困难与出路：三江源国家公园 从试点、设立到运行

国家公园体制机制是一种生态保护、开发利用和人的发展实现“三赢”的先进管理模式，是让生态环境与经济社会发展达到共存共荣的国际惯例和普遍适用的规律。建立国家公园为主体的自然保护地体系，是一个系统工程，其基础和重点在体制。三江源国家公园理应脱离现有的属地管理模式，上划为中央财政事权，由中央直接设立垂直管理机构负责管理。要尽快出台国家层面的国家公园法律法规，保护好当地居民的生存权、发展权以及文化多样性，统筹划定国家公园的生态保护红线，科学整合优化三江源国家公园功能分区，确保三江源国家公园建成具有国际影响力、特色鲜明的自然保护地模式。

国家公园是个专属外来词，它源于生态保护目的，但不仅仅止于此。党的十八届三中全会提出构建中国国家公园体制以来，三江源国家公园成为第一个试点并即将正式设立的中国国家公园。自体制试点以来，在取得显著成效的同时也面临很多困难。要寻找符合实际的出路，就必须从厘清基本概念入手，抽丝剥茧，深挖表象问题的实质，摸索具有中国特色的国家公园体制机制模式。

几个必须首先搞清楚的概念

国家公园体制机制是一种生态保护、开发利用和人的发展实现“三赢”的先进管理模式，是让生态环境与经济社会发展达到共存共荣的国际惯例和普遍适用的规律。洞悉规律的基础和起点必须清楚几个概念。

一是自然资源。我们人类生存和发展离不开自然资源。它的范围很广，包括土地、气候、水、生物、矿产、海洋、能源、旅游等等。它有几个特点：相对于人类的需要在数量上不足，即有限、稀缺;自然资源各个组成部分在生态系统中既相互联系，又相互制约，共同构成一个有机整体，即山水林田湖草;自然资源总是相对集中于某些区域之中，其数量、质量、稀缺性程度及特性存在地区差异，即分布状态不平衡;大部分自然资源都具有多种功能，包括生产功能、生态调节功能、载体功能和信息功能等，各种功能互为因果、相互依存、相互制约，即功能多样性。

二是自然保护地。某个地源系统的自然资源需要从人类可持续发展的角度悉心照料。自然资源和人文资源相对富集的地方，往往拥有重要的自然生态系统、自然遗迹、自然景观及其所承载的生态功能和文化价值，大家都认为必须实施长期保护，这些地方由各级政府依法划定或确认后就是自然保护地。根据我国最新标准，自然保护地分为国家公园、自然保护区、自然公园三类，国家公园是分量最重的一类，自然保护地如何保护、运营和管理，肯定要从国家公园开始探索。

三是社区。随着认识的深化，与传统意义上的自然保护区、风景名胜区、森林公园、地质公园、湿地公园不同，人们开始重视保护和发展的主体了，就是人，因为环境保护、生态稳定的出发点和落脚点就是人。三江源国家公园世居的原住民几乎都是藏族同胞，他们拥有灿烂的民族文化，这些文化和环境保护有着千丝万缕的联系。国家公园里，按照一定的社会规范或准则，以一定社会关系和文化维系相联系的人群共同生活的区域就是社区。从这个意义上说，应该把“人”放到“山水林田湖草”这个系统中去，将会更为完整、更为合理。

四是管理体制。保护自然资源、建设维护自然保护地、提升社区居民幸福感不能各自为政，需要有机构负责。那么，由一个机构全面负责还是几个机构共同负责好？一个机构和几个机构的权利赋予多少、承担哪些职能不承担哪些职能、受谁的管理和监督、是一个婆婆好，还是几个婆婆好？这些问题必须提前搞清楚，搞不清楚则后患无穷。某一个机构组织系统的权力划分、职能分配、隶属关系、组织结构等关系模式就是管理体制，要想把国家公园的事情做好，需要探索符合中国实际的，不照抄照搬别人做法的国家公园管理体制。

