关于市域铁路综合开发的思考

韩超

摘 要：综合开发是市域铁路可持续发展的重要支撑、城市空间优化拓展的重要驱动、满足旅客多元需求的基本保障。市域铁路综合开发的实施路径可大致分为前期分析、编制方案、实施方案3 个阶段、11 个步骤。我国轨道交通投融资模式有多种方式，目前较适合市域铁路综合开发的模式主要有 PPP、股权合作、协议合作等模式。

关键词：市域铁路;综合开发;投融资;实施路径

中图分类号：U239.5

目前，城市群已经成为我国新型城镇化的主体形态，而都市圈是城市群内部以超大、特大城市或辐射带动功能强的大城市为中心、以1 h通勤圈为基本范围的城镇化空间形态，都市圈内中心城区与周边地区的联系越来越紧密，市域内出行需求逐步增多，形成一定规模的市郊客流。

纵观巴黎、东京、纽约、伦敦等国际大都市圈，都是通过大规模地建设市域铁路加强中心城区与外围城镇之间联系，较好地解决人们工作和生活交通需求[1-5]。為了解决我国市域铁路发展滞后，有效供给能力不足的问题，国家先后在《关于促进市域（郊）铁路发展的指导意见》《关于培育发展现代化都市圈的指导意见》等系列文件中指出，要加快市域（郊）铁路建设，推动干线铁路、城际铁路、市域（郊）铁路、城市轨道交通“四网融合”。目前，北京、上海、广州、成都、重庆等许多城市已经将市域铁路的规划与建设提上日程，其他诸多大城市也对其颇为关注。

但是，由于现有市域铁路基本实行公益性低价运营（如金山铁路56 km，限价为10元）[6]，再加上其建设投资大、周期长、不可预见因素多等问题，严重制约了市域铁路的可持续发展[7]。基于此，笔者在分析市域铁路内涵及特征的基础上，对市域铁路综合开发路径、模式进行思考，以期为进一步推动市域铁路建设和相关理论的完善提供借鉴。

1 市域铁路的内涵及特征

1.1 市域铁路的内涵

《关于促进市域（郊）铁路发展的指导意见》指出，市域（郊）铁路是城市中心城区联接周边城镇组团及其城镇组团之间的通勤化、快速度、大运量的轨道交通系统，提供城市公共交通服务，是城市综合交通体系的重要组成部分。市域铁路是一种介于地铁和城际之间的轨道交通方式，三者之间既有相似之处又具有各自的特征[8-9]（表1）。根据运营模式及制式不同，可将市域铁路分为国铁模式和城轨模式，国内有些学者为了区分二者的不同，又将城轨模式的市域铁路称为市域快轨[10]。

1.2 市域铁路基本特征

1.2.1 兼具集聚和疏散效果的外部效应

市域铁路主要串联都市圈内重要节点（5万人及以上的城镇组团和旅游景点），能够有效加强中心城市与外围城镇之间的联系。特别是站点区域会随着客流量的集聚产生更为多元化的功能需求和业态需求，在“触媒效应”“马太效应”的驱使下会加速人口、产业和生产要素的集聚，进而形成所在城镇发展的重要片区。同时，市域铁路的交通属性要求其能够快速疏散集聚的客流，各类要素也会通过市域铁路快速流入或流出。

1.2.2 以放射线为主体形态的线网结构

市域铁路的主要功能是满足中心城区与外围郊区、卫星城、小城镇、大型交通枢纽等之间的同城化通勤需求，因此，其线网一般以中心城区（内部或边缘）为核心，向外辐射至外围区域。具体来讲分为三类（图1），第一类是市域铁路在城市中心设终点站，向外围区域辐射若干线网;第二类是市域铁路在中心城区边缘区域设换乘枢纽站，实现与城市轨道交通的换乘;第三类是市域铁路穿城而过，在城市内部设置若干个站点。

1.2.3 以通勤客流为主的公交化运营模式

市域铁路主要服务于以特大、大城市为中心的都市圈，客流量较大，且客流以通勤目的为主。为了适应方向性、潮汐现象明显的客流特征，市域铁路运营必须将中心城区与外围区域的通行时间控制在1 h之内，这就要求市域铁路必须为通勤客流提供速、便捷、舒适、准时的高密度公交化服务。

2 市域铁路综合开发的必要性

铁路土地综合开发是指对与铁路相关的土地进行商业化开发，涉及的土地主要包括既有站场和新建站场（均含站场周边）用地两大类型[11-12]。随着国家城镇化建设和铁路建设投融资改革的相关政策法规的出台以及中国国铁集团的成立，已将“铁路+物业”综合开发的模式纳入国铁集团发展战略[13]。综合开发是市域铁路可持续发展的重要支撑、城市空间优化拓展的重要驱动、满足旅客多元化需求的基本保障。

2.1 市域铁路可持续建设的重要支撑

综合开发可将市域铁路的外溢效应回流至自身，拓宽投融资渠道，缓解运营补贴压力，缩短客流培育期，是实现城市轨道交通建设与可持续发展的一种有效方式。

2.2 城市空间优化拓展的重要驱动

通过市域铁路综合开发可以更好地促使沿线城镇优化功能分工和产业布局，协调处理好发展过程中的交通、产业、空间关系。同时，以公共交通为导向的城市发展（TOD）理念下的综合开发可以对站点进行中高密度、混合化开发，形成集约、高效的交通综合体，有利于提高城市综合承载能力，引导人口疏散布局，不断优化城市空间。

