新疆南疆四地州区域性贫困的整体治理研究*

刘 艳

（新疆社会科学院科研外事处，新疆乌鲁木齐830011）

新疆南疆四地州（和田地区、喀什地区、克孜勒苏柯尔克孜自治州、阿克苏地区）集民族地区、边境地区于一体，是全国“三区三州”深度贫困地区之一，为脱贫攻坚主战场。①参见习近平《在深度贫困地区脱贫攻坚座谈会上的讲话》，新华网，网址：http://www.xinhuanet.com/politics/2017-08/31/c_1121580205.htm.访问日期2020年6月2日。因其扶贫成本高、脱贫难度大，成为打赢脱贫攻坚战最难啃的“硬骨头”之一。②参见杨明方、李亚楠、阿尔达克《同心描绘幸福美好新画卷——新疆南疆四地州脱贫攻坚成就喜人》，《人民日报》，2019年10月16日，第7版。第二次中央新疆工作座谈会把南疆四地州纳入国家战略，要求从国家层面进行顶层设计，实行特殊政策，打破常规，特事特办。③参见习近平《主持第二次中央新疆工作座谈会》，中国新疆网，网址：http://www.chinaxinjiang.cn/zhuanti/2017/08/5/201707/t20170711_555119.htm.访问日期2020年6月2日。如期攻克南疆四地州区域性贫困堡垒，成为新疆决战全面小康、决胜脱贫攻坚的主要难点和制胜关键。

近年来，围绕加快推进少数民族地区脱贫攻坚，学术界从不同角度对新疆南疆四地州开展了深入的和系统的研究。大致可分为以下四类。一是总体回顾类。王冰等梳理了南疆三地州扶贫历程、成效④参见王冰、余国新、苏武峥《浅析南疆三地州扶贫开发历程》，《安徽农业科学》，2019年第8期，第251-254页。。雷霆研究了“十二五”期间南疆地区主要成就、现实挑战、阻滞因素、政策建议等⑤参见雷霆《乡村振兴背景下南疆地区扶贫开发治理研究》，《社会保障研究》，2019年第6期，第80-89页。；二是因素分析类。赵渊博分析了南疆地区地理位置、产业结构、民族性、教育、劳动力等方面的致贫机理⑥参见赵渊博《新疆南疆三地州贫困现状、机制与精准扶贫问题研究》，《扶贫工作》，2018年第2期，第101-105页。。谢曾曾、张爱萍指出自然条件差、生产技术落后、产品结构单一、基础设施落后、政府行为偏差等是南疆四地州的致贫因素⑦参见谢曾曾、张爱萍《新疆南疆四地州反贫困路径研究》，《安徽农业科学》，2019年第19期，第248-251页。。刘守威、张玉玲构建多维贫困测度一般分析模型和因素变动分析，从内生性视角分析了南疆四地州多维度贫困测度；⑧参见刘守威、张玉玲《内生性因素的多维贫困测度及因素变动分析——基于南疆四地州农村调查问卷》，《新疆大学学报》（哲学·人文社会科学版），2020年第1期，第11-19页。三是扶贫模式类。宋岭给出了南疆四地州扶贫产业结构调整的思路举措⑨参见宋岭《新疆贫困地区产业结构调整的思考》，《新疆大学学报》（哲学·人文社会科学版），2005年第1期，第5-9页。。戴宁宁认为需要加强南疆基层组织贫困治理能力①参见戴宁宁《新疆南疆地区基层组织建设存在问题及对策》，《北方民族大学学报》（哲学社会科学版），2015年第5期，第55-59页。；潘浩研究提出推进南疆四地州就业扶贫工作的对策建议②参见潘浩《新疆南疆四地州就业扶贫问题及对策建议》，《新疆社科论坛》，2019年第2期，第30-35页。；四是实践检验类。李金叶、吕雁琴结合调研资料，提出加强扶贫资金投向管理、强化扶贫项目论证、注重生态协调发展、优化调整产业结构等扶贫对策建议。③参见李金叶、吕雁琴《南疆扶贫开发中尚需研究的几个问题》，《新疆大学学报》（社会科学版），2003年第3期，第25-31页。秦放鸣等通过实地调研，总结出南疆地区扶贫开发的九条经验。④参见秦放鸣《南疆三地州扶贫开发的主要经验》，《新疆大学学报》（社会科学版），2003年第3期，第13-19页。孔令英、郑涛基于南疆地区两个村庄调查，从机制上分析了基层在精准识别等方面的实践困境。⑤参见孔令英、郑涛《乡村治理视角下民族特困地区精准扶贫实践的困境——基于新疆南疆地区两个村庄的调查》，《新疆大学学报》（哲学·人文社会科学版），2017年第4期，第19-25页。王钢、王杰等结合贫困县调研成果，认为资金互助社模式在南疆深度贫困地区扶贫中有较高的实践价值。⑥参见王钢、王杰、石奇《深度贫困地区资金互助社扶贫模式的经验、问题和对策——来自新疆南疆和田地区C县的实践》，《新疆社会科学》，2019年第3期，第131-139页。纵观以上不同学者对南疆四地州贫困问题的分析研究，主要是围绕现状、成因及其解决途径等具体操作层面展开，极少有坚持宏观作用机理与微观实践相结合，针对跨行政区域间整体协同参与反贫困治理进行整体把握。尽管有的研究涉及到理论分析，但单一指向性较强、系统性不足，无法深层次审视和触及边疆少数民族地区脱贫攻坚的典型经验模式和成功实践。

