P2P网贷问题、原因与政策的思考

摘要：我国P2P网贷是互联网金融的一种类型，其借助法制缺陷，在短期内畸形发展，资金来源、利用集中，短期周转，存在系统性的高风险并频频“暴雷”。在政府逐步加强监管的情况下，P2P网贷逐渐由合规向清理退出发展，根本原因在没有能够顺利完成转型。建议采用市场化方式引导P2P网贷向微型商业银行、专业银行或财务公司等方向转型，政府监管也不应因噎废食。P2P网贷应该充分发挥小额借贷功能，发挥我国传统金融的补充作用。

关键词：P2P网贷;市场化;小额借贷

中图分类号：F832.39    文献标识码：A文章编号：2095-6916（2020）17-0097-04

2018年12月19日，互联网金融风险专项整治工作领导小组办公室、P2P网贷风险专项整治工作领导小组办公室联合发布了《关于做好网贷机构分类处置和风险防范工作的意见》（整治办函[2018]175号），一年多来，相关工作在有条不紊地推进①。回顾P2P网贷平台发展大起大落的短短五年，有关P2P网贷的政府决策有值得商榷的地方。本文在分析P2P网贷存在问题及其原因的基础上，探讨有关政府决策存在的不足之处，以期为今后我国P2P金融的政府决策科学化提供参考借鉴。

一、P2P网贷的概念与发展

作为互联网金融的一种类型，P2P网贷就是点对点金融的简称，英文名称peer-to-peer lending，融资与理财是基本内容，小额交易是其基本特征。我国的P2P网贷一般借助电子商务专业网络平台搭桥，协助交易双方确立借贷关系，并最终完成相关交易手续。在P2P网贷过程中，借贷双方均可在平台上自行发布借贷款信息，主要涉及金额、利息、还贷款方式和时间等相关内容，最终实现自助式借贷款。

小额借贷起源于2006年度诺贝尔和平奖得主、孟加拉国经济学家尤努斯博士的扶贫实践。他于1983年创办孟加拉乡村银行，通过开展无抵押的小额信贷业务配合其它金融创新，不仅创造了利润，还使成千上万穷人尤其是妇女摆脱了贫困，从而为小额信贷开辟了光明前景。2005年开始，借助于信息技术的进步，小额贷款与互联网结合发展成为P2P网络小额贷款平台，美国PROSPER和英国ZOPA则是其中成功的代表。它们的运营模式是让资金供应者通过网络小额贷款平台向资金需求者提供贷款，并从中收取一定的利息作为报酬。我国P2P网络小额贷款平台的发展最初源于小微企业的融资需求始终无法从银行、股市、债券等主流融资渠道得到满足。2007年8月，上海成立国内首家P2P网络借贷平台，但直至2012年，国内网络借贷发展都很缓慢。2013年开始，国内互联网金融（ITFIN）得到政策鼓励，P2P网络借贷特别是投资理财迅速发展，2015年更呈現爆炸式的扩张。表1显示，2014年1月P2P网贷正常运营平台仅有651家，2014年12月已经上升到2278家，2015年12月更增加到3573家;2014年1月P2P网贷成交量仅为117.68亿元，2016年12月达到2443.26亿元;2014年1月P2P网贷待还余额仅为308.71亿元，2016年12月已经猛增到8162.24亿元;P2P网贷的综合收益率2014年1月高达19.75%，即使由于供给增加，到2019年10月仍然高达9.49%，远远高于同期银行贷款利率。

目前，我国P2P网贷主要有五种模式：一是机构担保交易模式，这里网络平台仅是交易中介，只负责提供金融信息服务，本身不吸储不放贷，而是由合作的小额贷款公司和担保机构提供双重担保，一笔借款需求一般由多个投资者贷款供给，这是最安全的模式;二是债权合同转让模式，借款和投资打散组合，甚至由最大债权人出借资金形成债权再分割转让给其它投资者，收回借贷资金;三是综合交易模式，凭借客户资源、电商交易数据及产品结构优势，由线下成立的小额贷款公司对其平台客户进行小额贷款服务，互联网成为线下交易的前台;四是保本保息模式;五是微信金融模式。其中，第二、三、四、五种模式因为缺少有效的担保或抵押，理论上都有可能因为借款人逃废债给P2P网络小额贷款平台带来风险，从而成为政府监管的主要对象。