2.3 满足旅客多元需求的基本保障

旅客对于市域铁路的核心需求是实现都市圈内中心城区与外围城镇的交通功能，但并不是唯一。综合开发应满足旅客通勤过程中衍生出的餐饮、住宿、换乘、休闲、娱乐、咨询等多元化的需求，特别是随着大城市职住分离问题的日益凸显，迫切需要通过对站点区域进行综合开发，形成以市域交通为核心的交通便捷、环境优美、服务多元、富有活力的城镇集聚区。

3 市域铁路综合开发的实施路径

本文在分析国内外案例、相关文献资料的基础上，结合工作实践经验，尝试构建新建市域铁路综合开发的实施路径，可分为前期分析、制定方案、方案实施3 个阶段、11个具体步骤，见图2。图2中，PPP为公私合作;ABO为授权-建设-经营;EPC + F为工程总承包+融资。

3.1 前期分析

3.1.1 基础资料收集分析

主要对沿线土地资源、房地产资源、旅游资源、物流资源、产业资源以及站内可开发资源进行分析[14]。重点结合城乡规划、土地利用规划、土地产权、建设现状等资料，将资料叠加分析，进行全线潜力开发用地初勘。

3.1.2 综合选定线站方案

结合城镇需求、技术标准、综合开发等综合选定线站。在保证技术条件前提下，可以向潜力开发资源多的地区集中，进行综合选线。

3.1.3 案例与开发模式分析

根据用地、客流量、开发主体协商结果等因素，并借鉴国内外成功案例，对目标开发区域的开发模式进行确定。综合开发模式可根据开发区域的不同大致分为车站本体开发模式、车站周边开发模式和车辆场段开发模式等。

3.1.4 开发用地性质调整

结合站点周边情况与未来开发需求，对周边道路交通规划进行适应调整，对周边开发潜力用地进行用地性质及指标调整（控规调整）。

3.2 编制方案

3.2.1 确定开发用地方案

综合全线各站点情况与里程数，确定各站点亏损额度，由建设运营亏损额度确定补亏目标。开发用地方案的确定是测算不同布局方式和开发方式的组合情况下投资估算和财务评价结果，最终经过多方案比较，最终择优选择，确定合适的综合开发用地方案。具体步骤见图3。

3.2.2 拟定开发空间方案

在开发用地方案的基础上，结合产业发展研究、市场发展分析，确定全部开发用地的开发配比方案（一级开发、二级开发）。二级开发地块还要确定地块开发定位、业态、强度及规模，形成开发空间方案。

3.2.3 确定开发模式

首先按照既定开发方案，进行综合开发投资估算效益评价。其次在铁路建设投资额基础上，结合综合开发收益，分析投资缺额，确定投融资方案。通过一系列计算、验证、时序安排等，形成合理开发模式。

3.2.4 写入法定规划

将以上内容编制为综合开发报告及一体化规划报市决策层，根据核心内容指导上位规划修改，并将核心内容纳入国土空间规划、控规图则，以法定规划形式保证实施。

3.3方案实施模式

方案实施过程涉及到开发模式、投融资及管理运营等方面的内容，是一个复杂而漫长的过程。本文主要从投融资角度对方案实施模式进行论述。回顾我国铁路建设投融资模式的演变，大致可分为3个阶段。第一个阶段是以政府投资为主，政府承担建设资本金和还本付息全部责任，同时授权轨道公司从事核心站点及场段综合开发，提升轨道交通造血功能。第二个阶段是以“建设—经营—转让（BOT）”、“建设—移交（BT）”等方式进行多元化投融资，资本金由政府投入，政府承担建设资本金和还本付息部分责任。为降低政府出资压力，积极探索“轨道+物业”发展模式[15]，缓解了政府出资压力。目前轨道交通已进入投融资模式3.0时代，采用PPP、股权合作、协议合作等融资模式拓展融资渠道，引入社会资本。

3.3.1 PPP 模式

PPP模式即公私合作模式，该模式本质上属于特许经营项目融资[16]，是政府与社会资本共同合作推动项目建设，力求以最小的资源消耗换取最大化的公共产品服务。在整个过程中政府和企业本着“利益共享、风险共担”的原则，由企业对项目进行建设、运营（协商时间内），以达到预期的回报率。该模式的主要盈利方式包括项目开发销售收入、持有物业的租金、广告、物业收入等，有利于使项目风险最小化，降低项目的成本。但是，PPP模式的组织形式相对复杂，对项目的快速推动有一定的制约。市域铁路综合开发PPP模式见图 4。

3.3.2 协议开发模式

协议开发模式是指市域铁路建设主体通过招拍挂等方式获取土地开发权之后，招标遴选出合作的房地产开发商，以协议合作的方式进行房地产开发（图5）。房地产开发商在与轨道交通企业签订的合作协议规定范围内进行开发，根据签订的协议获取报酬。该模式可以借助房地产开发商的技术优势，快速推进综合开发项目，且可以保证物业后期销售、运营所产生的利润最大化地由建设主体支配。但是，由于土地权属和物业权属均属于市域铁路企业，后期物业运营需要由建设主体自己承担或另外委托专业的物业公司。

3.3.3 股权合作型开发模式

股权合作型开发模式是指市域铁路主体与房地产企业通过股权分配的方式形成合作关系。通过双方共同运营专门的综合开发公司，实现收益（图6）。

4 结语

市域铁路建设问题是当前交通运输和城乡建设领域的热点之一。为了更好地实现市域铁路可持续建设、城市空间优化拓展、满足旅客多元化服务需求，制定合理的综合开发方案显得尤为重要。我们应紧抓市域铁路建设的浪潮，以合理化、操作性强的实施路径和投融资模式推进线网建设与综合开发一体化。

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收稿日期 2020-08-17

责任编辑 冒一平