调研发现，解决新疆南疆四地州区域性贫困的一条重要经验，是整体性治理理论在集中连片特困地区的结合创新和广泛应用。基于以上，本文尝试在整体性治理理论视角下，深入考察南疆四地州精准扶贫政策及其治理经验，以期为持续缓解全国其他少数民族地区相对贫困的重大实践提供有益启示和全新视野。本文选择2014年以来这个时间段进行系统分析，主要考虑：一是新疆最近一轮的扶贫对象建档立卡于2014 年初完成，识别确定了决战决胜脱贫攻坚的扶贫对象，数据完整性和对比性较好。二是该时间段内脱贫攻坚力度之大、范围之广、影响之深、综合效益之明显前所未有。三是在此期间作者所在团队多次承担扶贫成效考核、贫困退出第三方评估等，所获得一手资料代表性强，更能真实反映脱贫攻坚成效。

一、新疆南疆四地州区域性贫困整体治理的认识深化

1.南疆四地州扶贫开发的历程演进

新疆的扶贫开发始于南疆，与全国同步。“自20 世纪70 年代末期在南疆和田地区墨玉县组织试点”[1]，以家庭联产承包责任制取代人民公社集体经营制度，新疆开始依托体制改革缓解农村贫困。1986 年自治区党委召开南疆三地州（和田地区、喀什地区、克孜勒苏柯尔克孜自治州）脱贫致富工作座谈会，强调从单纯救济型扶贫向经济开发型扶贫转变，拉开了边疆少数民族地区开发式扶贫序幕。自此，新疆把南疆三地州作为一个单独的连片区域给予特殊政策扶持。至2011 年《中国农村扶贫开发纲要（2011—2020 年）》明确差异化扶持南疆三地州等全国14 个集中连片特困地区⑦参见中共中央、国务院《中国农村扶贫开发纲要（2011—2020年）》，《光明日报》，2011年12月2日，第1版。，南疆三地州才开始享受国家片区扶贫政策。2014年第二次中央新疆工作座谈会提出从根本上改变南疆四地州集中连片特困地区面貌，实现了新疆扶贫攻坚主战场从南疆三地州到南疆四地州的转变。2015年中共中央、国务院《关于打赢脱贫攻坚战的决定》⑧参见中共中央、国务院《关于打赢脱贫攻坚战的决定》，《人民日报》，2015年12月8日，第1版。，明确加快实施新疆南疆四地州等集中连片特困地区区域发展与脱贫攻坚规划。2017年《南疆四地州片区区域发展与扶贫攻坚“十三五”实施规划》出台⑨参见新疆维吾尔自治区人民政府《关于印发新疆维吾尔自治区南疆四地州片区区域发展与扶贫攻坚“十三五”实施规划的通知》，新疆维吾尔自治区人民政府网站，网址：http://www.xinjiang.gov.cn/xinjiang/gfxwj/201706/15023116ce80428c8d 3246c252f2d17f.shtml.访问日期2020年6月12日。，要求加快集中解决南疆四地州集中连片特困地区贫困问题。

