我国地方债问题的成因及对策分析

周 亮 任 静

(湖南财政经济学院 财政金融学院，湖南 长沙 410205)

一、引言

当前我国经济处于结构调整、发展方式转变的关键时期，但是地方性政府债务现象越来越多、规模越来越大，蕴含的风险也越来越大。地方政府通过举债融资，满足社会公共发展的需求，在一定程度上可以促进地方经济发展、社会发展和民生改善(Panizza和Presbitero，2013[1]；Eden和Kraay，2014[2]；徐长生等，2016[3]；胡奕明和顾祎雯，2016[4])。但是地方债是一把双刃剑，如果地方政府债务规模不断扩大、债务结构日益失衡甚至导致出现债务违约，则可能导致系统性金融危机的爆发，并进而阻碍经济增长、造成社会动荡。Pattillo和Ricci(2011)[5]的研究就发现，政府债务对经济增长具有非线性的影响，过高的负债率会降低投资效率，从而降低经济增长。Wu和Feng(2014)[6]的研究同样发现经济增长与地方政府债务之间存在非线性关系，而且中国的地方债门槛水平远低于大多数经合组织经济体研究所观察到的水平。Pan等(2017)[7]发现土地财政和跨辖区竞争可以部分解释政府地方债的空间变化，因此他们认为地方政府的行为可能会损害长期的经济表现。国内学者郭步超、王博(2014)[8]和邱栎桦等(2015)[9]的研究得到了相似的结论，即地方政府债务与经济增长间的关系存在着一定的阈值，当债务负担率低于阈值时，地方政府债务促进经济增长；反之，当债务负担率高于阈值时，地方政府债务与经济增长不存在显著关系甚至存在反向抑制作用。 同时地方债对国家信用体系也有重大影响，如果举债过多或者不能及时归还，将影响民众对国家的信用程度；更深一层，将会影响我国在国际上的社会信用和声誉。除了信用形象受损之外，地方债的混乱还将影响社会信用环境，造成更大的经济隐患和国家隐患。因此要对地方债务的风险更好地防范控制，及时发现纠正问题，来提升整个国家和社会的有效健康经济，维护良好市场秩序。鉴于此，本文拟对地方债的现状和表现进行深入剖析，进而探讨地方债问题的成因所在，并提出针对性的解决对策，以期为防范和化解地方债务风险提供经验借鉴。

二、我国地方债现状及表现

1.地方债规模庞大

我国地方债组成有公开的，也有隐性的，全国地方债的真实总量和规模难以统计。就统计局公开的数据来说，2019年全国新增43624亿元地方债，其中一般债券17742亿元、专项债券25882亿元。按用途划分，发行新增债券30561亿元，发行置换债券和再融资债券13063亿元。截至2019年年底，我国形成的总地方债务余额达214150亿元。2015年到2019年全国政府债务余额如图1所示，可以看到，近5年的地方债政府余额不断增加，短短5年内政府债余额增加了约45%。我国的地方债总量庞大，增长速度也有加快的趋势。而且我国东中西三部的地方债规模和增长速度也是不同步的。因为经济发展状况和条件不同，在地方债的分布上来看，东部经济较发达的沿海地区地方债总量较大，而西部和中部地区举债额规模较小，呈“西部规模<中部规模<东部规模”的形势。其中西部的直接债务占债务的比例比较低，而中部和东部比较高。这主要是因为西部地区的经济形态更多的是第一产业为主，其他产业相对落后；而中部和东部的工业和服务业较为发达，第二三产业能够为政府创造更多的税收，而且这些地方具有较发达的经济结构，经济增长速度较快，税收结构都优于西部地区，更容易举债，从而导致其直接债务占比更高。

图1 2015-2019年全国地方政府债务余额数据来源：国家财政部官网

以湖南省(2019年数据缺失，作为中部地区的典型代表)为例，图2报告了湖南省2014年至2018年政府债务余额。可以看到，2014年湖南省地方债务余额仅为2060亿元，2018年就飙升到了3938.02亿元，增长幅度91.16%，几乎翻一番，远超过全国债务增长的速度。

