情报线索，要及时通过海关总署缉私局向世界海关组织亚太地区情报联络中心传递。

4 研究小结

我国政府对保护臭氧层十分重视，先后加入了《关于保护臭氧层的维也纳公约》(简称《公约》)和《议定书》。我国是ODS的最大出口方，出口目的地众多，管理任务艰巨复杂。近年来，随着ODS逐步削减，ODS非法生产、非法贸易行为呈上升趋势，这一现象对进出口国家双方履约目标的实现均带来了巨大风险。海关在打击非法贸易中发挥的作用最为直接，而提高海关的进出口监管、执法能力建设是打击ODS非法贸易最关键的环节，也是ODS进出口管控的重要抓手。在我国各地海关的共同努力下，海关队伍的ODS履约执法能力不断加强，打击ODS非法贸易的力度不断增大，取得了良好的工作成绩，获得了社会各界的充分肯定。海关肩负着把关国门的神圣职责，继续加强我国海关的ODS进出境执法能力建设，加大对ODS进出口的监管力度以保证履约目标的顺利实现，任重而道远。