全面保障档案信息化工作，助推社会数字转型

钱毅

摘要：在新修订的《档案法》中，“档案信息化建设”专章入法是我国档案信息化建设历程中的重要里程碑，为数字转型时期的档案信息化建设提供全面的法律保障。文章从各国通用做法、信息技术带来的新挑战、信息化长期发展积累的经验成果、法律效力的明确与业务的宏观指引等四个方面分析了档案信息化入法的必要性和可能性，并从新修订的《档案法》对电子档案法律效力的明确回应、注重档案信息化建设的支持保障与关系协调、全覆盖信息化核心要素三个方面进行阐述。

关键词：档案法 档案法修订 档案信息化

Abstract： The entry of the special chapter "Ar？ chives Informatization Construction" in the newly re？ vised Archives Law is an important milestone in the course of archives informatization construction in Chi？ na， which provides a comprehensive legal guarantee for the construction of archives informatization in the digital transformation period. This article analyzes the necessity and possibility of informatization of ar？ chives into law from four aspects： common practices in various countries， new challenges brought by infor？ mation technology， accumulated experience in the long- term development of informatization， clarifica？ tion of legal effects and macro guidance for busi？ ness. It also expounds three aspects： a clear re？ sponse to the informatization of archives， a focus on support and relationship coordination for archives in？ formatization construction， and the core elements of full coverage informatization.

Keywords： Archives Law； Revision of the Ar？ chives Law； Archival work informatization

新修訂的《中华人民共和国档案法》（以下简称《档案法》）增加的“档案信息化建设”专章是本次修订最为重要的变化之一。作为档案领域的基础性法律，新修订的《档案法》是国家第一次从法律高度对档案信息化建设做出的全面、系统的规定，也是第一次明确电子档案的法律效力和凭证作用。这是我国档案信息化建设历程中的重要里程碑，将为解决档案管理现代化实践中的核心问题提供坚实有力的法律保障。通过对档案信息化的全方位规定，新修订的《档案法》宣示了一种法律指引，旨在利用信息化手段应对档案形态面临“千年未有之大变局”的新局面，以便全面实现以信息化为核心的档案管理现代化，有效发挥档案工作在推进国家治理体系和治理能力现代化中的基础性作用。

一、档案信息化入法正当其时

（一）采用法律手段保障以电子档案管理为核心的档案信息化工作是各国的通用做法

根据2008年中国人民大学电子文件管理团队对美、加、英、澳等十数国电子文件和数字档案管理规范（含法律、法规、政策、标准等）的大规模调研报告，多数国家已普遍将电子文件管理纳入政府公共管理法规体系以保证电子文件控制力；纳入业务活动法规以保证电子文件证据力；纳入信息利用法规体系以保证服务力[1]。报告明确提出：“最值得我国学习和借鉴的成功经验是将其社会化和法制化纳入机制。”可见，新修订《档案法》的形式和内容与学界的研究成果形成了有效共频。

（二）信息技术浪潮带来的新挑战需要在法律层面上进行必要“表态”

以电子档案管理为代表的档案信息化工作与当初1987年《档案法》立法时的技术环境已经大相径庭。近年来，以“大智云移物区”为代表的各类技术迅猛发展使得档案对象原生空间迭代加速，以数据驱动为特征的新技术环境已经形成规模，档案机构开始面对业务部门形成的大量崭新类型、不同态别的档案对象，档案工作面临着空前的业务与技术挑战。法律作为管理规范中的最高层级，需要就这些变化与挑战进行必要“表态”，包括鼓励、约束与规范，长时间回避是不妥甚至是有害的。此次档案信息化入法可谓正当其时，将为新技术环境中的电子档案管理提供法律对标。唯此，才能真正搅动技术领域这一池春水，激发市场活力，收获技术红利，有效应对档案机构面临的数字转型、单轨制管理与深度服务的挑战。