图2 2014-2018年湖南省地方政府债务余额数据来源：国家统计局官网

我国地方债务不仅总量十分庞大，中东部地区分布各有不同，覆盖面也是十分广，省、市、县、乡镇各级政府都有不同程度的覆盖。其中，省市政府债务构成相对比较简单，包括公共支出和大型城市建设等。县、乡镇政府的债务构成比较复杂，地方政府的负债比例远高于省市政府，如县级政府的债务构成有养老金、医疗卫生、城市管理等分支比较细的社会保障资金缺口。其次，大型国企在改革进程中带来的负面影响让县级政府压力颇大。同时，教育债务、公务人员的工资债务、基础设施贷款等项目都使得县级政府不堪重负，欠下很大的地方债。这也表明，层级越低的地方政府支出项目越多、资金需求越大，而由于财政原因，层级越低的政府收入来源越少，巨大的压力和收支不平衡让底层政府欠下巨量债务。

2.偿债率高、偿债时间长导致政府还债能力不足

地方性政府融资的渠道很大一部分是通过政府设立的各类融资平台进行隐性负债。融资平台的债务规模很大，这些债务长期贷款比重很大，很多债务都是10年以上的期限，但是大部分支出都是以公益项目为主，属于基础建设、社会保障、自然灾害等方面的支出，这些项目投入大、周期长、回报慢。这些公益性债务回报缓慢、资金回报效率低，很有可能发生资金断流，偿债率也很高，这时候政府就会出现还不起债的情况。而且，虽然偿债时间长，但是还债时间十分集中，偿债并没有平均到各个年份，而是有偿债高峰期。在偿债高峰期，会导致当年的还债本息占财政收入比重很大，也就是偿债率很高。由于偿债能力不足，就有了“拆东墙补西墙”“发新债偿旧债”的不良情况，从而导致恶性循环。同时，各级官员只用负责自己在职期间的地方债，在升迁调任后，官员不用再负责之前的地方债，这会让政府债务产生呆账坏账，政府拖欠债务的情况也变得更为严重。

3. 债务隐性化且城投债问题严重

我国的地方政府债务中隐性债务占了总债务的很大一部分，2019年年底，显性地方债约为21万亿，而隐性债务大概有40万亿，隐性债务远远超过显性债务。隐性债务是怎样产生的呢？我国法律明确规定了地方政府不得负债，对地方债的发行有严格的程序和禁止条列。地方政府碍于法律的规定，不能明目张胆地大量发债，但是收支又不能平衡，于是巧立名目，间接发债。比如由政府间接担保让企业筹集资金，或者自己组建各类金融平台，在平台上发行外债。这些外债没有纳入国家预算体系，没有实行限额管理，但又需要政府兜底负责。所以在很大程度上，这些隐性债务导致地方债风险大大加大。

城投债也属于地方隐性负债的一部分。城投债是地方城市类债务的一部分，只不过它不是政府直接融资，而是通过各种城投公司利用各种金融产品，或者在地方融资平台上发债来集资的一种负债。城投债一般分为企业债券、短期融资券和中期票据三种。城投债规模在不断扩大，截至2020年3月份，我国城投债品种共714只，规模约为5718.67亿元。单与2019年同期3月相比，品种类型上升了56%，规模上升了42%。城投债飞速膨胀，其问题也越来越严重。首先城投债的信息披露不透明，因为城投债企业的披露信息要求很低。城投债企业在发债时往往只披露一小部分的财务报表，很多关键性的信息普遍披露程度都很低，这样十分容易引发信用风险，并因为政府的兜底，最终把风险转移到地方政府上。同时，城投债的信用评级也是问题重重，市场上对城投债的信用评级认可度很低，信用评级机构的评级方法不够完善也不够科学，因为信息不透明，评级结果的可操作性极大，并不具有权威的标准作用。

4.风险管理不健全以及监管机制混乱

我国地方债缺少有效的风险预警机制。首先，我国地方债整体信息不够透明，隐性债务比显性债务多得多，这就表示不可控因素很多，债务不明，风险巨大。而由于建立风险预警机制的指标太多，国内和国外的情况不同，常用的指标也不一样，不同的指标表示的结果也大相径庭，到现在都没有确定官方的指标，也就无法确立风险等级。其次，地方政府对风险管理机制的确立带有消极态度。他们不愿意完全具体公开真实的数据，因为法律不允许地方政府各种不合理借债。我国财政部的数据都是关于显性债务，而隐形债务的规模比显性债务更大，但是对于隐形债务缺少准确的统计和官方的有效管理(郑洁和昝志涛，2019)[10]。各种融资平台管理混乱，缺少有效的监管。在地方债问题盛行的情况下，到现在为止，还没有一个专业的政府部门对地方债进行管控和监督。我国政府债务的计量方法落后，信息混乱，并没有建立统一的信息公示制度，对政府的信用等级也无法像国外发达国家一样进行评估，也就无法警示地方债问题。再加上，作为地方债资金的支出大头，各种城市建设项目带来的社会收益也难以用指标或者数据评估。以上所述种种，都造成了我国地方债管理的混乱。

