沿黄地区生态治理现代化探析

摘要：沿黄地区生态治理现代化是基于保护生态环境、优化发展模式，从生态文明建设和国土空间优化的角度出发，改革传统的、不合时宜的管理模式，促进科学、系统、协同、高效的环境治理制度体系形成及其执行能力增强，最终促进区域人与自然和谐共生的演进过程。新时代推进沿黄地区生态治理现代化，坚持以人民为中心根本立场的实践指向，是实现高质量发展的根本之举。在推进沿黄地区生态治理现代化中要突出问题导向、目标导向和结果导向，贯彻落实绿色发展观，优化生态系统治理、生态合作治理和约束与激励相容的制度体系，提升包括生态治理格局、环境执法、生态监测能力在内的生态治理能力。

关键词：黄河流域;三大导向;生态治理现代化;生态治理体系和治理能力

中图分类号：X321    文献标识码：A 文章编号：2095-6916（2020）17-0151-04

习近平总书记在黄河流域生态保护和高质量发展座谈会上强调：“保护黄河是事关中华民族伟大复兴的千秋大计”“黄河流域必须下大气力进行大保护、大治理，走生态保护和高质量发展的路子”“让黄河成为造福人民的幸福河”[1]。黄河流域生态保护与高质量发展上升为重大国家战略，为黄河流域生态治理指明了努力的方向，本文现就沿黄地区生态治理现代化作一探讨。

一、沿黄地区生态治理现代化的内涵

（一）生态治理

生态治理是国家治理的重要组成部分，是促进人与自然和谐共生的制度及其执行能力的集中体现，包括生态环境领域治理体系和治理能力，理解生态治理要义需要把握以下几点：

一是生态治理着眼于人与自然紧张关系的修复，是人类社会发展的必然选择。生态是指一切生物的生存狀态，以及生物之间、生物与环境之间环环相扣的关系[2]。对人类而言，生态更多是关注人与自然环境之间的关系，人与自然的关系不是此消彼长，而是紧密互利的关系。近代工业文明兴起以来，许多国家都曾经或正在把发展等同于追求物质财富的增加，轻视自然资源的损耗[3]，人类与自然之间的平衡关系开始被打破，这种破坏需要几倍甚至几十倍时间和经济付出才能治理。这种情况让人们逐渐认识到自然在给予人类生存和发展机会的同时，对自然的轻视必然限制人类的未来发展。

二是生态治理相对于“生态管理”是一种发展和超越。传统“管理”往往隐含着“头痛医头”的局部性思维和约束限制性机制。针对“洪水”如何应对，最早的“治理”一词在人类早期治水中产生。水患的治理历史恰好反映了“治理”是针对问题全面、系统、综合的“治”道，以及“对客观规律把握和驾驭”的“理”性。面对复杂性、艰巨性的生态环境问题，单靠传统的政府管理体制难以为继，需要在政府发挥重要作用的同时，将市场和社会也纳入到治理结构中，分担治理功能，降低生态治理成本，提高治理效能。生态治理可以看作是政府、市场和社会就维系人与自然和谐共生关系展开的全面、系统、协同的互动。

三是生态治理集中体现在从维系人与自然和谐关系中寻求现代化治理制度和提升治理效能的努力。生态治理体系和治理能力是生态治理的一体两面。生态环境问题在某种程度上也是体制与制度上的问题，叠床架屋、九龙治水的制度体系难以应对愈加复杂的生态环境问题[4]。体系弱则能力弱，体系强则能力强，如果说生态治理关键在于制度建设，那么制度的生命力在于执行。党的十八大以来，尤其是十九届四中全会的召开，为如何将生态环境治理领域的顶层设计真正地落地生根指明了方向——坚持和完善生态文明制度体系，大力提升将生态治理目标转化为现实的能力，促成地区人与自然和谐的共生关系。

（二）沿黄地区生态治理存在的问题

习近平总书记指出：“当前黄河流域仍存在一些突出困难和问题”“这些问题，表象在黄河，根子在流域。”①黄河流域的生态治理问题，不能“就黄言黄”，还要将观察视角放到整个沿黄流域地区。黄河流域生态保护和高质量发展国家战略涉及的地市级行政区数有91个，包括青海、甘肃、宁夏、陕西、山西、河南、山东7省份全域，以及内蒙古西部的6市1盟和四川的阿坝、甘孜2个州[5]。从人与自然的“自然”视角和人与人的“社会”的视角来看，当前沿黄地区生态治理存在的突出问题主要有：