伴随着扶贫开发的深入推进，新疆南疆四地州集中连片特困地区逐步发展成为一种新的特殊贫困类型，表现为跨区域性的整体贫困，以往以贫困县为基本单元进行扶持的常规扶贫开发手段已难以奏效。对于区域性贫困，学术界目前尚未给出明确的概念和定义，但在实践中通常认为区域性贫困是在经济社会发展过程中，某些地域相邻、社情相近、自然连片的区域，因经济水平远低于社会平均发展水平、贫困人口比例远高于其他地区的现象。就南疆四地州而言，呈现出区别于分散型个体贫困现象的显著特征。一是贫困程度极深。南疆四地州33个县市中有26个县为贫困县，占新疆贫困县总数的74.3%，26 个贫困县中有22 个处于深度贫困；有284 万贫困人口，占新疆贫困人口总数的86.1%，其中少数民族比例超过91%。①参见詹新华、刘昊、郭少雅《天山南麓起宏图——南疆四地州按下脱贫攻坚快进键》，《农民日报》，2018年9月20日，第4版。二是发展基础薄弱。南疆四地州地处塔克拉玛干沙漠西南边缘，生态环境恶劣，沙尘灾害频发，沙漠、戈壁、高原占90%以上，农民人均耕地不足2 亩，缺地缺水缺电矛盾突出，脱贫与发展缺乏后劲。三是孤岛效应明显。南疆四地州三面环山，周边缺乏大中型城市带动，远离中心市场，和田地区、喀什地区、克孜勒苏柯尔克孜自治州等地州政府所在地距离新疆首府乌鲁木齐市均超过1 000公里，信息、交通等一度相对闭塞。经济结构为农业主导型经济，2014年南疆四地州地区生产总值1 725.9亿元，仅占全疆的18.5%，发展带动力不强。加之民族、宗教、文化、稳定等问题交织，社情和致贫因素极为复杂，脱贫难度很大。同时，还面临着帮扶力量缺乏统一调度、部门政策无序叠加导致冲突、涉农资金分散而整合不够等难题，导致减贫工作效率偏低。解决南疆四地州区域性贫困，必须坚持跨区域联动、多力量整合，走系统治理、整体治理之路。

2.整体性治理理论的内涵及框架

20 世纪70 年代末期兴起的新公共管理模式通过引入竞争机制和绩效管理有效提高了公共服务质量，但却忽视了部门之间的合作与协调，造成“碎片化”制度结构,即“成本转嫁、项目冲突、项目重复、目标冲突、缺乏沟通使得缺乏干预或干预结果不理想、各自为政、服务真空、服务差距”[2]等，削弱了政府处理“棘手”问题的能力。为回应和矫正新公共管理产生的弊端，英国学者佩里·希克斯首先提出并系统论证了整体性治理，强调“以公民需求为治理导向，以信息技术为治理手段，以协调、整合、责任为治理机制，对治理层级、功能、公私部门关系及信息系统等碎片化问题进行有机协调与整合”[3]，以促进公共资源在府际间有效流动，达到“去碎片化”治理的能效。2002 年佩里·希克斯与人合著《迈向整体性治理：新的改革议程》，系统构建起整体性治理理论，成为政府治理范式的一种有益补充和完善。

围绕解决政府组织的工作手段与预期目标的冲突问题，向公众提供无缝隙而非分离的服务，整体性治理理论把“跨界合作”作为核心理念，强调“协调”与“整合”两个关键要素，这也是该理论得以实施的重要实践路径。“协调”侧重政策制定，包括过程协调和组织关系协调，意在采用“建构一套容忍的制度、分立或权变的作法、建立交易及相互依赖的方式，妥协或混合”[4]的方式，让各系统输出的共同政策目标对各个参与主体发挥出引领和导向作用，以此完成政策目标的制定。过程层面协调，在于沟通、对话、协商，将某类政策议题纳入共同关注的范畴并形成一致共识和行动意愿。组织关系层面协调，主要通过限制主体间相互伤害的可能性，理顺彼此在组织中的定位和关系，实现求同存异。“整合”则倾向于政策执行，“通过执行、完成及采取实际行动，将联合规划中制定的目标与手段冲突缓和的结果加以实践”[5]。这也体现了整体性治理的价值取向，即参与主体按照议定的治理结构，通过层级输出、权力控制等施加压力，推动解决跨界和交叉型公共事务，或者满足公众的整体性服务需求。“整合”的三个层次包括同级政府部门间、不同层级政府间、政府与社会和市场间。当然，这种“整合”并不提倡兼并重组式的机构简单合并，而更看重责任、政策、资源等方面的相互协同和有效作用。同时，整体性治理理论还主张利用信息手段消除信息隔阂、弥合交流鸿沟，让政府、市场及社会主体共享资源，以提高服务效率和服务对象获得感。