二、我国P2P网贷监管及其现状

我国P2P网贷发展一开始依赖企业自律，政府并没有明确的立法监管。由于逾期兑付、经营不善等原因，2014年4月28日，为全面清理不良P2P网络借贷平台，百度曾经让推广的P2P网贷平台短期全部下线。2015年，P2P网贷平台无序扩张到3000多家，存在问题的P2P网贷平台也达到1000多家，在这种情况下，政府监管替代企业自律成为P2P网贷行业健康发展的唯一选择。

经过半年多的意见征求，2016年8月24日，银监会等四部委正式发布《网络借贷信息中介机构业务活动管理暂行办法》（以下简称《暂行办法》），这是中国政府对P2P网贷行业实施监管的开始。该《暂行办法》分总则、备案管理、业务规则与风险管理、出借人与借款人保护、信息披露、监督管理、法律责任、附则八个部分内容。其中，《暂行办法》特别明确了P2P网贷平台的十三项禁止行为，包括实质为自身融资、归集出借人资金、提供担保或承诺、宣传或推介融资项目、发放贷款、拆分融资期限等行为，其主要目的是最大限度地让P2P网贷平台远离风险。继《暂行办法》之后，银监会等部委又先后出台《网络借贷信息中介机构备案登记管理指引》《网络借贷资金存管业务指引》《网络借贷信息中介机构业务活动信息披露指引》等配套措施。其中，《网络借贷信息中介机构备案登记管理指引》主要是建立健全现有的网络借贷信息中介机构备案登记管理制度，加强网络借贷信息中介机构的事中与事后监管;《网络借贷资金存管业务指引》主要是实现客户资金与自有资金分账管理，防范网络借贷资金被挪用的风险;《网络借贷信息中介机构业务活动信息披露指引》则是立足于规范网络借贷信息中介机构业务活动的信息披露行为，维护各参与主体的合法权益，建立客观、公平、透明的网络借贷信息中介业务活动环境，最终促进网络借贷行业健康发展。至此，我国P2P网贷的“1+3”监管体系正式形成。

2017年12月8日，P2P网络借贷风险专项整治工作领导小组办公室下发《关于做好P2P网络借贷风险专项整治整改验收工作的通知》（以下简称《通知》）（网贷整治办函[2017]57号），该项《通知》也被称为“57号文”。《通知》要求各地整治办高度重视整改验收工作，按照“明确标准、严格把关、积极稳妥”的原则，有序开展辖区内存量网贷机构的整改验收与备案登记工作，要加强统筹，强化责任，科学把握备案机构的数量和质量，要一家一策，整改验收合格一家备案一家，最终实现行业市场出清、扶优抑劣、规范纠偏。《通知》明确提出，2018年4月底前各地区必须完成辖区内主要网贷机构的备案工作，问题较严重的网贷机构必须在2018年5月底前完成相应业务的处置、剥离和备案登记工作，对于难度极大、情况极其复杂的极少数网贷机构必须在2018年6月底前完成全部工作。《通知》强调要严防被检查机构“带病”通过验收，特别是对于开展过房地产首付贷、校园贷、现金贷等业务的网贷机构，要按照《关于进一步加强校园贷规范管理工作的通知》（银监发[2017]26号）、《关于对“现金贷”业务进行规范整顿通知》（整治办函[2017]141号）的规定，暂停增量业务，压缩存量业务，制定退出时间表。不过，该文件由于要求严格导致争议，如浙江P2P整治联合工作办公室强调，备案登记不等于对机构经营能力、合规程度、资信状况的认可和评价。

2018年9月，由于网贷备案工作延期，同时网贷行业“爆雷”事件频发，P2P网贷风险专项整治办下发《关于开展P2P网络借贷机构合规检查工作的通知》，以督促网贷机构规范经营，加强风险管理，回归信息中介定位，同时通过合规检查，化解存量风险，保护出借人和借款人合法权益。该文件对合规检查提出了四个总体要求，即“标准统一”“全量覆盖”“真实准确”“查改结合”。具体来说就是，此项工作要严格按照网贷“1+3”的制度框架及有关规章制度进行，此次检查覆盖全部已纳入整治名单的网贷机构，不能有例外，检查要实事求是，经得起市场检验，发现的问题必须立即整改。为确保工作落到实处，根据现有的监管制度框架及有关规章制度，特别下发了《网络借贷信息中介机构合规检查问题清单》，规定了本次合规检查重点关注的十个方面，如自身融资、高利引诱、隐瞒信息、刚性兑付等。而且要求本次合规检查实行机构自查、自律检查和行政核查三结合，总体上于2018年12月底前完成。

