国土空间规划“三线”划定实践与优化分析

贺 丹，曹裕涛

(1.陕西华地勘察设计咨询有限公司，陕西 西安 710020；2.上海同济城市规划设计研究院有限公司，上海 200082)

一 区域概况和数据来源

(一)区域概况

西北某市位于伊犁河流域的伊犁河北山水系区，属于典型的温带大陆性亚干旱气候区。全市辖4个街道、1个民族乡、1个片区与2个兵团团场，行政区域面积为723.03km2(不含兵团)。该市位于“丝绸之路”新北道，地处欧亚经济板块的中心位置，是集边境区、口岸城、商贸型、国际化以及农牧业特点为一体的综合性城市。境内的地形受到区域性地质构造控制，北为科古琴山，南为伊犁河，整个地形北高南低，海拔高程从伊犁河滩地530m到山地高峰(霍河上游)4 258m。全市总体呈现三段式的生态空间格局，北部以山体为主，中部以缓坡为主，南部以平原为主。草场资源丰富，水资源欠缺，但由于受各种因素的影响，草地退化严重，部分区域存在过度放牧的情况。

(二)数据来源

文中数据主要来源于2018年《某省生态保护红线方案》中的生态保护红线数据库，2017年《某市永久基本农田划定方案》中的永久基本农田数据库，《某市城市总体规划》(2018—2035)数据库，2019年9月版某市三调初步成果及数据库。

二 “三线”划定实践

(一)生态保护红线划定实践

依据划定指南，按照“先做减法，后做加法”的思路，坚持生态优先，考虑社会经济发展、土地利用现状、城市未来发展需求等多种因素，基于生态环境的敏感性和生态功能的重要性评价，结合生态保护红线划定成果，对矛盾图斑先行合理扣除，再按照国家要求进行补划。将耕地、园地、其他农用地、农村集体建设用地在其不扩大当前规模的前提下保留在生态保护红线内，将重大项目用地从生态保护红线内扣除，以确保项目的顺利进行，满足该市社会经济发展的需求。最终市域内调整后划定生态红线面积为28 200.01hm2，占全市国土总面积的39.00%(图1a)。

(二)优化永久基本农田范围

根据基本农田划定的指标任务和要求，以农用地分等定级成果为依据，按照“内部调整、集中连片、优进劣出、划优划足”的思路，将设施完善的耕地、已建成的高标准基本农田经土地整治经验收确认的新增优质的耕地和列入优先保护类、安全利用类的耕地划进基本农田，以保证市域内基本农田的面积不减少、质量有提升，布局更优化。

2018年某市划定的永久基本农田面积为7 353.69hm2，占全市国土面积10.17%，超出基本农田指标任务20.69hm2。基于永久基本农田划定成果，结合现状，将划定不实、违法占用、严重污染等不符合要求调出永久基本农田范围，调出共543.64hm2。根据该市基本农田储备机制，按照基本农田择优标准补划528.61hm2的基本农田，最终调整后确定该市永久基本农田面积为7 338.66 hm2，占全市国土面积10.15%(图1b)。

(三)合理框定城镇开发边界

划定城镇开发边界的核心是确定建设用地的规模，具体思路是依据双评价确定发展容量，依据人口规模、经济发展规模、项目建设情况、历年建设用地下降趋势，确定建设用地总规模；通过对现状建设用地进行优化配置，确定城镇建设用地规模，从而划定城镇开发边界。

渠者，沟也。焰火渠是焰火作坊，背靠山峦，三面临水。平安沟是东边那条沟，离作坊百十丈，是一处幽静所在，沟边有几排住房，是焰火师傅的聚居地。住在东边，占着上首，上风区没有不好的气味；离开百十丈，是为了安全，焰火生产历来是高危工作。

依据某市“三调”数据，结合调研情况，2017年市域内建设用地规模2 528.42 hm2，其中，城镇建设用地948.94 hm2，村庄建设用地1 053.60 hm2，其他建设用地484.24 hm2。采用“求增量、挖存量”的方法，建立“以人定地”“以钱定地”和“以项目定地”的关系(“以人定地”是基于人地对应的建设用地总量需求，“以钱定地”是基于土地使用效率目标和经济规模预测2035年经济总量的用地需求，“以项目定地”则是基于项目发展需求的用地需求)，对市域及市域城镇建设用地规模进行预测，提出建设用地规划保障方案(表1)。

