我国农村承包地流转区域差异研究

柯柳媚 朱珏蓉 朱孟珏 陈家敏 许嘉兰 郭永强 李尚东

【摘要】农村承包地“三权分置”的推行促进农村承包地流转平稳进行，对于农村土地制度改革、推动乡村全面振兴具有重大作用。基于我国农村承包地农村经营管理现状，分析了我国农村承包地流转的区域差异特征。结果表明：（1）我国家庭承包地包括耕地、园地、林地、草地等，承包地流转率持续上升，区域差异明显。（2）农村承包地的流转模式以出租为主，不同地区因地制宜合理流转，促进我国农业的发展，而农村承包地流转主要流向农户和专业合作社。（3）农村承包地流转主要用于种植粮食作物为主，流转纠纷则以农户纠纷为主。应从明确农民产权主体地位、促进流转模式多元化、促进纠纷调解、建立健全的流转平台以及完善相关法律法规等方面加强承包地流转的政策优化。

【关键词】乡村振兴;农村承包地流转;区域差异;优化路径

【中图分类号】F321.1

【文献标识码】A

土地是农民生存与发展的基础，是农民生存权益的集中体现。1978年家庭联产承包责任制的实行，不仅发挥了集体统一经营的优越性，更解放了我国农村生产力，农村经济得以快速发展。但是随着信息社会的发展，家庭联产承包责任制的形式已经满足不了现代农业发展的需要，我国政府采取很多新的政策措施来引导农业模式的转型，并大力支持农民因地制宜采取更多创新性的模式进行土地流转，促进土地流转模式的区域多元化，推动现代农业发展。2018年， “三权分置”制度被纳入新《农村土地承包法》，新法实施使农民享有的权利得到更充分的保障，同时也严格规范土地流转行为，使农村承包地在规范的程序下流转。

不同国家土地制度存在一定的差异性，土地私有制在国外大多数国家中实行，这些国家的土地流转基本以市场为主导，分为农村和城市土地流转市场，具体研究视角如下：一是对拉美等国家农村土地市场做调查以探索社会关系对不同地区农民经营管理水平的影响（Tesfamicheal W.，Thomas B.，Salvatore D.，2015）;二是在各地区农产品种植技术和成本提高的基础上，不同地区采取不同土地流转模式所带来的影响（ Douglas W.，Allison B.，2016）;三是探索在一定因素影响下，如何实现土地经营的规模化（ Alois M.，2015）。国内相关研究起步较晚，学者们主要是对土地流转的实践进行了大量调查研究，具体的研究视角如下：一是探讨人口老龄化对于不同土地流转地区的影响（张瑞娟，2017）;二是研究农地“三权分置”政策落实过程中存在的风险以及如何进行完善（吴一恒、徐砾等，2018）;三是探讨不同区域应如何根据自身空间特征制定合理的土地流转模式（王珊、洪名勇等，2018）;四是基于一定数据分析我国土地流转出现区域差异性特征的影响因素（王亚辉、李秀彬等，2018）;五是讨论农村承包地“三权分置”背景下的土地产权结构问题以及如何重构产权（徐亚东、张应良，2019）;六是通过完善土地流轉过程中相关的法规制度以推进乡村振兴（陈广华、毋彤彤，2019）。

由于我国国土辽阔，各大地域之间的自然情况、城市化进程等存在一定区别，导致农村承包地的流转模式与特征、流转程度、流转纠纷的形成因素等在一定程度上都存在区域性的差异。因此，对我国农用地流转纠纷存在的区域性差异进行研究讨论，有利于政府制定适合不同区域的流转政策，充分发挥各区域的优势，对于推动农村承包地流转有序进行，推进我国农业发展有重要作用。

因此，基于中国农村承包地经营管理现状，分析我国农村承包地流转的区域差异特征，并提出政策制度优化路径，目的是为我国农用土地利用更高效提供科学指导，为我国土地制度改革提供参考依据。

1 农用地流转纠纷的区域差异特征

1.1 农村承包地流转率持续上升，区域差异明显

2018年，我国家庭承包地总面积为43858.65万hm2，包括耕地、园地、林地、草地等。其中，承包草地面积最大为16259.41万hm2，占总面积的37.07%;其次是承包林地，占31.33%;其余依次是承包耕地（24.22%）、其他承包地（4.49%）、承包园地（ 1.83%）、承包养殖水面（1.06%）。

从土地流转状况来看（见图1），2008-2018年全国承包耕地流转面积从731.18万hm2上升到10622.13万hm2，流转率从8.90%上升到33.83%。同时，流转状况存在较大的区域差异。其中，流转面积较大的省（市、区）包括黑龙江（占全国12.23%）、河南（占全国7.32%）、内蒙古（占全国7.06%）等，这部分地区多位于华北区域，而南方地区的承包耕地面积相对较小。流转率较大的省（市、区）包括北京（95.82%）、江苏（55.04%）、上海（53.58%）、浙江（53.70%），然而这些地区的承包耕地面积相对较少。