三、我国地方债问题的成因

1.财政事权不对等导致政府压力大

政府的财权主要是指各类税收权，政府的事权是指管辖所在区域的各种行政权，政府事权的概念相对较模糊，界限也不太清晰。一般来说，地方政府的等级越低，行政琐事就越多，行政机构相对庞大繁琐，所以事权就比较大，所需财政支出(如专项拨款，行政人员工资等)也就相对比较多。但是地方等级越低，财政权却越小，这就产生了权力的不对等。1994年分税制改革提高了中央政府的财政收入及宏观调控能力，却导致地方政府财政收入所占比重不断降低，但是地方政府的事权却并没有减少，财政支出的比重连年增长，地方政府的财政无力支付各类事权支出，导致财政资金缺口巨大，对中央政府转移支付的依赖程度越来越高。而且因为不是所有各类地方政府都有法律规定的发债权，这样一来，地方政府的融资渠道受到极大限制阻碍，只能单靠一些税收和中央财政拨款，导致财政状况恶化，情况窘迫。同时，地方政府事权过大，有些不合理的超出了地方政府职责范围，而相应的财政权力却属于中央政府，财政分权导致的地方政府财权和事权不相匹配，导致为了发展地方经济及满足民生需求，地方政府只能被动举债，以弥补地方政府的财力不足(余应敏等，2018[11]；张晖和金利娟，2019[12]；王周伟等，2019[13])。财政权力下放过程中行政部门和预算部门之间的不平衡，导致地方政府持续存在财政赤字，并导致地方债务问题。

我国政府行政机构普遍有“事儿办好，钱少拿”的要求，这就产生了有两种常见的做法。第一是政府向下施加压力，政府多立名目，达到多收款的效果。但是这种做法有很大的主观性，容易形成乱收费的情况，对政府、国家、社会均有不良影响，不可取。第二，它涉及向银行、企业甚至当地居民借贷，也就是本文研究的地方债问题。同时，政府间转移支付的“公共池”机制凸显了地方政府的道德风险问题(范子英和王倩，2019)[14]，一定程度上弱化了地方政府举债的偿还责任，也进一步导致了地方政府债务规模的膨胀。例如，底层政府(如乡镇政府)要落实关于广大群众国家基本政策(如9年义务教育)，还要负责社会保障、公共卫生等各类公共支出，还有各种突发事件。对于政府职能具体需要多少开支，根本无法核算准确。在有各种突发或者额外任务的情况下，超出的支出只能自己想办法，乡镇政府只能选择借钱。

2.官员升迁机制不合理

在政绩锦标赛的激励作用下，地方政府官员为了追求政绩、刺激经济发展或者各类面子工程等而进行的积极主动借债行为，也是地方债务不断攀升的重要原因。改革开放以来，以“经济建设为中心”的发展目标刺激了地方官员间的政治竞争，现有的政治绩效考核体系以及财政激励机制，是地方政府主动借钱的主要原因(罗党论和佘国满，2015[15]；沈雨婷，2019[16])。而且，由于官员任期或者选调等原因，导致了在位期间举债却不用管还债的现状，这也导致了有些地方官员无节制无责任的发债行为。因为前期的债务没有资金来源还上，许多地方政府就只有“拆东墙补西墙”的办法，导致债务黑洞越来越大，恶性循环。

其次，由于地方政府官员监督管理机制落后和不完善，一些地方官员素质不高，容易产生很多违规和不合理的举债操作，政府职能越位。一方面政府员工由于各种形象工程、面子工程，攀比政绩，容易滥用职权，产生灰色交易。另一方面，各种企业由于自身利益，容易产生找关系、搞贿赂的违规行为。政府人员监督力度远远不够的情况下，官员十分容易违规操作，与违规企业形成钱权交易，举债行为不管合理与否，大量激增，从而导致大量的地方债产生。

最后，由于政府投资具有一定的乘数效应，即一定程度上能够带动民间投资的增长，因此在既有财力的基础上，地方政府倾向于通过举债的方式增加政府投资，并进而刺激地方经济发展。因此综合来看，财政分权及晋升压力迫使地方政府不断举债的症结难以解决是地方债务风险不断累积的根本原因所在。要从根本上解决地方债务问题，关键在于要从财政保障及政治考量等主客观角度保障地方政府的财力及限制地方官员的举债冲动。