（三）档案信息化长期发展积累的经验成果已具备成法条件

我国属于大陆法系，普遍以条文法为主，相较英美法系的判例法而言，写入法条的相关内容存在较高的准入门槛。档案信息化工作在近三十年的发展历程中稳步推进。进入21世纪以来，国家档案局每五年发布的规划文件中都把档案信息化作为优先重点任务予以安排，先后印发了《数字档案馆建设指南》《数字档案室建设指南》，提出了“建立一批电子文件中心和数字档案馆，实现档案信息资源社会共享”的总体目标[2]。新修订《档案法》涉及的核心业务和典型做法在实践中都已经历较长时间的应用和检验，事实上，这也是我国多年档案信息化建设成效的结晶。

（四）新修订的《档案法》对电子档案法律效力、档案信息化宏观指引与核心业务要求予以有效回应

国家法律是属于顶层规范，注重调整相关领域各种重大秩序，具有强烈的指引甚至强制作用。随着档案信息化的深入发展，一些深层的沉疴症结问题逐渐浮现，比较典型的包括电子档案法律效力、档案信息化长期可持续发展问题等。限于相关法律规范缺失，档案信息化后劲乏力，有陷入停滞期的巨大风险。档案信息化入法既正视了这些问题，同时也为如何解决问题的核心措施提供了法律背书。这将从实质上支撑档案信息化有质量地可持续发展。应该看到，新修订的《档案法》对法律效力、战略指引、业务要求三个方面的矛盾都予以了积极有效的回应，形成了较为完整的档案信息化建设的法律保障框架。

二、《档案法》对电子档案法律效力做了明确回应

（一）《档案法》修订案正视并解决了电子档案的“身份”问题，有助于推进档案信息化向纵深发展

档案信息化建设早期阶段主要以目录数据库和档案数字化为主，在整体档案业务环节中属于辅助地位，旨在为丰富馆藏、方便利用提供基础。社会数字转型的逐渐深入要求明确电子档案的法律地位，尤其是原生的电子档案法律定位。历史和实践经验已经证明，作为电子档案从“副本”走向“正本”的过渡阶段的临时性措施，双套制已经导致大量的浪费。虽然有部分规范开始触及并尝试解决这个问题，但规范层级总体不高，规范力度有限，适用范围偏狭。新修订的《档案法》明确承认了电子档案的法律效力，这对指导档案工作从纸质时代迁移到数字时代具有重要意义。

（二）新修订的《档案法》在电子档案法律效力声明方式上实现了从宣示性立法走向实质性立法的转变

新修订的《档案法》第三十七条明确提出：“电子档案应当来源可靠、程序规范、要素合规。电子档案与传统载体档案具有同等效力，可以以电子形式作为凭证使用。”该法条采用宣示性与实质性立法相结合的方式进行表述，效力声明方式有了长足进步。在此之前，多数法规文件对“电子文件/档案”的效力声明基本是纯粹宣示性立法方式，如2015年发布的《会计档案管理办法》采用“电子会计资料附有符合《中华人民共和国电子签名法》规定的电子签名的，可仅以电子形式归档保存”的说法进行辗转表示；2018年《电子商务法》第十四条规定“电子发票与纸质发票具有同等法律效力”，同年，国家档案局发布的第13号令《机关档案管理规定》中也仅提及“电子档案与传统载体档案具有同等效力”；2019年《中华人民共和国档案法》（修订草案）也明确“不得仅因为电子档案采用电子形式而否认其法律效力，具有法律效力的电子档案可以以电子形式作为凭证使用”。以上方式均属于宣示性立法。最高人民法院《关于民事诉讼证据的若干规定》第九十四条关于电子数据真实性的认定中要求明确“以档案管理方式保管”，因而也要求对何为“档案管理方式”进行实质性描述。随着对于作为法律调整对象的电子档案研究的渐次深入，电子档案效力要件逐渐清晰，本次《档案法》修订案提出“来源可靠、程序规范、要素合规”可视作电子档案效力构成的法律要件基础，实现与证据法的有效衔接。电子档案的三大核心管理要求与“档案信息化建设”专章强调的“真实性、完整性、可用性和安全性”四性要求将为第三十七法条提及的后续《电子档案管理办法》的制订提供更为明确的指南。