3.整体性治理理论与南疆四地州区域性贫困治理的耦合性

解决新疆南疆四地州区域性贫困问题，需要集中资金、政策、信息等资源的共同作用，通过促进扶贫对象全面发展和提升来摆脱当前贫困状况，这与整体性治理的逻辑思维不谋而合。从目标导向看，历史性如期解决千百年来的绝对贫困问题，视为政府组织向扶贫对象的一种公共产品或服务输出，是区域性贫困治理的首要出发点和阶段性目标。整体性治理虽因“去碎片化”而生，但要求政府服务的公众性回归，强调把重点转向公民的价值诉求，提供低成本、效果好、方便快捷的“一站式”服务，解决公众最关心的问题，这与区域性贫困治理的目标价值一致。从政策生成看，为达到资源向集中连片特困地区的特定指向性，脱贫攻坚规划和方案等必不可少。而整体性治理理论同样经历以对话形成联合政策规划的过程，诱导参与主体在共同的话语语境中化解项目重复和目标冲突，以保持政策连续性并提高行政效率。从运作机制看，鉴于南疆四地州区域性贫困的复杂性，需要设法激励并整合专项扶贫、行业扶贫、社会扶贫、援疆扶贫等各方面力量，构建起衔接紧密、运转高效的“大扶贫”格局。而整体性治理理论同样强调打破部门壁垒，通过“协调”和“整合”，把政府、社会和市场等多元主体有机关联起来，破除“单打独斗”的局面，形成“握指为拳”的效应。从工作平台看，解决南疆四地州区域性贫困与整体性治理理论都强调信息技术的运用，使得各类社会资源信息在不同层级或组织间精准有效流动，既消除了“信息孤岛”，又让部门间信息互通和透明变得更加富有意义，得以朝着共同的目标向前推进。综合以上，整体性治理蕴含的关键要素和行动逻辑无疑与攻克南疆四地州区域性贫困呈现出高度的一致性，从而在二者之间建立关联路径，为解决区域性贫困提供可行性。

二、新疆南疆四地州区域性贫困整体治理的主要实践

南疆四地州区域性贫困治理是一项复杂系统工程，呈现着整体性治理理论的鲜明特点。笔者所构建的南疆四地州区域性贫困的治理结构如图1所示。

图1 新疆南疆四地州区域性贫困治理结构

（一）治理目标：一体统筹

一致性目标任务的有效界定，为参与脱贫攻坚的各方面主体提供了明确的行动边界和行动导向，进而遵循统一原则，按区域、分阶段、有进度地实现总体目标。在南疆四地州区域性贫困的治理中，所有参与者的共同服务对象，一是284 万贫困人口，能够实现如期脱贫是他们的迫切需求；二是26 个贫困县，这也是扶贫资金投入等各项扶持政策支持的基本单元；三是南疆四地州集中连片特困地区，为打破地州行政界限的边疆少数民族地区。针对这些对象，《南疆四地州片区区域发展与扶贫攻坚“十三五”实施规划》明确了整体治理目标，即到2020 年现行标准下农村贫困人口实现脱贫，贫困县全部摘帽，解决区域性整体贫困。细化后的子目标包括：稳定实现贫困人口不愁吃、不愁穿（两不愁），义务教育、基本医疗和住房安全有保障（三保障）；基本公共服务主要领域指标接近全国平均水平，构建起南疆四地州区域性贫困整体治理的目标结构体系。在行政压力逐级传导下，南疆四个地州按照层级等次分别领受本区域内的贫困人口和贫困县脱贫目标任务，并逐级分解至乡村一级，对照脱贫目标标准，制定各自总体计划、年度脱贫计划，以确保整体性目标的如期实现。同时，经过积极互动交流和动员宣传，南疆四地州经济发展、基础设施、民生改善、公共服务、生态建设等发展任务也被分解至政府各部门。以解决绝对贫困这个公共问题为导向，各部门建立起回应扶贫对象内在脱贫发展诉求的一致共识和整体行动，联动编制南疆四地州产业扶贫发展“十三五”规划、南疆四地州深度贫困地区脱贫攻坚实施方案（2018—2020年）、南疆四地州22个深度贫困县三年10 万人转移就业规划等专门性规划，并形成水利扶贫计划、交通扶贫计划等部门工作计划，找准在共同治理目标下的职责定位，承担起相应的攻坚责任，让自己的各项扶贫行动趋于同向，一体统筹于脱贫发展目标的方向引领。