五是运行机制。就保护地环境保护而言，历史上我国形成了多头管理、条块分割的格局，即一个保护地往往有多个牌子，一个机构里的人身份各异，一个媳妇上面有好多婆婆。每个婆婆的要求不同，喜好不同，造成媳妇不知所措、左右为难、莫衷一是。要想干事，干成事就必须明确一些问题：人财物如何配置才好？如何激励优的惩罚劣的？如何提高一个机构及其组成部分的工作效率？这些问题共同指向了运行机制，即国家公园保护运营各要素之间的结构关系和运行方式。

几年来，全国10个国家公园试点区进行了卓有成效的探索，同时也发现了一些问题和困难，其中尤以三江源为最。由于它是最早开始的、进展最快的、成效最顯著的，同时也是遇到问题和困难最明显的一个，因而也是最具代表性的。

表象问题背后的实质

三江源国家公园自体制试点以来，一些具体问题和困难逐步显现出来。下面以澜沧江源园区为例，通过分析表象问题来探寻其实质。

问题：配套政策尚未出台，国家公园管理类型未明确，省、州、县管理权限、主要职责、机构设置、人员编制等也未明确。

实质：国家公园在中国是个新鲜事物，各地情况千差万别，不宜“一刀切”，只能走“自下而上、从个别到一般”的道路。“自下而上、从个别到一般”就是先由地方探索，探索如何建立一个机构把这些事统管起来，如何划分权限、设置机构、确定领导职数、人员编制数，构建配套政策，然后由国家统筹，根据各地情况出台统一规范，但目前没有出台规范。另外，从实质上说，所有这些探索必须有一个前提：明确财政事权和支出责任。财政事权是某级政府承担的，利用财政资金提供国家公园基本公共服务的任务和职责;支出责任是政府履行财政事权的义务和保障，合理划分中央和地方在国家公园管理上的财政事权和支出责任，是整个国家公园财政体制协调运转的基础，是政府有效提供国家公园基本公共服务的前提和保障。简单地说，就是要清晰界定谁的事，谁来管;谁的事，谁说了算;谁的事，谁出钱。三江源国家公园的现有模式是中央政府直管、委托省级政府代管，即三江源是中央政府的事，青海省政府代管，钱从省级财政出，缺口由中央专项转移支付弥补。以上的问题可以简化为：在财政事权和支出责任不顺的情况下，应由中央政府确定的机构权限、职责、机构、编制的事需要由青海在现有“盘子”里代为确定，这种“确定”具有很大的不确定性和困难。

问题：国家公园适用的国家法律法规暂时缺失，致使诸多问题无法处理。例如三江源源区部分乡镇、村社划入国家公园内，致使水、电、道路等民生工程项目无法避让核心区和缓冲区，规划水、电、道路等民生工程项目难以获批。

实质：核心区和缓冲区是《自然保护区条例》（2017年修订版）规定的三种自然保护区类型中的两种，其中禁止任何单位和个人进入核心区，只准从事科学研究观测活动的人员和设备进入缓冲区。三江源的部分乡镇、村社既被划入国家级自然保护区范围，也被划入国家公园范围。从自然保护区角度看，人都不让进，水、电、道路等民生工程项目肯定难以获批。问题的实质在于：目前，在国家公园等自然保护地缺乏系统、对应、精准的法律法规体系的情况下，只能依据《自然保护区条例》办事。具体来看，包括以下几个方面：其一，迄今为止，我国始终没有统一的国家公园或自然保护地基本法，缺乏宏观的顶层制度设计。现有的自然保护地采用行业部门立法的形式，具有各类型自然保护地的主管部门制定单行法规，形成一种由单行法规的简单集合，单项立法的针对性虽强，但缺乏整体的统一性和协调性。其二，在法律法规级别方面，目前在现行规章制度中，只有自然保护区条例和风景名胜区条例，属于国务院行政法规，其余均为部门规章，层级普遍较低。由于上位基本法的缺失，中央政府对于保护地的管理仅仅具有指导意义，相对于地方政府的行政管理显得十分微弱，使得相关保护工作难以得到顺利开展和落实。其三，已确立的自然保护地法律法规缺乏具体的后续管理制度支持。例如对于自然保护区条例和风景名胜区条例而言，没有相应的发展规划、管理制度、技术手册等后续配合系统支持，更没有形成动态的反馈调整机制，从而导致在日常管理中出现管理目标不清晰，管理措施不具体，缺乏冲突协调机制等现实问题。其四，现行的法规内容很多地方过于笼统，指向性极不明确，管理措施缺乏针对性和可操作性，导致日常管理效能不高，且缺乏反馈和修订过程，从而导致很多规章条例在日常管理中很难发挥实效。