1.2 农村承包地流转模式以出租为主，互换、股份等为辅

目前，我国农村承包地的流转模式包括出租、互换、股份、转让以及其他形式等等。其中，出租模式占比最大，达到81.09%，其次是互换（占比5.79%），其余依次包括股份（占比5 .47%）、其他形式（占比4.90%）、转让（占比2.74%）等。

分土地流转模式的区域差异来看（见表1），出租模式在黑龙江、内蒙古、安徽占比较大;互换模式主要分布在河南、山东、河北;江苏、黑龙江、广东则主要采取股份模式;而转让模式主要分布在内蒙古、黑龙江以及湖南;同时，安徽、北京、河南等省还存在较大的以其他形式流转出去的土地面积。不同地区的主要土地流转模式各不相同，例如黑龙江、安徽、河南等主要采取出租、股份、互换等形式，这是由于其均为农业大省，各级政府对农业做了大量的投入，基层政府也积极组织农民进行土地流转以提高土地利用率。不同地区可以根据自身情况采取不同土地流转模式进行合理流转，不同流转模式相辅相成，有利于促进我国农业的发展。

1.3 农村承包地流转主要流向农户和专业合作社

农村承包地主要流转入四大主体，分别是农户、专业合作社、企业和其他主体。我国农村承包地主要流转入农户，占流转总面积的57.17%，其次是流转入专业合作社（占比22.47%），其余是流入企业（占比10.31%），流人其他主体（占比10.04%）。这种格局主要受到产业结构和承包地流转习惯的影响，大多数地区的流转去向以农户为主，少数地区如北京的农村承包地主要是流转入企业和其他主体。

分区域的土地流转去向来看，黑龙江、内蒙古和河南3省份流转入农户的农村承包地较多，分别占到16.18%、8.3 3%、7.32%;黑龙江、安徽和河南3省份流转入专业合作社的农村承包地较多;山东、内蒙古和四川三个省份流转入企业的农村承包地較多;江苏、山东和河北三个省份流转入其他主体的农村承包地较多。农村承包地总面积越大，流转面积也更多。我国农村承包地经营管理的规模化程度还较低，将承包地流转给农户，规模化和耕种效率低。农村承包地流转给企业或者其他主体，整合效率和规模化更高。

1.4 农村承包地流转用途以种植粮食作物为主

农村家庭承包地流转用途主要包括种植粮食作物和其他作物。其中，用于种植粮食作物的面积达1945.771万hm2，用于非粮食作物的面积达1647.699万hm2。

从2018年土地流转状况来看，农村承包地流转用于种植粮食比例最高的五个省分别是黑龙江（占本省总量的88.52%）、吉林（69.61%）、内蒙古（占67.18%）、安徽（67.09%）和河北（62.87%），用于耕种非粮食作物比例最高的五个地区分别是海南（91.54%）、贵州（90.69%）、北京（90.61%）、广西（83.74%）和广东（80.13%）。农村家庭承包耕地流转用于粮食作物种植面积较多的省份大多为农业大省，气候优越、资源丰富。

1.5 农村承包地流转纠纷以农户纠纷为主

农村承包地流转是促进我国农业现代化发展的重要抓手，然而随着土地产权在村民之间进行流转，难免会产生各种冲突矛盾。2018年，我国受理土地纠纷总量达到34.73万件，其中土地流转纠纷9.66万件，占土地纠纷总量的27.80%。在受理土地流转纠纷类型中，农户之间的纠纷7.28万件，占流转纠纷的75.43%，其余为农户与村组集体之间的纠纷（14.33%）、农户与其他主体间发生的流转纠纷（10.24%），以上三类纠纷类型数量分别比上年下降7.20%、4.00%、7.70%。

为了更好地进行农村土地制度改革，促进乡村振兴发展，必须对发生的土地纠纷进行合理调处以巩固农村和谐稳定。2018年，我国调处纠纷总数达到30.44万件，其中调处纠纷的方式又可以分为调解和仲裁两大类。在已调处纠纷中，调解纠纷数为28.20万件，占调处总数的92.65%，比上年下降6.80%，其中乡镇人民政府调解和村民委员会调解分别占调解纠纷的37.42%、62.58%;而仲裁纠纷数2.24万件，占调处总数的7.35%，比上年上升11.60%，其中通过和解或调解方式处理和通过仲裁裁决的分别占仲裁纠纷总数的83.54%、16.46%。

从全国调处情况来看，调处纠纷总数达到30.44万件，纠纷调处率达到87.63%。除海南省外，各地区的纠纷调处率都达到7成以上，调解率排前三的地区分别是：天津、上海、四川;其中，天津和上海的纠纷总量虽然较小，但调处率却达到了100%;而四川省的流转纠纷总量虽多，占全国总量的11.14%，但其调解率也高达99.49%，排在了全国的前列。而调解率排后三的地区分别是安徽、福建、海南;其中海南省的调处率在全国最低，仅有37.06%（见图2）。