2018年12月19日，鉴于P2P网贷问题日益严重，风险越来越暴露，国家互联网金融风险专项整治办、P2P网贷风险专项整治办联合发布《关于做好网贷机构分类处置和风险防范工作的意见》（整治办函[2018]175号，以下简称《意见》），也称“175号文”。《意见》分为总体工作要求、有效分类、分类处置指引、有关要求四部分。由于P2P网贷机构整体问题严重，《意见》要求坚持以机构退出为主要工作方向，除了少部分经严格检查合规的在营机构外，其余网贷机构应该能退尽退、应关尽关，从而为加大整治工作的力度创造条件和环境;对于已经暴露的和潜在的风险，要分类施策、突出重点，精准拆弹，确保风险出清过程有序可控，一定要守住不發生系统性风险和大规模群体性事件的底线。《意见》将P2P网贷机构总体上分为已出险机构和未出险机构，已出险机构包括已立案机构和未立案机构，其中未立案机构又细分为恶意退出类机构和主动清退类机构，未出险机构则包括僵尸类机构、规模较小机构和规模较大机构，其中规模较大机构也细分为高风险机构和正常机构。《意见》不但要求对这些不同类型的机构采取不同的应对措施，而且采取名单制管理，集中披露相关信息，所有工作应于2019年3月底前完成。

从三年多的政府监管历程看，P2P网贷监管的指导思想明显经历了由合规检查为主到清理退出为主的演变，背后则是P2P网贷平台很少能够符合《网络借贷信息中介机构业务活动管理暂行办法》规定要求的实际情况。

三、P2P网贷频频爆雷背后的深层次原因

我国P2P网贷监管的指导思想由合规检查为主演变为清理退出为主，可以想见P2P网贷存在问题的严重程度。表1显示，P2P网贷平台停业及存在问题的累计家数，2014年1月为106家，2014年12月为394家，2015年12月为1683家，2016年12月为3405家，也是在2016年，P2P网贷平台累计停业及存在问题的家数超过了正常运营的家数。具体来说，P2P网贷平台正常运营的家数在2015年11月之前每个月份都是上升的，即从2014年1月的651家一直上升到2015年11月的3605家，但从2015年12月开始，P2P网贷平台正常运营家数逐月下降。另一方面，P2P网贷平台停业及存在问题的累计家数一直处于上升状态，从2014年1月的106家上升到2016年9月的3105家，并开始超过同期正常运营的家数2949家③。这意味着，2016年8月24日银监会等四部委正式发布《网络借贷信息中介机构业务活动管理暂行办法》时，P2P网贷平台的发展已经越过巅峰，开始走下坡路，而且一直处于没有政府专门监管、完全依靠行业自律的状态。比较行业自律与政府监管的差异，不难弄清P2P网贷发展的真正问题所在。

表1显示，P2P网贷平台从事的是典型的吸储放贷商业银行业务，而且具有低级的批发特征。从经营规模看，2014年12月，P2P网贷资金净流入仅为155亿元，2015年12月已经上升到212.23亿元，2016年12月更达到577.45亿元;2014年1月，P2P网贷待还余额为308.71亿元，2016年12月已经飙升到8162.24亿元，这已经不是规模通常为几亿、几十亿元的基金所能比拟的。从资金来源看，人均投资金额少则为2014年12月的4.08万元，多则6.85万元，投资人数从2014年1月的17.19万人上升到2016年12月的411.88万人，同样不是吸收小额资金的商业银行所能比拟的。从资金去向看，人均借款从2014年1月的31.21万元，下降到2014年12月的20.04万元、2015年12月的17.04万元和2016年的11.98万元，显然也不符合P2P网贷的小额典型特征。再从平均借款期限和综合收益率看，中国P2P网贷平均借款期限从2014年1月的5.37个月逐步延长到2014年12月的6.88个月、2015年12月的6.93个月、2016年12月的9.30个月，综合收益率则由2014年1月的19.75%逐步下降为2014年12月的16.08%、2015年12月的12.45%、2016年12月的9.76%，与其说这种相向运动是荒谬的，借款期限延长了，综合收益率反而下降了，不如说P2P网贷经营生产性和消费性特征逐步增强。然而，与商业银行强制缴纳法定准备金应付金融风险不同，P2P网贷平台只接受行业自律，自行评估和应对经营风险，这必然导致其在风险不发生时获取远高于商业银行的综合收益率，在风险发生时只能关闭跑路。