（二）治理策略：联动协调

南疆四地州区域性贫困问题不会孤立存在和发生，而是根植于集中连片特困地区经济社会发展的大环境。《南疆四地州片区区域发展与扶贫攻坚“十三五”实施规划》把坚持区域发展与精准扶贫相结合，作为解决区域性贫困的一条基本原则进行强调，跳出了“就扶贫而扶贫”的困境。具体来讲，就是坚持整体治理理念，把脱贫攻坚放在区域经济的全面发展中去考量，通过区域发展带动扶贫开发，以加快经济发展为精准扶贫创造良好发展环境；通过扶贫开发促进区域发展，以精准到村到户到人的政策举措着力缓解贫困，显著提升区域经济发展的质量和成色。在整体性治理策略的驱动下，扶贫领域的不同相关利益主体基于彼此信任、责任和组织认同，突破既有的利益割据和政策界限，努力消除政策间可能相互抵触或引起冲突的情况，基于广泛而有效地征求意见建议，实地调研、研究讨论并形成政策连续一致的脱贫方案，分散在各领域、各行业和各部门的扶贫资源和力量被充分地调动和整合起来。在不取消部门专业化分工的前提下，扶贫部门牵头健全治理政策耦合方式，深入挖掘诸如农村最低生活保障制度和扶贫开发有效衔接等与扶贫相关的政策潜力，并向集中连片特困地区提供纺织服装产业带动就业、土地清理再分配、生态补偿、易地扶贫搬迁、综合社会保障以及教育扶贫、健康扶贫、基础设施扶贫等全方位的扶贫政策服务。①参见陈全国、雪克来提·扎克尔《推动新时代党的治疆方略落地生根》，《人民日报》，2019年8月16日，第9版。通过让这些规划和方案协同起来，“捆绑使用”共同作用于集中连片特困地区，提供无缝隙的扶贫政策服务，既明显增强贫困人口稳定增收脱贫的能力，又注重提高区域经济发展的速度和质量，达到了“1+1＞2”的整体性治理效果，有效避免各自为战、政策冲突等“打乱仗”现象发生。

（三）治理方式：组织构建

打赢南疆四地州区域性贫困脱贫攻坚战，涉及面广、任务繁重，必须以结果和目标进行组织设计和创新，组建起纵向治理层级执行有力、横向治理职能优化到位、公私伙伴关系和谐顺畅的高效组织运行体系和综合性、整体化的治理合力。新疆在省一级成立南疆四地州深度贫困地区脱贫攻坚工作领导小组这个议事协调机构，开展定期调度、情况通报等扁平化管理，统一目标设计、资源调动和任务分解，下设基层组织、社会保障、教育扶贫、住房安全、饮水安全、扶贫搬迁等16个专项组统抓统管，加速南疆四地州扶贫资源要素的共享和聚集。在政府部门内部进行功能整合，明确扶贫办牵头职责和组织职能，赋予水利、教育、医保、住建、人社、农业、交通等29家部门治理权责，打通部门间职能交叉，增强组织认同，通过联席会议、定期磋商等，在目标制定、项目实施、政策监管等方面做到跨部门合作，形成“内联”式的治理结构，以降低治理成本、克服部门利益博弈和推诿扯皮等弊病。在各级政府之间进行层级整合，通过签订脱贫攻坚责任状等形式，逐级向南疆四个地州、33个县市特别是26个贫困县传导行政压力，并全面下放项目审批权限，给予基层充分信任和自主权，将扶贫资金项目和帮扶资源直接输送到基层，形成自治区负总责、地县抓落实、乡村抓落地的分级责任管理体系。同时，推动由政府单一主体向政府主导、企业和市场、社会组织等各方主体参与的转变，依托签订相应帮扶协议，引导10个对口援疆省市帮扶、16家中央单位定点帮扶21个贫困县、北疆33个经济实力较强县市帮扶南疆四地州27个县市、242家自治区单位定点帮扶272个贫困村、1 666家民营企业帮扶830个贫困村，②参见杜刚、关俏俏《新疆聚焦南疆四地州百万深度贫困人口精准扶贫》，中国政府网，网址：https://finance.sina.cn/2018-05-23/detail-ihawmauc5524537.d.html.访问日期2020年6月18日。让所有贫困村派驻驻村工作队和第一书记全覆盖等，构建政府与市场、社会通力合作、支持配合、运转协调的治理网络，以提高应对区域性贫困所涉及复杂和棘手问题的能力。跨区域的南疆四个地州或贫困县之间，以上一级规划或方案为平台，或通过上级部门协调会等形式的中间调节，实现区域之间的政策、目标、措施有效对接，达到治理责任相互强化的效果。为确保整体性治理绩效，省级工作领导小组还强化对各级党委政府、政府部门单位、定点帮扶单位等扶贫主体的常态化监督检查和量化考核评估，通过约谈、奖惩、批评等，把区域内脱贫致富的治理目标强化为具体并且持久的制度化行为。