三、注重档案信息化建设的支持保障与关系协调

新修订的《档案法》既强调了档案信息化规划、财政投入等要求，能够有效扭转现实中档案信息化存在的“被动”“可有可无”，甚至附庸的边缘化问题，也重视协调参与档案管理工作各方之间的协同合作关系，以便为档案信息化工作的质量与连续性提供有效保障。

（一）明确档案信息化规划与财务投入的法律保障，促进档案信息化可持续发展

档案信息化工作量大、技术要求高，需要具备较高的整体保障能力，包括纳入整体规划、投入必要的人财物支持、协调各方关系等，唯此才能满足现代国家治理与数字转型中对档案工作的要求。冯惠玲教授在谈及我国电子文件管理战略问题研究的动因时曾提道：“各地区、各机关电子文件管理工作具有强烈的自发性和分散性的特征，缺少国家层面的整体设计、统一规划、战略部署与方法指导。”[3]这将会导致付出高昂的经济成本和社会代价。档案信息化本身的专业化、标准化、集约化等特点决定了档案信息化建设中要在规划层进行战略意图的集中表达与主动纳入，以实现基础设施、系统建设、业务操作等方面的统筹安排。新修订的《档案法》言简意赅地将档案信息化建设的科学规划与财务保障进行了法律背书。例如，第三条中提出将“档案事业纳入国民经济和社会发展规划”，特别提及“将档案事业发展经费列入政府预算，确保档案事业发展与国民经济和社会发展水平相适应”。在“档案信息化建设”专章中，开篇第一条（第三十五条）就要求“各级人民政府应当将档案信息化纳入信息化发展规划”。

（二）重视协调各方关系，旨在营造良好的内外部实施环境

法律的核心功能就是协调关系，建立秩序。档案对象本身的特殊性也决定了它必须同大量的机构打交道，因而《档案法》无论新旧都在档案部门与其他部门的关系协调上投入了不少笔墨。档案信息化管理的“相关方”则更为广泛，牵涉几乎所有的业务部门，任何一个方面的缺位都可能导致管理體系的运转不灵、质量不保。如我国国家层面的电子文件管理就是由中办、国办、国家档案局、工信部、国家发展改革委等九部委组成的国电联办进行统筹协调。新修订的《档案法》在既有的机构协调功能上进行了专门性规定和针对性扩充。首先，在内部关系上，它坚守了“统一领导，分级管理”的根本原则，确定了档案系统内部机构之间的协调关系；其次，在外部协调方面，它通过明确纳入机制、监督检查、法律责任等大量条款确定了各相关责任方的责任、权利与义务；最后，它也将相关方在档案资源收集、保密管理、开放利用审核等方面的关系进行了协调安排，尤其从信息化工作角度协调了上游单位、档案机构、信息化服务方三方的相互关系。例如，委托档案数字化服务时，协调档案馆或档案形成单位与档案服务企业的关系（第二十四条）；推进电子档案管理信息系统与办公自动化系统、业务系统相互衔接（第三十六条）；电子档案管理办法由国家档案主管部门会同有关部门制定（第三十七条）；协调档案部门与其他部门、不同区域档案部门的关系，推动档案数字资源跨区域、跨部门共享利用（第四十一条）。

四、《档案法》对信息化核心要素做到了全覆盖

档案信息化建设是一项宏大的系统性工程，新修订的《档案法》除了在法律效力和宏观管理上提出保障条款外，还对档案信息化建设的核心要素予以必要的法律规范，包括档案安全、系统建设、核心业务等。