3. 政府收支不平衡

政府大量举借地方债的行为根本原因就是收入支出不平衡。要是支出大于收入，就会有财政赤字的情况发生，政府就会采用举债的方式来获得融资。从表1可以看出，近些年来地方财政的支出远远大于收入。在收入方面，我国财政收入主要有中央固定收入、地方固定收入和中央地方共同收入。要解决地方政府债问题、偿还政府债务，就需要提高地方政府的财政收入。但是目前我国的融资渠道比较少，融资方式也不太灵活。总之，在收入方面资金不够且来源渠道单一。在支出方面，支出的总量十分巨大，刚性公共支出过度导致支出大于收入。支出结构同样十分不合理，还有很大的缺口。比如，我国在教育方面已经投入了很大一部分，但是跟发达国家相比，投入的比例和总量仍然有很大的提高空间；在农村教育、高等教育、科研资金上仍然需要加大投入；在社会保障上的支出也明显不足，我国人口数量巨大，不同的阶层和年龄也需要不同的社会保障，比如在养老金的全国发放方面，很多地方政府已经到了亏空的局面。

表1 2015—2018年地方财政收入与支出

四、国外债务问题的经验教训

1.美国地方债管理经验

美国是全世界地方债规模最大的国家，也是世界上地方债管理最成熟和地方政府防范风险机制最好最完备的国家，有很多值得借鉴的地方。美国的地方债拥有非常严格的信用评级制度，有非常专业的评估地方债风险的公司，如穆迪、标准普尔和惠誉等大型国际评级公司，能进行专业严谨的评估。这些公司把评估结果分为几个级别，政府和国家可以参考评级结果来决定举债的规模和种类等。一般情况下，在发行地方债之前，必须经认可的信用评级公司对其偿债能力、付息能力、资金情况等进行审核，审核通过才能进行下一步的申请。

美国在地方债市场的监督工作做得非常严谨，也值得借鉴。美国政府有专门的地方债管理监督机构，负责地方债监管的机构主要有证券交易委员会市场监管部和地方债规则委员会两家。而我国却缺少类似的专门监督各地地方债的部门机构。美国在地方债问题的管理上是分权的，不仅受国家部门的监督，也受市场的有力监督。美国市场对地方债的监督有很大的力度，其金融体系比较完备，证券披露情况清晰，证券交易法律充分保护投资者的利益。

2.日本地方债管理经验

日本地方债管理属于明显的中央集权制。在20世纪90年代，日本经历了著名的经济泡沫时期，开始了20年的经济衰退，这期间有了巨大的经济缺口，收支不平衡，政府就产生了大量的地方债行为，规模仅次于美国。日本的地方债主要投入在地方公共建设和经济建设上。在债券的发行上，日本中央政府都是统一严格调控，但是由于地方债的需求越来越大，有逐渐放宽准入和放松监督的趋势。

日本的风险监督防控体系可以算是发达国家的代表。日本政府制定了很多指标来组成风险防控体系，有实际赤字率、总赤字率、实际偿还率和未来的债务过剩率等。这些指标对政府的决策有着重要影响，当指标在正常或者安全范围中，就表明当下的地方债情况安全合理。如果某一类指标超标或者逼近警戒值时，政府就会重新审核地方债情况，必要时进行财政改革，如适当增加收入或者减少支出等。

3.欧洲地方债管理经验

欧洲国家普遍都有发行地方政府债券的历史。德国的地方政府债券市场比较发达，债券品种多样化，可满足不同投资者与发行者需求。法国发行地方债筹集的资金只能用于国家基础建设或者公共工程，不能用于政府平时预算不足的资金筹集。而瑞士的地方债中，公共服务、城市建设地方债占总地方债的比例也十分高，其中，瑞士银行为地方债保驾护航，大大降级了投资地方债的风险。

欧洲各国政府有严格的预算管理和发债的硬性约束。法国规定只有国家议会才能通过公共预算，地方债的各种变动包括偿还和借贷都需要符合预算法和程序，并且需要及时反映报告。完善的公共预算和报告制度提高了法国地方政府债务管理的透明度，也促进了地方债的有序合理。瑞士政府规定各级政府必须实行中短期平衡预算，在预算的基础上合理发债。瑞士还有统一的支出账户，所有的年度预算都需要进行审计，这样在制度上就能很好的对地方债进行财务监督，防止过度不良发债以及债务偿还问题。