表1 建设用地保障方案

城镇开发边界划定过程中必须遵守以下几点规则：(1)不占用永久基本农田和生态保护红线；(2)城镇开发边界尽量采用已有界线，便于管理。如行政区划界线、现状水系、道路、高压廊道等；(3)与双评价结论相适宜，城镇建设适宜性评价结论为依据，城镇开发边界尽量位于城镇建设高适宜区范围内；(4)符合地方发展思路，满足城市空间拓展方向和规模需求，与城镇体系结构相适应。

综上，最终划定城镇开发边界46.41km2(表2，图1c)。

表2 城镇开发边界划定方案分布情况

图1 某市三条控制线划定方案

(四)“三线”划定的矛盾冲突分析

目前，该市暂无法定意义上的城镇开发边界，《某市城市总体规划(2018—2035)》因机构改革停止审批，其划定了该市辖区域的城镇开发边界，文中以该城镇开发边界作为现行城镇开发边界。由于三条控制线是由国家不同部委主导、地方政府部门组织划定，受到基础数据来源不一致，划定的标准各不相同等体制机制的制约，三条控制线在划定或调整过程中缺少系统性、全局性地统筹，且有一定交叉重叠甚至冲突。

三条控制线在空间分布上，生态保护红线位于该市北部区域，永久基本农田和城镇开发边界位于南部区域(图2)。将“三线”进行叠加分析，生态保护红线与另外两线无冲突，而城镇开发边界与永久基本农田存在部分重叠，重叠面积为138.41hm2(图3)。在各类资源尚未实现统一管理的前提下，为了限制城市无序蔓延，原相关部门开展永久基本农田的划定工作。各区县须要在指定的范围内落实基本农田任务指标，并且满足现状为耕地、质量不降低等要求，这便导致个别政府不得以将少量基本农田布局到城市内部的现状优质耕地，也导致基本农田分布不连片或碎片化现象，调整需求层出不穷。

三线划定资料收集过程涉及多部门管理基础资料，且收集到的数据准确性、时效性不强，生态保护红线在划定过程中存在部分基础资料缺失、与实地、自然地貌单元边界不一致的情形，导致双评价结果不理想，无法识别极敏感极重要区域，以至于划定的区域不一定是实际需要保护的区域。另外，自然保护地调整工作尚未进行，目前的生态保护红线调整工作未与自然保护地衔接。

图2 “三线”空间位置示意

图3 “三线”空间分布冲突分析

三条控制线在现状评估调整过程中，生态保护红线划定调整过程只注重生态而忽略了实际。现行的生态保护红线与拟建设的重要项目存在部分冲突，将矛盾冲突部分进行了扣除处理。由于对未来15年发展方向考虑不足，在处理矛盾冲突时，对部分计划建设的重要项目缺乏有力支撑，以致项目无法从红线内扣除，这既影响地方经济的发展，也增加了红线管控的难度。

三 “三区三线”协同优化

通过“多规合一”的空间规划，明确三区三线关系，建立三线管控体系，从市级层面上进行了协调处理三线的矛盾冲突，以优化该市的空间格局和功能布局，提出在城镇周边区域划定城镇生态重点控制范围线，创新性地提出城镇生态管控区，将城市内外的蓝绿空间完美衔接，形成了完整的城镇生态网络体系，缓解了农业空间和生态空间的重叠交叉问题。

(一)“三线三区”关系

“三区三线”是新时代调整优化国土空间秩序、协调人地关系的新型工具，两者的功能相互补充、密不可分、协同作用，使国土空间体系从无序变为有序，形成具有新型功能结构的国土空间[7]。