P2P网贷平台借助法制缺陷，在短期内畸形发展，资金来源集中，资金利用更集中，短期周转，高风险高收益，根本不是传统意义上的小额贷款。从这种角度说，在政府监管介入以前，P2P网贷平台的系统性清理退出风险就已经充分酝酿了。2016年8月24日，银监会等四部委正式发布《网络借贷信息中介机构业务活动管理暂行办法》规定，P2P网贷平台的13项禁止行为包括为自身融资、归集出借人资金、为出借人提供担保或承诺保本付息等，实际上将P2P网贷平台的系统性潜在风险显性化了。因为P2P网贷平台在逐利目的的引导下，从一开始就不是一个独立的中介机构，而是一个十足的资金借贷工具。网贷平台在经营过程中，不仅跟资金借入方捆绑在一起，也跟资金借出方捆绑在一起。《暫行办法》要求P2P平台回归纯粹中介机构的职能，作为一个盈利机构，P2P平台也就失去了存在的基础，因为与商业银行相比，P2P平台现有的经营模式不占任何优势，相反它的风险更集中，资金链更容易断裂。

P2P网贷平台当然也有其它一些问题，不过都处于次要的和从属的地位。一是P2P网贷平台卷入校园贷。由于超前消费的错误观念和社会保障形式大于实质等因素的影响，高校一些学生特别是女学生出现收支缺口，求助于P2P网贷平台，而P2P网贷平台罔顾学生偿还能力弱的现实，恶意发放贷款，结果出现因为无法偿还贷款引发刑事案件及社会悲剧。二是P2P网贷平台卷入租金贷。一些长租公寓为了获得高速扩张的廉价资金，以租客的现金流为抵押向P2P网贷平台融资，结果因为长租公寓整体客源不足，资金断流，连带影响P2P网贷平台资金链断裂，从而出现存量租客向P2P网贷平台支付租金，却被长租公寓原始房东赶出住宅，不得不流落街头的尴尬景象。三是P2P网贷平台卷入首付贷。由于近年来房价远远超出一般消费者的支付能力，一些住房刚性需求者甚至是炒房客求助银行贷款不成就转向P2P网贷平台，结果不但购买住房的后续资金无法着落，P2P网贷平台的资金偿还也成了新的问题，严重影响住房市场的供求秩序。四是P2P网贷平台卷入现金贷。一些P2P网贷平台恶意向不具偿还能力的一般消费者发放消费信用，或者一些不具有偿还能力的消费者恶意向P2P网贷平台求助，从而使得P2P网贷平台风险高企，经营失范。五是P2P网贷平台卷入非法催收。与商业银行相比，P2P网贷平台风险集中，逾期贷款不可能通过盈利正常冲销，与其相关的非法催收大行其道，酿成刑事案件。六是P2P网贷平台与金交所合作。P2P网贷平台过度融资，大大增加了金交所交易者的杠杆水平，不利于金融产品的价格稳定，容易扰乱金融市场秩序。应该说，类似已经暴露的问题不过是P2P现存问题的冰山一角。然而，P2P网贷平台产生的这些问题首先应该归咎于无视风险的利益导向，如果加大打击和治理力度，经济环境发生改善，即P2P网贷平台的需求得到有效遏制，假以时日，P2P网贷平台产生的这些问题很容易随之消失。