一是在人的发展与自然环境内在联系中，发展与保护的矛盾突出。如何妥善处理经济增长与生态效益递减、生态状况恶化的问题，需要仔细考虑和平衡。退耕还林还草在防止流域内泥沙入黄，减轻水土流失方面发挥了重要作用。但随着多数退耕林地到补偿期满，生态林经济价值一时难以实现，在后续政策不到位的情况下，不排除沿黄地区受生计约束的民众会毁林复耕以谋短期利益。

二是从人与人构建的社会关系视角来看，生态治理制度体系不完善和整体性功能不强的问题依旧存在。一方面，现有区域性、局部性、地方性公共制度产品恐难以适应代表全流域共同利益的黄河流域生态保护和发展的国家战略的统筹协调的宏观要求。另一方面，传统区域内地方政府缺少实质性合作，职能部门管理力量分散，条块管理的内在缺陷使得生态治理效能无法充分发挥，影响了黄河流域治理整体效力。如1988年由沿黄有关省区组成的黄河经济协作区，在跨区域生态治理、环境保护协作方面缺乏行之有效的举措，使得合作仍停留在各自为政的协议层面。现实中治理主体参与的制度安排不足，导致了其他多元协作的合力不足。

（三）沿黄地区生态治理现代化

“现代化”描述的是事物由低级向高级、由传统向现代上升发展的演进，它是人类发展的客观规律。实现现代化意味着不是一次性完成的任务，而是要经历不断的积累，由阶段性向质变性不断探索和完善的过程。1962年《寂静的春天》一书拉开了人类生态治理现代化的大幕，随后《人类环境宣言》《我们共同的未来》等国际倡议表明，现代化理论在内涵上已内含“生态性”。党的十九大报告鲜明地彰显出中国特色现代化中的生态意蕴：我们要建设的现代化是人与自然和谐共生的现代化②。

黄河水资源总量不到长江的7%，流域内人均占有量仅为全国平均水平的27%①。以生态为导向的现代化是沿黄地区环境与发展的必然选择。沿黄地区严峻环境问题的根本解决不是环境综合治理的一时一域之治，也不仅仅是技术问题，而是制度问题。如沿黄地区固体废弃物倾倒问题，内生于高排放的工业文明，不是仅靠垃圾处理技术进步或末端治理能力加强就能彻底解决的，要从根本上解决这个问题，就要构建与之适应的垃圾普遍分类、资源化利用制度，实现跨流域的政府与社会的横向互动、中央与地方的上下联动，编织严密的生态保护的制度网络，护卫好母亲河。

二、推进沿黄地区生态治理现代化的重大意义

黄河流域承担着重大的国家生态使命，是我国重要的经济社会发展区域，是关系全面建成小康社会的重要区域，新时代推进沿黄地区生态治理现代化，具有重大理论和现实意义。

首先，推进沿黄地区生态环境治理现代化，是坚持以人民为中心根本立场的实践指向。全面进入小康社会后，民众对以生态环境为重要内容的美好生活需求被进一步激活，要求高质量生态产品供给的社会压力升级，因此，我们必须在生态治理的体制机制上寻求创新和突破。管好、用好黄河流域生态资源，使之发挥巨大的经济社会效益，是黄河流域人民的共同心声和福祉，生态治理现代化就是要回应和设法满足人民群众对于生态公共产品的强烈需求。

其次，推进生态治理现代化，是坚定走生产发展、生活富裕、生态良好之路，实现高质量发展的根本之举。沿黄地区经济社会发展相对滞后，在发展的现实任务和资源环境约束等挑战下，如何破解资源环境与经济发展的两难，如何将打赢污染防治攻坚战变为全面加强区域生态环境保护的长效实施过程？完善生态环境治理制度体系，推进生态环境治理现代化是保持生态战略定力的重要支撑，同时也是助推经济社会高质量发展的加速器。

再次，推进生态治理现代化，是提高沿黄地区生态治理成效的重要举措。黄河流域生态保护和高质量发展是国家五大重要区域经济发展战略之一，对沿黄重点区域生态保护建设提出新要求，提供了前所未有的战略机遇，对沿黄重点区域生态保护建设必将加速推动流域各省区生态文明保护与建设。深刻领会习近平总书记重要讲话精神，全面贯彻落实党中央战略部署，各地需要在推进生态治理工作中对标、对表，务求取得实效。