2 农村承包地流转的制度优化路径

农村土地承包三权分置，承包地经营权流转实际上是对农民的土地权利和利益做出重要调整，使农民享有的权利得到更充分的保障。由于我国各个地域的地理环境、城镇化进程、经济发展水平等均存在一定差异，使我国各地域出现了流转去向、流转模式单一、流转纠纷频发、有效纠纷调处方式过少等问题，各区域都呈现了不同程度上的差异性，因此未来需要从以下几个方面展开探讨农村承包地流转的制度优化路径。

2.1 推进承包地确权登记，落实“三权分置”政策配套

为了增加农民土地流转意愿、减少土地流转纠纷的产生等，必须加快完成承包地确权登记，明晰承包地产权关系，让农户的合法权益在法律层面上得到充分的保障。同时落实好“三权分置”政策配套，在落实好集体所有权的基础上，让那些没有能力或是不想耕种土地的农户将经营权流转出来，引导土地更健康有序地进行流转，减少土地丢荒抛荒现象，促进农业增效以及增加农民收入，助推乡村振兴。

2.2 鼓励流转模式区域多元化，实现适度规模化经营

由于不同地区之间的地理环境、城镇化进程、经济发展水平等存在一定差异，各地区土地流转模式存在区域差异化的特征。为了提高土地利用效率，应结合各地域的特点及差异大力鼓励农民采取出租、人股等合适的流转模式进行土地流转，促进土地流转模式的区域多元化。同时，积极寻求适度规模发展的新形式，例如目前四川等地正在实践的“土地托管”等形式，在落实好土地所有权的基础上，将经营权流转出去，对农村土地资源进行更合理的配置，使农地适度规模经营和劳动力转移程度、城市发展水平等相适应。

2.3 构建土地流转交易平台，引导流转程序规范有序

土地流转问题涉及到千家万户，当前“三权分置”体系尚不完善，部分流转市场仍处无序、混乱状态。传统的土地流转采取面对面办理方式，办理手续效率不高，为了高效推进土地流转的进行，各地区应构建土地流转交易平台，例如通过构建“互联网+土地流转”的交易平台，将土地流转交易从线下延伸到线上，交易信息由政府机构统一审批管理，同时利用人像对比、智能语音识别、移动支付等技术手段，依托互联网技术，实现土地网上登记受理有序进行，从而引导土地流转程序更加规范有序，让土地能合法、合理、合程序地进行流转。

2.4 完善流转纠纷调解机制，合理保障农户合法权益

农村承包地流转纠纷大多数通过调解、仲裁等方式进行调处，但由于相关部门监督管理不到位等因素，部分流转纠纷事件并没有得到较合理的解决。要完善流转纠纷调解机制，首先应从纠纷产生的根源出发，构建多种纠纷预警机制，如制定政策预防和消除引起农村土地问题产生的不安定因素，在面对复杂多样的纠纷类型时，建立多元化的纠纷调解机制，为农户提供多种救济途径，充分发挥各项纠纷调处方式的作用。同时，基层政府应积极指导和推进农户承包地流转，做土地流转的“中介”，使农村土地流转市场机制更加健全，土地信息交易系统更加完善，合理保障农户合法权益。

3 结语

基于中国农村承包地经营管理现状，从农村承包地流转总量、流转模式、流转去向、流转用途及流转纠纷调处分析了我国承包地流转的区域差异，并提出优化路径。通过研究探讨，.得到以下主要结论：

（1）我国家庭承包地包括耕地、园地、林地、草地等，承包耕地面积和承包耕地流转面积较大的地区多数位于华北区域，而南方地区承包耕地面积与承包耕地流转面积都相对较小。部分地区承包地流转率相对较高，但其承包耕地面积却相对较小。

（2）我国农村承包地流转模式中，绝大部分都是出租的形式;农村承包地主要流入四大主体，大多数地区的流转去向以农户为主，少数地区如北京的农村承包地主要是流转入企业和其他主体;农村耕地流转用于粮食作物种植面积较多的省份多为农业大省;农村承包地流转纠纷以农户纠纷为主，除海南省外，各地区的纠纷调处率都达到7成以上。

（3）从推进承包地确权登记、流转模式区域多元化、规范流转程序及完善流转纠纷调解机制等方面探讨我国农村承包地流转的优化路径。

承包地“三权分置”制度的规范实行提高了我国土地资源的利用效率，促进了我国农业的发展。相信未来承包地法再次进行修订时会更多地体现土地的公有性并且切实维护农民权益，而土地管理法修订将会以收紧征收、放开流转为核心继续完善。将来相关土地流转政策的发展走向也可能会向如何创新土地流转形式以及实现农业现代化方面靠近。

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[作者簡介]柯柳媚（1998-），女，广东化州人，在读本科生。

[通讯作者]朱孟珏（1984-），男，江西赣州人，副教授，博士，研究方向：土地资源管理、乡村地理。