根据区域覆盖的划定要求，生态空间、城镇空间和农业空间(即“三区”)互不重叠且覆盖市域全域空间范围。“三区”突出主导功能的划分，统筹各类空间功能要素分类，作为构建全域全类型用途管制的基础。“三线”更偏重边界的刚性管控，即“三线”是“三区”内部最核心的刚性要求，体现分级传导的控制要求。“三区”各自包含“三线”，其中生态保护红线是生态空间范围内划定的核心部分，包括核心保护区、生态保护修复区、自然保留区；而农业空间的核心则是永久基本农田，在农业空间范围内，还包括除永久基本农田以外的农业农村发展区；城镇空间即城镇开发边界内范围，城镇开发边界是国土空间建设开发最核心的部分，是约束城镇工矿建设活动的界限。在管控手段上，“三线”采用规模管控和空间位置管控两种手段，具体管控范围以乡镇级总体规划中勘界定标成果为准，其中生态保护红线及永久基本农田调整以国家相关法律法规文件为准；“三区”通过制定详细用途分区管控及用途分区转用规则实现全域全要素空间的管控。在统筹划定“三区三线”的基础上，根据不同空间控制线的耦合关系和管控要求对全域进行分级分类引导。分级管控是建立健全以功能分区为一级、用途分区为二级、以土地用途管控为三级的管控体系，在分类管控则是分别针对生态、农业和城镇三大功能分区进行差别化管控。

(二)建立“三线”管控体系

在明确三条控制线和三大空间的关系的基础上，建立三条控制线的分级分类管控体系。生态保护红线按照两级管理，核心保护区和自然保留区划为一类生态保护红线区域，生态修复区及其他具有重要保护意义的区域划为二类保护区；永久基本农田分为红线区和储备区两类，按照上级分解下达的可执行指标，结合三空间划定工作，从严确定基本农田红线区和储备区集中连片、且有一定规模，按照规划分区管控和用途管控要求，层层落实划定基本农田；城镇开发边界分为“刚性”和“弹性”两级管理，刚性城镇开发边界的规模和范围不允许调整，弹性发展空间则属于“浮动指标”，以应对城市发展的不确定性。同时要充分考虑城市发展的不确定性，科学地预留一定比例的留白区，为城市未来发展、战略性新兴产业预留发展空间。

(三)“三线”矛盾协调处理

针对永久基本农田与城镇开发边界重叠处理，这类冲突矛盾就需在政策允许的范围内进行协调，或者进行政策创新，以解决两者间的矛盾。由各自然资源部门牵头，同步划定，避免交叉重叠，做到城镇开发边界要避让生态功能，不占或者少占基本农田。对于基本农田补划难的问题，建议出台基本农田调整规则和原则，明确地方对三线划定落实过程中对基本农田的调整幅度和规模，以科学有序划定，协调解决冲突。

对于生态保护红线与永久基本农田交叉重叠的，需按照优先划定生态保护红线原则，将生态保护红线内的基本农田退出，经评估后可保留为耕地的，按照绿色、生态要求从事农业生产活动。目前生态保护红线内的耕地、镇村、矿业权等其他人为活动，按照生态保护红线管控要求，划入自然保护地核心保护区的逐步有序退出；划入自然保护地一般控制区内的，按照开发服从保护的原则，根据对生态功能造成的影响，确定是不是要退出。

对于尚未开展自然保护区调整工作的区域，应尽快开展此项工作，优化生态保护红线划定工作。自然保留地与生态红线管控要求有冲突的，调整并确定自然保护区范围，将调整后自然保护地全部划入生态保护红线，确保生态功能的完整性、面积不减少、性质不改变和功能不降低。

(四)在城市周边划定城镇生态管控区

为实现某市理想的城市空间布局，保障该市生态安全格局的稳定，根据用地适宜性评价，保障城镇生态功能与环境品质、居民休闲游憩、设施安全和防护隔离，将与城镇刚性建设区和弹性发展区关系紧密的各类生态、人文景观等开敞空间划入城镇开发边界，作为城镇生态管控区，总面积1 149.37hm2，其中口岸地区划定272.77hm2，产业园区划定876.60hm2，包括水系、耕地、林地、及公园、绿化等。城镇生态管控区兼顾了以生态和农业功能为主导的特别用途区，严控管制区内的建设行为，在保证建设用地总规模不增加的前提下，结合各乡镇发展需求，增加新功能，加强生态布局控制，发展绿色经济。