（四）治理路径：系统协同

政府以其行政权威主导脱贫攻坚，重点表现在立法、管制、宣传、激励等方面，但不能也不可能“大包大揽”。不同扶贫主体遵循历史性形成的固有行为逻辑及时进行补位，逐步形成专项扶贫、行业扶贫、社会扶贫、援疆扶贫等优势互补、相互支撑的大扶贫格局。专项扶贫由扶贫部门主导，管理和使用财政专项扶贫资金项目，重点用于完成与“两不愁”“三保障”相关的底线扶贫任务。据财政部门测算，2014至2019年南疆四地州累计投入中央和自治区财政专项扶贫资金达586.5亿元，占新疆扶贫资金总量的80%以上。行业扶贫是扶贫部门之外的政府其他部门开展的扶贫工作，比如教育、水利、住建等单位根据系统管理原则，重点推动贫困乡村基础设施建设和基本公共服务完善。2017 年以来，南疆四地州加大涉农资金实质性整合力度，累计整合320.2 亿元，有效解决了扶贫资金多头管理、交叉重复、使用分散等问题，资金使用实现“多个渠道引水、一个龙头放水”，为实现总体目标形成重要资金支撑。社会扶贫指政府之外的社会力量诸如社会组织、民营企业及个人扶贫行为，他们响应政府号召或者迫于舆论及责任压力，通过企业带动、物资捐赠、消费扶贫等形式参与脱贫攻坚，展现出市场在产业项目选择、贫困瞄准方面的优越性，解决了政府行为偶尔失灵的尴尬。援疆扶贫是对口援疆省市按照中央部署支持新疆的扶贫工作，优势在于人才、市场、信息、技术等。仅2018—2019 年，北京、浙江等10 个援疆省市在南疆四地州累计投入190.7亿元、安排项目1 081 个，援建42 个工业园、产业园，引进5 500多家各类企业入驻，①参见刘永富《坚决夺取南疆四地州脱贫攻坚全面胜利》，国务院扶贫开发领导小组办公室网站，网址：http://www.cpad.gov.cn/art/2020/5/25/art_106_123987.html.访问日期2020年6月20日。形成区域经济发展的强大支撑力。凭借行政强制、利益交换或基于价值认同，不同组织“对号入座”，发挥各自优势和专长，通过实施多渠道、多样化精准帮扶，将协同模式全面映射到扶贫工作中，促进公共服务集中向扶贫对象倾斜，确保脱贫攻坚行动的有序开展及共同治理目标的顺利实现。

（五）治理平台：互通合作

信息技术在南疆四地州区域性贫困治理中的作用显而易见，既可以打破部门间的“藩篱”，解决功能“碎片化”，成为共享信息、联通多元主体实现协调整合的载体，又可以按照“需求-响应”机制，在扶贫产品营销、扶贫需求对接中发挥桥梁作用。一方面，南疆四地州依托自治区脱贫攻坚大数据平台②参见关俏俏《新疆建立贫困监测预警机制》，《新疆日报》，2020年3月31日，第1版。，健全政府各部门之间的定期和不定期信息数据交换机制，通过理性数据分析、便捷信息沟通，全时掌握对象识别、力量调配、项目进度、监测预警、动态帮扶等，增强部门信息的透明度和互通性，使得扶贫工作决策、执行、管理、监督等全过程走向精准化、科学化，为提高扶贫资源配置效率和区域性贫困治理绩效提供了重要数据支撑。另一方面，通过开发使用社会扶贫网等开放网络平台，发展“网络+”扶贫模式，在建立起贫困人口脱贫需求意愿与多元参与主体扶贫供给快捷关联通道的同时，也把贫困户的小生产与社会化的大市场精准对接起来，既为生产者提供展示产品、拓宽销售渠道等服务，也为扶贫购买者提供商品介绍、购买渠道等服务，并为第三方销售者提供产品推荐、数据统计等服务，畅通扶贫产品产供销各环节，为扩大扶贫产品宣传、推介、营销等开辟新通道，有效提升了贫困地区农产品的市场影响力和竞争力。值得一提的是，随着互联网技术的发展，“线上经济”呈现迅猛发展势头，网络直播带货等自媒体应运而生，很多贫困人口也参与其中，直接把扶贫产品推向市场，也让自己站在了市场竞争的最前端，这对培育其市场意识、商品意识、脱贫能力大有裨益。

三、新疆南疆四地州区域性贫困整体治理的突出成效

南疆四地州区域性贫困的整体治理，是新疆乃至国家解决边疆少数民族地区贫困问题的一个成功范例。2014 年以来，南疆四地州累计实现61.41万户251.16万人脱贫、16个贫困县摘帽③参见王瑟《新疆10个未摘帽贫困县奋力攻坚》，《光明日报》，2020年5月2日，第1版。，贫困发生率（农业户籍人口中贫困人口的比例）由2014 年初的29.1%降至2019 年底的2.21%，区域性贫困治理取得重大进展和成就。