问题：园内原住民的综合发展水平亟待提高。

实质：三江源和其他国家公园试点区相似，它们多数位于边远的贫困地区，这些地区经济发展相对落后，一方面当地政府和居民发展经济、脱贫致富的愿望十分强烈，另一方面由于基础条件较差，交通不便，信息不灵等因素，当地经济发展对资源的依赖十分强烈，同时，居民生产生活与自然资源的联系非常密切，这极大地增加了自然保护地管理的难度。一些既有的自然保护区条例、政策一定程度上忽视了自然保护地的建立给社区带来的社会经济影响，致使保护与发展的矛盾不断。因此，在没有国家足够量补偿的情况下，自然保护地的保护要求往往引起资源的使用者（保护区内及周边社区）的抵触，因此在很多的自然保护地，出现的保护管理和当地社区发展之间的潜在矛盾，影响了自然保护地追求“三赢”的公平和效率。具体来说，我国自然保护地建设给社区带来的影響主要体现在3个方面，一是发展生态旅游业给社区带来的包括就业平等、经营权、收入分配等方面的影响;二是资源保护与社区居民利用资源之间的平衡关系，自然保护地在进行区域综合发展规划时，并没有真正考虑社区对资源保护可能带来的积极影响，一定程度上使自然保护地社区的经济发展与生态环境的保护割裂开来。三是自然保护地的设立及后续采用的管理模式，会给社区增加土地管理成本、机会成本、社会文化成本。

问题：园区界限和生态保护红线划分难度大，涉及面广。

实质：建立国家公园体制，必须划定生态保护红线，实施主体功能区制度，建立国土空间开发保护制度，严格按照主体功能区定位推动发展。提出划定生态保护红线，说明当前的生态状况已经不乐观，必须要划定生态保护“红线”或者说“高压线”来保护了。为统筹划定落实“三条控制线”（生态保护红线、永久基本农田、城镇开发边界），中共中央办公厅、国务院办公厅印发的《关于在国土空间规划中统筹划定落实三条控制线的指导意见》，要求各地区各部门结合实际，按照党中央、国务院决策部署，落实最严格的生态环境保护制度、耕地保护制度和节约用地制度。这实质上是将三条控制线作为调整经济结构、规划产业发展、推进城镇化不可逾越的红线，夯实中华民族永续发展基础。因此，再难也必须划定并遵守实施。对于生态保护红线，《意见》明确要求按照生态功能进行划定。优先将具有重要水源涵养、生物多样性维护、水土保持、防风固沙等功能的生态功能极重要区域，以及生态极敏感脆弱的水土流失、沙漠化、石漠化、海岸侵蚀等区域划入生态保护红线，其他经评估目前虽然不能确定但具有潜在重要生态价值的区域也划入生态保护红线。对自然保护地进行调整优化，评估调整后的自然保护地应划入生态保护红线;自然保护地发生调整的，生态保护红线相应调整。《意见》明确，生态保护红线内，自然保护地核心保护区原则上禁止人为活动，其他区域严格禁止开发性、生产性建设活动，在符合现行法律法规前提下，除国家重大战略项目外，仅允许对生态功能不造成破坏的有限人为活动。生态保护红线内，仅允许对生态功能不造成破坏的有限人为活动，主要包括8个方面：零星的原住民在不扩大现有建设用地和耕地规模前提下，修缮生产生活设施，保留生活必需的少量种植、放牧、捕捞、养殖;因国家重大能源资源安全需要开展的战略性能源资源勘查，公益性自然资源调查和地质勘查;自然资源、生态环境监测和执法包括水文水资源监测及涉水违法事件的查处等，灾害防治和应急抢险活动;经依法批准进行的非破坏性科学研究观测、标本采集;经依法批准的考古调查发掘和文物保护活动;不破坏生态功能的适度参观旅游和相关的必要公共设施建设;必须且无法避让、符合县级以上国土空间规划的线性基础设施建设、防洪和供水设施建设与运行维护;重要生态修复工程。