（一）确保档案工作安全底线

国家档案局局长陆国强在《人民日报》刊文指出，“坚持档案工作的安全底线”是本次《档案法》修订的精神实质之一[4]，据笔者统计，新修订的《档案法》全文中“安全”一词出现了二十余次，是除档案机构名词外词频最高的管理内容，足可见《档案法》对安全的重视程度。《档案法》要求坚决贯彻总体国家安全观，强调规范档案工作责任制、健全档案安全工作机制等。在具体条款中，安全管理的范围也非常广泛，包括数字化工作外包安全（第二十四条）、保存安全（第三十五条）、网络和存储安全（第三十九条）、安全性检测和异地备份保管（第三十九条）等。

（二）覆盖文档全生命周期系统形态

本次《档案法》修订案提及四类与档案有关的系统形态，既涵盖了档案信息管理全生命周期，也兼顾了机构内部利用与社会集体共享，充分体现了《档案法》在系统管理层面的战略视野。数字环境中的档案管理在全生命周期中会进行若干次系统转移，因而构建对应的系统平台，协调系统之间的关系是档案信息化的核心任务。新修订的《档案法》以高屋建瓴的视角完整描述了四类系统形态及其建设主体，包括电子档案管理信息系统、办公自动化系统与业务系统、数字档案馆、档案信息资源共享服务平台等。如第三十六条规定“机关、团体、企业事业单位和其他组织应当积极推进电子档案管理信息系统建设，与办公自动化系统、业务系统等相互衔接”；第四十条规定“有条件的档案馆应当建设数字档案馆”；第四十一条提出“国家推进档案信息资源共享服务平台建设”。这四类系统形态联络起来就构成整个国家档案信息管理系统网络的基本脉络。

（三）覆盖档案信息化的核心业务

通过对我国长期以来积累的档案信息化建设实践经验的反思、提炼与总结，新修订的《档案法》对档案信息化建设工作涉及的几乎所有核心业务均予以了一定的规定与约束，包括资源建设、归档移交、数字化工作、四性检测、保存保管、开发利用等。如明确了电子档案要通过四性鉴定检测（第三十九条）、数字化工作要求（第二十四条、第三十八条）、强化档案的利用开发服务（第四十条、第四十一条）等。

五、结语

新修订的《档案法》中“档案信息化建设”专章入法和信息化相关条款的全面规定体现了与时俱进、回应实践关切的时代精神；彰显了扎根实践、以问题为导向的专业精神；宣示了依法治档、坚决保障利益相关方合法权益的法治精神，将为数字转型时期的档案信息化建设提供全面的法律保障。未来应以新修订的《档案法》的贯彻实施为基础，以修订《中华人民共和国档案法实施办法》和制订《电子档案管理办法》等为手段进一步完善、补充和夯实档案信息化建设的法律保障，进而有效推动档案工作适应国家治理体系和治理能力现代化要求，走向依法治理，走向开放，走向现代化。

*本文系北京市社会科学基金项目“数字人文记忆构建技术体系与产品研究”（项目批准号：17JDLSB006）阶段性成果。

注释及参考文献：

[1]冯惠玲，赵国俊.中国电子文件管理：问题与对策[M].北京：中国人民大学出版社，2009：129-132.

[2]国家檔案局.国家档案局印发《全国档案事业发展“十三五”规划纲要》[EB/OL].（2016-04-01）[2020-07-05].http： //www. saac.gov. cn /news / 2016- 04/07/con？ tent_136280.htm.

[3]冯惠玲，赵国俊，刘越男，等.电子文件管理国家战略刍议[J].档案学通讯，2006（3）：4-8.

[4]陆国强.为新时代档案事业高质量发展提供坚强法治保障[N].人民日报，2020-06-24（10）.

作者单位：1.中国人民大学信息资源管理学院2.中国人民大学电子文件管理研究中心