（一）农户稳定增收与区域综合实力增强良性互动，促进了城乡二元经济结构困境的有效破解

坚持政府主导，同时又强调市场在活跃经济中的主体地位，实现政府与市场的“缺位—补位”协同联动，以精准扶贫提升贫困人口发展能力，以区域发展提升整体经济实力，“双轮驱动”式整体治理成为破解区域性贫困的有效路径和方法选择。在稳定红利持续释放的背景下，南疆四地州区域经济表现出强劲势头，呈现健康发展态势。从表1 中可以看出，南疆四地州产业结构从2014年的28.90：29.62：41.48 调整为2018 年的26.57：30.32：43.11，三次产业结构占比趋于优化。国内生产总值连年增加，从1 725.94 亿元增加到2 352.01 亿元，增加626.06 亿元，年均增长10.87%，其中喀什、阿克苏两地经济总量均占南疆四地州的40%以上，贫困地区经济发展活力和后劲显著增强。与此同时，南疆四地州坚持一二三产融合发展，形成“园区+企业+合作社+基地+农户”发展模式，让更多贫困群众深度嵌入产业链条，实现产业增收、稳岗增收。从表2 中可以看出，南疆四地州贫困家庭人均纯收入从2014 年2 212 元增加到2019 年8 824 元、年均增长31.9%，增幅高于全区35 个贫困县平均水平19.8 个百分点。收入构成中工资性收入比重从38%增加到54%。经营性收入比重从17%增加到22%，其中二三产业收入比重从24%增加到48%，收入结构发生实质变化，收入渠道从单一到多元，持续稳定增收的来源更加可靠，对实现“两不愁”脱贫目标形成了重要支撑。这说明，整体性治理理论提倡政策叠加输出以解决公众问题的目标导向显示出与集中连片特困地区较强的匹配性。区域性贫困的本质是区域发展不平衡，“头疼医头、脚疼医脚”的思维方式不利于区域性贫困的解决，而通过区域经济开发统筹解决南疆四地州经济和社会问题，以期为贫困人口稳定脱贫奠定产业、市场等所必需的基础条件，切实增强了边疆少数民族地区脱贫治理效果。

表1 新疆南疆四地州国内生产总值（单位：亿元）

表2 新疆南疆四地州贫困家庭收入结构

（二）基础设施建设与基本公共服务完善相得益彰，缩小了不平衡区域间逐步拉大的发展差距

贫困人口实现脱贫还有“三保障”的硬性要求，贫困县摘帽也要关注基本公共服务等方面的实现程度。着眼于脱贫攻坚与乡村振兴有效衔接，还需要不断缩小县域间、地州间、南疆四地州与新疆其他地区间的发展差距。遵循整体性治理的核心理念，行业部门在脱贫攻坚中既分工又协同，各地县之间也成功“联手”作战，向贫困县乡村布局了一系列扶贫项目，全面完成2 481个贫困村动力电改造和提升工程，①参见杜刚《新疆深度贫困地区进入“大电网”时代》，中华网，网址：https://news.china.com/focus/xksh/nesws/13003876/20200707/38452685.html.访问日期2020年7月7日。落实最后77个未通畅建制村通硬化路任务②参见符晓波《新疆具备条件建制村全部通硬化路》，新华网，网址：http://www.xinhuanet.com/politics/2019-12/07/c_1125319870.htm.访问日期2020年6月22日。，加快1 962 个贫困村光纤宽带网络建设③参见刘兵《新疆今年将实现深度贫困村光纤宽带网络全覆盖》，新华网，网址：http://finance.china.com.cn/roll/20180328/4584834.shtml.访问日期2020年6月22日。，实现贫困村全部通硬化路、动力电、宽带网络。全面完成“十三五”40 146 户16.94 万人易地扶贫搬迁任务④参见关俏俏《新疆全面完成易地扶贫搬迁任务》，《新疆日报》，2019年12月9日，第1版。，贫困家庭学生义务教育巩固率达95%以上，贫困人口基本医疗、大病保险全覆盖，最低生活社会保障应保尽保。⑤参见王兴瑞《我区脱贫攻坚取得决定性进展》，《新疆日报》，2020年1月7日，第5版。贫困家庭关心的饮水安全和住房安全问题也得到彻底解决。2019 年底剩余9 355 户贫困户安全住房全部竣工入住，彻底结束了贫困人口住危房的历史。⑥参见雪克来提·扎克尔《新疆维吾尔自治区政府工作报告》，《新疆日报》，2020年1月7日，第3版。2020年5月底剩余1.53万贫困人口用上安全饮水，至此新疆贫困人口饮水安全问题彻底解决，⑦参见胡嘉琛《新疆伽师县彻底解决贫困人口饮水安全问题》，中国新闻网，网址：https://news.sina.com.cn/o/2020-06-20/doc-iircuyvi9519868.shtml.访问日期2020年6月22日。脱贫需求全部得到满足。这些制约贫困地区发展的“顽疾”之所以能够得到有效解决，关键在于受整体治理规划和方案的方向引领，政府部门将实现治理目标的所有环节作为有机相连整体予以推进，从而避免了出现“断头路”以及自来水接通到了村委会却进不了贫困户家的问题。当然，需要注意的是，政府部门之间的协同和整合不应过度，违反行业部门基本的行为原则，否则将限制其专业性，带来的可能是行业系统标准的动摇、规则的丧失以及责任的缺失，反倒偏离了整体性治理的价值初衷。同时，还要处理好脱贫短期效益与发展长期效益的科学衔接关系，搭建起府际之间协同治理的长效机制，既解决好当前亟待解决的区域性贫困问题，又能针对乡村振兴这样的重要策略和规划，促使政府部门开展长期性的共同规划与协同工作，来达到持续巩固脱贫成果、逐步解决边疆少数民族地区相对贫困问题的治理目标。