问题：自然保护区和国家公园两个护体系共存，在保护管理上存在诸多矛盾之处。

实质：三江源国家公园体制试点区，区域总面积12.31万平方公里，包括长江、黄河、澜沧江三个园区，涉及治多、曲麻莱、玛多、杂多和可可西里自然保护区管理区域，共12个乡镇53个行政村。试点中，管理机构遵循生态系统整体保护系统修复理念，在园区各类保护地功能分区的基础上，考虑原有各保护地的管护要求，将各园区划分为核心保育区，生态保育修复区，传统利益利用区，实行差别化管控策略，以实现生态生产生活空间的科学合理布局和可持续利用。核心保护区共9.05万平方公里，占73.55%，传统利用区，2.66万平方公里，占21.64%，生态保育修复区共0.60万平方公里，占4.81%。随着体制试点的深入，发现在试点范围上还存在以下问题：长江西源沱沱河，南源当曲和黄河南源卡日曲，西源约古宗列在试点期间均未被纳入园区范围，国家代表性不够充分;由于长江、黄河源头所在的格拉丹东、当曲、约古宗列三个保护分区在试点范围之外，部分位于源头地区的重要生态系统及野生动物栖息地也未被纳入，源头地区完整性保护不够突出。自然保护区和国家公园两个保护体系共存，在保护管理上存在诸多矛盾之处，体制试点范围在国家代表性完整性等方面的问题逐步显现。从实质上看，是自然保护地的划界分区不合理，与覆盖有空缺并存所致。三江源保护区在构建之初，并未对域内生态系统或自然资源本底及其服务功能进行充分的通盘考虑，以至于大多数自然保护地并没有把完整的生态系统划进来，综合考虑区域陆生、脊柱动物的物种，土地覆盖类型及土地所有权和保护状况等方面信息，以空缺分析方法研究证明，三江源保护区仍存在覆盖不足，地域分布不平衡的问题，一些地区一些物种未受到或者未受到很好的保护地覆盖。此外，三江源同其他保护区类似，都在空间管理上交叉。原来实行的是各部门分头设置自然保护区、风景名胜区、自然文化遗产、地质公园、森林公园等建制办法，这种情况下很容易形成一地多牌乃至一地多型现象。这种现象直接导致一处保护地的管理标准不一，体制机制混乱，造成管理的目标手段力度等方面存在冲突。同时空间上的重叠和管理上的交叉，往往又意味着一处资源涉及多个部门的管理，进而导致相关政策冲突，权责划分不清，甚至出现责任真空的问题，这不仅降低了管理效能，增加了各类成本，无形中还增加了管理漏洞和利益冲突点。

国家公园建设的未来之路

建立国家公园为主体的自然保护地体系，是一个系统工程，其基础和重点在体制。自体制试点以来，一直在探索中，也不可能一蹴而就。不解决体制问题，就无法实现统一、规范高效的管理，也难以保护好发展好。也就是说，国家公园建设的未来之路的着力点首先是体制的问题，即自然保护地体系的体制改革。

（一）要清晰合理划分国家公园财政事权和支出责任

要按照国务院《关于推进中央和地方财政事权和支出责任划分改革的指导意见》（国发〔2016〕49号），适度加强中央财政事权，将全国性战略性自然资源使用和保护等基本公共服务，确定或者上划为中央的财政事权，强化中央的财政事权履行责任，中央的财政事权原则上由中央直接行使，并减少中央委托事权。国家公园属全国性战略性自然资源使用和保护基本公共服务，保护收益归全民享有，管理权利应由中央行驶，管理责任也应当由中央承担，以实现国家公园管理责权利的统一。