三、突出“三大导向”，为沿黄地区生态治理现代化引航

导向是行动的指引和方向[6]，突出导向在于明晰方向，凝心聚力，形成合力。2019年底，中央经济工作会议在问题导向的基础上，增加了目标导向和结果导向，其深意在于完善导向的全面引领性。推动沿黄地区生态治理现代化是一项跨区域、跨省域的系统性、复杂性艰巨任务，需要在明晰总体发展方向上凝心聚力，在具体推进中突出“三大导向”。

一是坚持问题导向，聚焦当前沿黄地区生态治理问题背后的制度及其制度执行能力问题。生态治理问题既来自于客观上受自然条件和生产力制约的先天不足，表现为生态环境脆弱、水土流失、水资源供需矛盾突出、环境污染和资源利用粗放等问题，同时也存在主观人为方面的社会制度和制度执行不力的后天失养。几十年的治理实践告诉我们，沿黄地区治理不仅是保护改善其本身的单纯生态环境问题，更需优化生态治理在协调生态——经济——社会制度体系与制度效能方面的不足。当前，沿黄地区生态治理的突出矛盾不尽相同，发展进程不平衡，各地要遵循问题导向的原则，深入进行调研，梳理分析当前影响生态保护重点任务在制度及其制度执行力方面存在的问题，明确工作努力的方向。

二是坚持目标导向，加速构建沿黄地区生态治理新格局。习近平总书记在黄河流域生态保护和高质量发展座谈会上的讲话中指出：要坚持绿水青山就是金山银山的理念，坚持生态优先、绿色发展，以水而定、量水而行，因地制宜、分类施策，上下游、干支流、左右岸统筹谋划，共同抓好大保护，协同推进大治理，着力加强生态保护治理、保障黄河长治久安、促进全流域高质量发展、改善人民群众生活、保护传承弘扬黄河文化，让黄河成为造福人民的幸福河。推动沿黄地区生态治理，应秉承目标导向的思路，在党中央集中统一领导下，发挥我国社会主义制度集中力量干大事的优越性，牢固树立“一盘棋”思想，更加注重保护和治理的系统性、整体性、协同性。要着眼于流域整体公共利益，实现由区域行政治理向流域生态治理转变，在加强流域系统生态建设研究的同时，更需注重黄河流域治理主体合作共治机理、动力以及构建沿黄地区生态治理“利益共同体”的研究，坚持山水林田湖草综合治理、系统治理、源头治理，统筹推进各项工作，加强协同配合，推动黄河流域高质量发展。

三是坚持结果导向，明晰生态治理成效的评判标准。结果导向既包含生态治理任务的完成情况，也包含生态治理在多大程度上满足了预期（这关系治理主体的价值与使命），还要考虑生态治理的产出效率，社会公共利益是否最大化。沿黄地区生态治理现代化一定要关注治理的实际效果，要让沿黄地区人民乃至全国人民成为生态治理成效的“阅卷人”，经得起历史的评判;要关注生态环境的治理成本是否下降，生态治理现代化产生收益是否提高。

四、推进沿黄地区生态治理现代化的着力点

（一）贯彻落实绿色发展观

绿色发展观是指导沿黄地区实现生态治理现代化的重要原则，是站在“自然—社会”系统视角下，着眼于化解人与自然关系异化，通过正确认识生态保护与经济发展之间的关系，解决好人与自然共生共融的关系，为人类寻求更广大的时间和空间尺度上的可持续性。沿黄地区贯彻落实绿色发展观，一方面要强调经济增长不应建立在生态资源超负荷的基础之上，另一方面，良好的生态环境将成为持续性的地区生产力。从40多年的环保历程看，由于市场机制不完善，对公众参与环境治理的保护缺乏有效引导，过度参与和参与不足的问题并存[7]。沿黄地区贯彻落实绿色发展观，就是要推动绿色发展理念“生根发芽”，成为全社会共同认可的价值判断。要通过行之有效的宣傳教育，引导沿黄地区民众特别是各级党政领导、企业负责人等确立绿色发展价值理念，综合运用转移支付、政策引导及治理污染企业、垃圾分类等措施，引导全社会形成经济发展与环境保护统筹融合的新风尚，形成绿色生产方式和生活方式，最终实现地区自然环境的“生态性”、沿岸人居环境的“民生性”和地区经济发展“经济性”的共融共生。

（二）完善沿黄地区生态环境治理体系

一是优化生态治理整体性、系统性制度体系。沿黄地区在生态保护、建设、区域城乡规划、产业规划等方面，都需要坚持生态系统的整体性、系统性原则，将山水林田湖草作为有机整体综合施策，建立与流域实际配套的生态保护、修复与治理的制度体系，将经济社会发展与生态环境保护治理相结合，维护地区生态平衡，统筹推动沿黄地区生态环境治理向高质量推进。