（三）基层治理能力与贫困人力资源开发互促互进，创新了治理体系现代化要求下群众参与基层社区的治理模式

按照整体性治理的思维，解决公众问题还需依赖公众的广泛参与。从可持续性发展角度看，在脱贫攻坚中贫困群体内生动力的充分激发更值得关注。提升贫困人口自我脱贫能力，应当坚持“扶志”为主、“扶志”与“扶智”相结合，针对边疆少数地区贫困人口物质和精神的“双重贫困”进行综合施策。在教育劝导、示范引领基础上，基层扶贫干部和贫困群体普遍建立相互信任及承诺机制，运用基层党组织的组织力，着力开发贫困群众人力资源，调动他们的主动性和积极性，既强化宣传引导、增强自我脱贫意识，又强化技能培训、提升主动脱贫能力，同时又以已脱贫群众为重点、加强创业致富带头人培育培养，形成“一户一策”、一帮一或一帮多的小型自治单元，成为边疆少数民族地区村级治理方式的有效延伸，实现了贫困人口从“要我脱贫”向“我要脱贫”的转变。比如，作为治理体系最末端的村“两委”或者“访惠聚”驻村工作队，根据全村贫困人口致贫情况和发展需求，利用农牧民夜校开展国语教育，进行餐饮服务、牲畜养殖、大棚种植等实用技能培训，帮助发展庭院经济、乡村休闲旅游等，引导贫困群众走上了致富之路。①参见张慧疆《工作队千方百计激发贫困群众内生动力——小康路上动力足》，新疆网，网址：https://www.sohu.com/a/399671808_118570?_trans_=000014_bdss_dkmwzacjP3p:CP%3D.访问日期2020年6月24日。在激发贫困群体内生的动力方面，笔者认为有一条重要的经验启示，即政府行为和政府责任不可泛化。换言之，在当前的行政体制下，政府肩负起脱贫攻坚的任务，不仅应把控好自身特定的职责边界，对照脱贫攻坚的目标标准和底线要求进行外源性的政策输入，而且还要为贫困群体承担个人责任预留出空间，引导他们积极参与脱贫发展计划的制定实施、监督管理等过程。政府“大包大揽”式的扶贫模式，终究会让整体性治理表现出短暂的有效性。因此，要把政府责任和个人责任有机地匹配起来，切实增强边疆少数民族地区贫困人口在脱贫攻坚中的主体认同，依靠自身努力改变自己的命运。

四、结 论

新疆南疆四地州区域性贫困作为一种特殊复杂的贫困类型，其减贫模式与整体性治理理论高度契合。坚持政策目标的协调与整合、治理责任的协同与整合、体制机制的完善与整合、实施绩效的提升与整合，南疆四地州推动脱贫攻坚取得了显著成效，验证了整体治理理论是解决区域性贫困问题的适用性选择。治理过程所展现的典型做法和经验，也进一步丰富和发展了乡村减贫战略，为2020年后全国其他少数民族地区持续解相对贫困提供了有益借鉴和参考。