从这个意义上讲，国家公园理应脱离现有的属地管理模式，上划为中央财政事权，由中央直接设立垂直管理机构负责行使。要按事权构成要素，合理划分国家公园和地方政府财政事权：列出国家公园有可能与地方政府产生事权交叉重叠的每一项工作;按照事权构成要素分解，细化各项工作;按照事权划分原则，对每一个三级事权进行分析;在国家公园事权，地方政府事权，国家公园和地方政府共同事权，国家公园事权委托地方政府执行等不同模式之间进行综合评价与判断，选择一个最佳的模式;对属于委托事权和公共事权的在广泛调研总结的基础上，划分共同事权中各自承担的部分，以及委托事权中应该委托给地方的部分;科学划分国家公园和地方政府支出范围，要通过专项转移支付，安排相应的经费，或通过引导类、应急类、救济类专项转移支出予以支持;中央和地方以自然资源资产所有权为基础进行权力划分，明确在资源管理上谁是产权所有者，谁就有相应的权责，由一个部门统一行使国家公园自然保护地管理职责，履行国家公园范围内的生态保护、自然资源资产管理、特许经营管理、社会参与管理、宣传推荐等职责，要明确管理机构的权责范围，重点是指权力划分和设置方式，机构的形式级别和人员编制。这是一个动态发展的过程，也需在动态化的过程中进一步完善，不能着急。

（二）要尽快出台国家层面的国家公园法律法规

按照“国家公园为主体、自然保护区为基础、各类自然公园为补充”的格局，我国的自然保护地立法应该是一个综合性的立法体系，理想模式是“基本法+专类保护地法+技术标准”。该立法体系理应以宪法为基础、以自然保护地基本法为主干、以国家公园等不同类型的自然保护地法规规章为重要组成部分、以各类标准为支撑，是一个相互协调、相互配合的完整系统。但从现实情况看，十三届全国人大常委会已将《国家公园法》列入一类立法计划，并启动了相关立法研究工作。本人以为，应从如下方面进行探索：一是首先以已经出台的《民法总则》及正在编纂的《民法典》（物权编）建立的自然资源权属制度为依据，也要以各自然资源法建立的不同类型自然资源权属制度为基础，处理好登记确权、所有权与用益权、发展权与环境权之间的关系。二是创新体制机制，需要按照“职权法定”原则重新配置权力，按照权利保障确认权利，实现从“行政管理”到“多元共治”的轉变，解决事权配置及权利保障的原则、标准、程序、救济等问题，以保证《国家公园法》具有可操作性，具有执行力。三是创新国家公园法的利益协调机制，形成“共建、共享、共赢”新格局，及时解决“既见物也见人”的问题，统筹考虑建立国家公园可能对区域内外人民生产生活的影响，考虑限制、禁止措施的正当性与合理性，并建立相应的利益平衡机制。

（三）要保护好当地居民的生存权、发展权以及文化多样性

国家公园开发和经营者及其相关管理部门等补偿主体，要借助开发和经营管理形成的相关要素和发展环境，以促进社区自身发展条件建设和自我发展能力塑造为目的，而采取直接发放资金或实物之外的补偿方式，主要包括以下三个方面：一是通过设立社区发展项目基金等，对社区生产生活条件建设进行支持，包括水电、交通、医疗、环卫等公共设施建设，村容村貌改造等;二是促进社区就业教育等社会和文化事业的发展，包括安置就业、捐资助学生产和服务技能培训等;三是引导和扶持社区参与产业经营和管理，发展国家公园品牌，包括居民在国家公园开展的导游、餐饮、住宿、交通、民俗文化展演、地理产品经营等特许经营的旅游项目，以及将资金土地等资源折合为股份，参与其他旅游项目经营，另外通过生态旅游项目特许经营这一方式，引导受偿区居民有序参与旅游经营服务和管理，帮助社区发展替代产业，促进社区传统产业结构调整和优化。此外，还可通过本土居民这一活态载体，更好地向游客展示旅游地民族文化，提升当地旅游业的市场吸引力，同时通过这一方式实现对旅游业的公平和有序参与，充分调动社区居民参与旅游发展的积极性和能动性，不断催生其余旅游资源和环境的和谐共生意识，增强其生态保护的内生动力。