四 结论与建议

(一)结论

结合西北某市的三线划定实践，总结如下：

鉴于多规合一的统筹划定思路，划定三线。文中按照“先减后加”的思路，优先调整生态保护红线；按照“内部调整、集中连片、优进劣出、划优划足”的思路，结合现状，将不满足永久基本农田要求给予调出处理，优化永久基本农田范围；在该市没有法定意义上城镇开发边界的情况下，采用“求增量、挖存量”方法，进行城镇建设用地规模预测，提出建设用地保障方案，合理地框定了城市开发边界。

三线之间在空间和功能上存在交叉重叠的现象。永久基本农田和城市开发边界存在相互镶嵌、重叠等问题，主要是由于划定基本农田标准限制，落实指标的空间不够等，不得不把城市开发边界内部的现状优质耕地划入永久基本农田，而这些耕地通常都是未来城市发展的重要拓展空间，针对这种情况，就需要政策或制度革新，按照要求将永久基本农田调出。

文章梳理了“三线”和“三区”的关系，“三区”突出主导功能，“三线”则是刚性管控，为保证三线的有效实施，建立了三线管控体系，实行分级分类管控。生态保护红线是按照一类、二类保护区进行划定和管理，城镇开发边界则是按照内部弹性外部刚性进行划定和管理，在城市周边地区划定城镇生态管控区，对永久基本农田、生态保护红线及城市城市生态等进行保护和控制，以优化空间格局和功能布局，预防城市无序蔓延的现象，缓解生态和农业两大空间的矛盾。

三条控制线，是后续规划坚决不能突破的底线，城市的未来发展布局必须在三条控制线的范围内优化调整，三条控制线必须与国土空间规划体系的建立和监督实施紧密结合起来。现阶段国土空间规划编制工作正在被推进，已经明确要求在“三线”现状评估的基础上建立统筹划定与落实机制，为优化三线划定方案和解决冲突提供了一定的契机，但由于各规划部门价值取向不同，“三线”的矛盾冲突问题在实际工作中难以避免，这就需要未来在处理“三线”矛盾冲突方面作进一步探究。

(二)建议

结合编制要求，针对划定三线中遇到的矛盾冲突提出如下协调处理建议：

“三线”既针对现状，也面向未来，既是科学技术线，也是政策制度线，既是权益线，也是责任线，需要上下结合，同时开展相关工作，以保证三线的连续性和完整性，空间不交叉重叠。

建立分级管理机制，明确分工，加强组织领导，同时需要合理地预留地方的事权弹性管理，简政放权。基于国土空间规划事权管理制度，建议将不减少生态保护红线规模的二类保护区调整、重大项目占用永久基本农田调整需求及城镇开发弹性调整的相关事宜审批权归到地方管理权限，以优化办理流程。

基本农田调出的同时需要进行补划工作，但目前补划难的问题突出，在有限的空间符合基本农田补划要求的地块越来越少，有的城市甚至出现“无地可补”的现象。针对基本农田调整补划难问题，建议进行政策革新，明确可调整幅度和规模。如调出的基本农田在县(市)行政区域内确实无法补划的，可在地(州、市、)行政区域内进行补划。比如西安市正在进行的“国道344”建设项目，其沿线占用各个区县辖区内的永久基本农田，在做西户路段的(长安区和鄠邑区)补划工作时，既要满足“质量不降低、集中连片、划优划足”，又须在相应行政辖区内进行补划，而符合这些要求的补划地块严重不足，此时就需要放宽行政辖区要求，取长补短，相互补充，方能到达最佳效果。

由于西北某市的特殊性，三线的划定实践未出现生态红线与基本农田、城镇开发边界交叉重叠现象，但多数城市在三线划定中都会存在两两相互矛盾冲突，需按照优先划定生态保护红线原则，首先将位于一类保护区内的基本农田和现状建设用地调出范围，保护核心生态区；其次将城镇开发边界内的不适合农业生产的基本农田进行调出，按照永久基本农田补划原则，进行集中连片、合理补划，调整布局。