二是健全生态治理协同性、共治性制度体系。建立完善与沿黄地区生态公共品自身特征相契合的合作供给机制。沿黄地区生态治理客体是具有较强外部性的生态公共产品，自发供给难以充足，政府供给难以最优，要针对沿黄地区生态公共品的自然系统性、跨越行政边界的特征，构建包括以发挥制度承诺、协作、合作三大核心功效的多中心供给方式，并从环境条件、制度设计、组织架构、操作策略和结果评估等环节建立完善合作治理机制。其间，政府需要发挥利益整合与矛盾平衡的关键角色，构建实现治理目标的集体行动规则，密切政府、社会、企业等各个利益主体之间的合作共治关系，从而形成沿黄地区生态保护与高质量发展的巨大合力。

三是明晰生态治理约束与激励相容的政策体系。一方面，生态治理要发挥法律和制度的“硬约束”作用，建立完善系统、科学的黄河流域生态保护法律制度（事关顶层设计的“黄河法”已在酝酿），实施严格的自然资源和生态空间管控制度。另一方面，充分运用以绿色发展为导向的市场驱动机制和以行为科学为基础的绿色助推机制。健全资源环境市场化配置机制，完善自然资源资产产权制度，建立资源要素化差别化使用激励约束机制。制度安排要以唤起多方参与主体持续性内生动力为切入口，使得行为主体在追求自身利益的同时，调动各方积极性，促进实现公共利益最大化目标。

（三）提升沿黄地区生态环境治理能力

一是协同推进沿黄地区“大治理”。在生态保护监管、中央地方事权财力匹配等方面，突出系统性、综合性、有效性，致力于打造高效协同的环境治理体系。以沿黄地区重大生态治理事项为抓手，建立多类型多层次区域协同合作联席机制，理顺区域政府间的职责关系，创新完善黄河流域生态保护管理体制，促进各项工作高效落实。

二是提升环境执法监管能力。加快推进沿黄地区生态治理数据互联与融合，构建黄河流域生态治理大数据平台，盘活分散在各处的数据资源，推动沿黄区域环境执法监管一体化建设。加快环境监管的信息化建设，推动数据共享基础上的“智慧执法监管”，更好地落实环境监管执法“双随机、一公开”要求。加强环境监管执法队伍的专业化队伍建设，为实现环境监测、管理和执法提供人才支撑。

三是提升生态环境监测能力。提升沿黄地区全空间的生态监测能力，通过物理传感、空间数据采集，实现沿黄地区关联的数据（气候、人口、产业结构、能源结构）采集的多样本，实现流域生态治理与经济高质量发展的监测联动。深化生态环境监测体制机制改革，建立权威、高效的生态环境监测体系，确保监测结果全面、客观、有效。坚持依法依规、统一协同、多元参与，落实政府、企业、社会责任，融合优势资源，充分激发多元主体创新活力，为沿黄地区生态治理提供有力的技术保证。

注 释：

①2019年9月18日习近平总书记在黄河流域生态保护和高质量发展座谈会上的讲话。

②2017年10月18日习近平总书记在中国共产党第十九次全国代表大会上的重要讲话。

参考文献：

[1]习近平.在河南主持召开黄河流域生态保护和高质量发展座谈会时强调  共同抓好大保护  协同推进大治理  让黄河成为造福人民的幸福河[J].中国环境监察，2019（9）.

[2]赵建军.实现美丽中国，开启生态文明新时代[M].北京：人民出版社，2018.

[3]乔舒亚·法利，迪帕克·马尔干.超越不经济的增长：经济、公平与生态困境[M].上海：上海社会科学院出版社，2018.

[4]盛玉雷.实现环境治理现代化——守护我们的蓝天绿水[N].人民日报，2018-07-09（05）.

[5]徐勇，王传胜.黄河流域生态保护和高质量发展：框架、路径与对策[J].中国科学院院刊，2020（7）.

[6]学习时报特约评论员.谈谈坚持问题导向目标导向结果导向[N].学习时报，2019-12-25（01）.

[7]解振华.中国改革开放40年生态环境保护的历史变革——从“三废”治理走向生态文明建设[J].中國环境管理，2019（4）.

作者简介：唐莹（1984—），女，汉族，北京市人，中共陕西省委党校（陕西行政学院）中国特色社会主义理论研究中心讲师，研究方向为公共管理与政府治理创新。

（责任编辑：朱希良）