（四）要统筹划定国家公园的生态保护红线

生态保护红线是在科学评估的基础上，把生态空间里一些特殊重要的区域用一根线圈起来，形成保护区域。在划定方面，一要通过生态功能重要性评价和生态环境敏感脆弱性评价，在生态空间中科学系统地识别出生态功能极重要、生态环境极敏感脆弱的区域，明确需保护的重点空间;二要依据科学评估结果，将生态功能相对极重要、极敏感脆弱的区域与禁止开发区域进行空间叠加，纳入生态保护红线。从空间范围看，为避免相互交叉，城镇建成区、永久基本农田不纳入生态保护红线。三要结合已有保护地边界和自然边界，保证红线的连续性和完整性，将红线边界落到具体地块。生态保护红线落地后，要查明红线内各类基本信息，形成生态保护红线数据“一个库”、分布“一张图”，在勘界基础上设立统一规范的标识标牌，让公众真实感受到生态保护红线的存在。在管理方面，一要实行生态红线分类管理，如水源涵养生态红线保护区内需通过草场围栏封育，因地制宜地采取退牧育草，以保护源头湿地及天然草场，提高草地覆盖度;利用各种林业保护措施进行改善，比如天然林围栏封育、人工造林等，增加源头区森林覆盖度，优化水源涵养服务，防止水资源环境遭到破坏，稳定区域自然现状，避免人为硬度给保护区造成干扰，一旦发现问题，必须立即处理，谨防问题恶化。二要严格发展产业准入制度，依托产业政策合理规划生产力要素，使生态红线区得到更大保护，依托绿水青山重点发展污染较少的生态旅游业，推行相关政策与评价指标，能够让当地政策、评价指标得到明显细化，使之更具针对性，既要注重环境保护，加快经济建设，提升原住民幸福感，达到“三赢”目的;三要建立生态补偿机制，利用法律法规进行约束，针对生态红线区草地生态系统进行合理保护，提高生态环境质量，促使草原生态得到有效保护，以此为前提，推动当地牧区经济长期、稳定发展，确保人民生活质量改善。按照生态保护需求，参考国外重点生态保护区管理案例建立生态补偿机制，全面关注三江源区允许载畜量，对于具体补偿问题，应当由草畜平衡、管护、燃料替代等方面出发，通过“草地”取得的收入，必须为“草地”发展做出贡献，进一步深化生态平衡发展理念，使所有农牧民能够更主动爱护、保护草原，发现不合理行为时，能够第一时间制止，从而规避所有潜在风险。

（五）要科学整合优化三江源国家公园功能分区

一是将三江源国家公园试点区域全部纳入三江源国家公园范围，并做进一步优化。即原澜沧江源园区西南部有3912.29平方公里范围，实际属于长江源头区，整合后将该部分区域划归长江源园区。

二是整合其他交叉、重叠保护地和规避优化相邻保护地，涉及国家级自然保护区、湿地公园、沙漠公园、水利风景区、水产种质资源保护区等。其中，可可西里国家级自然保护区，三江源国家级自然保护区的索加-曲麻河保护分区、扎陵湖-鄂陵湖保护分区、星星海保护分区、果宗木查保护分区、昂赛保护分区，德曲源国家湿地公园，通天河国家沙漠公园，黄河源水利风景区，楚玛尔河特有鱼类，扎陵湖-鄂陵湖花斑，裸鲤特有鱼类，国家级水产种质资源保护区位于试点区，在启动试点区已经做了整合，整合保护后总面积为20.23万平方公里，相比体制试点范围，保护地整合优化后的范围暂时增加了格尔木市唐古拉山镇，曲麻莱县秋智乡麻多乡，治多县智取乡、多彩乡，杂多县结多乡、优云乡，达日县特合土乡，称多县清水河镇、扎朵镇，玛多县花石峡镇，杂多县萨呼腾镇进一步优化后，部分区域将继续保留，部分区域将扣除。

三是要协同完善体制，建议在“一局三园”基本架构基础上，青海实际管控区域组建“1+6”管理架构，“1”即三江源国家公园管理局，“6”即试点范围涉及县域内设立管理处共4个，加上可可西里和唐古拉山管理处共6个。对于青海境内由西藏实际管控的区域，本着统一规划、统一政策、分别管理、分别负责的原则，成立那曲管委会，由西藏自治区管理三江源国家公园管理局给予业务指导。这一区域的整合优化涉及青藏两省区的边界争议，必须由中央层面统筹推进。

作者简介

毛江晖 青海省社会科学院生态环境研究所所长