四、P2P网贷的发展方向及政策思考

从上述情况可知，政府监管的结果是P2P网贷平台的清理与退出，这说明P2P网贷平台面临的根本问题，不是要不要政府监管和如何加强政府监管的问题，而是整体如何转型、向哪里转型的问题。只有P2P网贷平台发展的方向基本正确，政府对其加强监管才有意义。结合P2P金融的本来面目，联系P2P网贷平台的实际发展状况，其未来发展方向理论上至少有三种选择。第一种是扩大资金来源的经营模式，即P2P网贷平台只是经营的一种工具，是吸收公众存款向企业发放贷款的资金实体，实际发挥的是商业银行的作用，因此政府监管适用商业银行法，P2P网贷平台需要做的是申请商业银行经营执照，按照商业银行模式运营，大力扩充自有资金，提高自己抵御金融市场风险特别是存贷款市场风险的能力。目前中国有数千家商业银行，大部分是区域性的城市商业银行和农村商业银行，P2P网贷平台向中小型商业银行特别是微型商业银行转变，虽然有一定难度，但不是不可能。第二种是缩小资金来源的经营模式，即P2P网贷平台不再接受社会公众存款，只向特定的企业、个人甚至政府融资，资金用途也有特定的方向，实际上转型为专业银行或财务公司，当然它一样要充实自有资金，以抵御自身的经营风险。第三种就是回归小额贷款的功能，P2P网贷平台只提供小额资金借贷的供求信息与信用记录，借贷关系的成立及借贷风险的承担完全由借贷双方借助于P2P网贷平台来直接完成，P2P网贷平台真正发挥媒介功能，仅仅收取低廉的中介费用。其结果就是，P2P网贷平台数量大幅度减少，甚至可能一家独大，且日益公益化、社会化，类似于现在的证券交易所，借方与贷方在平台上自行撮合，自行评估风险、承担风险、获取收益。这种模式是政府目前监管P2P网贷平台政策的必然结果，所以对现有的P2P网贷平台大规模清理退出实际上是政府监管过程中的一种必然现象，只不过它不适当地影响了大部分现有P2P网贷平台股东的应有权益。

近几年的发展历程显示，我国的P2P网贷平台是在无专业法律规章制度可依甚至是在政府政策鼓励的前提下发展起来的，在发展到巅峰时政府介入监管，理性的政策应该是兼顾社会利益和P2P网贷平台自身的利益，遵循商业原则处理有关债权债务。政府政策需要做的是引导，按照市场化原则处理P2P网贷平台的债权债务，实现社会利益和P2P网贷平台利益的双赢，而不是强制规定其必须剥离既得利益，必须向何种方向转型。许多P2P网贷平台在转型的过程中，不得不毁约收回资金，不得不提前归还资金，从而支付了不必要的机会成本，丧失了不必要的机会受益，这是完全可以避免的。另一方面，当前监管政策比较歧视卷入校园贷、首付贷、现金贷、租金贷、非法催收、与金交所合作等事件的P2P网贷平台。应该说，其中有合理的成分。正常情况下，P2P网贷平台产生呆账甚至坏账是允许的，只要限制在一定的范围内，都可以通过盈利将其消化。考虑到P2P网贷平台的综合收益率远远高于一般金融机构，它能够冲销的不良资产应该更多。但一些不良的P2P网贷平台，无视客户的信用能力恶意放贷，然后非法催收，造成极为恶劣的社会后果，这样的非法行为显然是应该坚决打击的。但也有很多借贷行为不能简单归咎于P2P网贷平台的管理经营不当，这些行为的产生往往与政府缺乏有力的监管有关，也有的与地方政府的默认、放纵有关。例如校园贷，由于我国社会救济功能尚不健全，社会救济的覆盖面极为有限，不少贫困家庭的高校学生出现收支缺口，有的就求助于P2P网贷平台。又如首付贷、现金贷、租金贷和与金交所的合作，其背后就有个别地方政府的默许甚至纵容因素在内。所有这些都说明，没有糟糕的外在环境，P2P网贷平台不可能产生这么多问题。换句话说，即使没有P2P网贷平台，如果政府不加强监管，这些令人深恶痛绝的现象还是会出现的，当然也许没有P2P网贷平台这么便捷、广泛;如果政府加强监管，即使有P2P网贷平台存在，这些消极现象也是可以得到遏制甚至是避免的。所以问题的核心在于有没有健全的社会环境，其次才是必要的政府监管。在市场经济中，法无禁止即允许，P2P网贷平台履行社会责任固然重要，政府的监管职能跟上更重要，所以没有必要将涉事的P2P网贷平台在没有缓冲余地的情况下一棍子打死。总之，整顿我国经济和社会环境，确保P2P网贷平台在正确的道路上发展，政府加强金融监管才有意义。

注 释：

①孙璐璐：《P2P官方“宣判”来了！明确四大处置方向，推动多数机构良性退出，极少数有望获消金牌照》，转自《券商中国》，网址https：//www.zhitongcaijing.com/content/detail/248789.html。

②数据来自CEIC。

③数据来自CEIC。

作者简介：顾书桂（1970—），男，汉族，江苏姜堰人，上海社会科学院应用经济研究所副研究员，经济学博士，研究方向为金融学、城市经济学与政治经济学。

（责任编辑：朱希良）