五、防范地方债问题的对策建议

1.规范地方债发行，健全法律法规

首先要规范地方债的发行。可以选择某些省市地方政府进行自主发债试点，来预测地方债的可行性范围。通过定点试验区的严格测试实验，及时发现地方债发行的一些误区，得到经验，进而全面规范地方债的发行。不过我国地区经济发展差异比较大，所以应该在不同的地区，比如东中西部各进行代表性试点。这样才能因地制宜，根据不同地区的经济侧重点和发展模式，选择发行什么样的债券。而且每种地方债也应有不同的规定，都需要因地而论，不能完全一概而论。

在法律方面也要进一步完善，继续扩充和修改《预算法》，让地方政府发债法制化。现在地方债的规模已经到了不能忽视的地步，在法律上不允许政府举债已经没有任何意义，所以应该在国家的预算融资层面进行法律的规范(郑洁和翟胜宝，2014)[17]，从而达到规范地方债的目的。预算法的条款很多都描述笼统，规定不清晰，应修改法律或者出台新的相关地方债的全套法律，加强建设地方债的法律体系。进一步创新制度并以法律的形式明确什么能做、什么不能做。除此之外，还要加快加大设立地方法规在关于地方债发行方面的条文规定。在地方债的发债主体、种类、时间等各方面都要进行详细的规定。最后在《反贪污法》条文里要加大对贪污腐败或者灰色钱权交易的惩罚措施。

2.建立事权与财权相适应的分配体制

中央要调节好各地方政财权和事权的均衡，适当增大地方财权，规范地方事权，让财权分配体制和事权范围相适应(贾俊雪，2017[18]；周亮和刘宜鸿，2020[19])。当务之急事要明确事权范围，规范事权的责任主体。首先需要明确中央和地方事权的界限，搞清楚哪些具体职能属于中央，哪一部分具体服务属于地方，哪一部分又是地方和中央共同管理的，并且为每个项目确定好政府和中央合理划分的比例。给事权确定好范围后，然后根据各级政府预算支出确定拨款和税收，实现各级政府职能和财政权力的协调。

除了规范事权，也要在财权分配上进行调整或改革。分散和扩大地方政府在财政税收方面的范围，可以允许地方政府有一定的征收不同税务的权力。在市场经济改革的大环境下，地方政府有一定的税务管理权，可以刺激地方经济发展。中央调控固然有益，地方刺激也必不可少。在事权分配的基础上对财权进行划分，给予地方政府更多的税收管理权限。其次，根据不同地方的情况调整各地的税收种类，并且建立一套合理的地方税收体系，避免税收混乱局面。最后，要健全支付转移制度，按照税收归属的分配标准，加强和完善中央国库支付制度，在事权财政分配合理后，明细支出的账户和净额，做到规范范围、合理配置、公开透明。

3.建立地方政府风险防控机制

建立科学的地方政府风险预警机制对地方债有很强的约束力和震慑力。首先要健全地方信息系统，我国的地方债有很大的信息不对称问题。要摸清地方债的具体情况，包括真实的地方债的规模、种类、来源、资金、平台的各种数据和现状，在这个基础上，建立一个地方债的信息网，了解各类隐性和显性的地方债(李卫华，2019)[20]。然后，应采取措施控制地方债风险，如在发行债券时要有完整的、严格的申报制度，向中央申报地方债的情况时，中央要进行认真的核实和量化发行债券的必要性和具体规模。中央也要严格控制各类银行和其他融资平台的借贷金额，避免地方债不断的无节制扩大。最重要的是要建立地方政府的预警机制，该机制要对各种地方债的风险进行评估和考核，对评估结果要分等级，当有地方债的评估不过关时，要对该政府进行提醒。该机制要有科学性和前瞻性，对我国的地方债问题通过科学的数据研究，量化措施和结果(沈雨婷和金洪飞，2019)[21]。

在风险防控机制的过程中， 应从金融和公共管理视角，借鉴国际成功经验选择适当的风险评估指标，加强统计数据的完备性建设，建立系统性的风险评估体系。应加强地方债务发行前的严格控制及发行中的强化信息披露制度，同时采取债务风险监控措施，实时监测地方债务风险，有效降低地方政府债务风险发生的几率。综合来看，对地方债规模及结构组成的实时监控，并建立有效的风险预警体系，从事前和事中的角度来化解地方政府债务风险，相对于爆发危机后的事后管理，效果更好、影响程度更小，因此应加大该领域的研究力度，对地方政府债务风险全面、及时地追踪。

4.健全官员考核标准

现有的政府官员绩效考核体系导致很多地方官员在任期内盲目地加大投资规模，增加了政府的举债压力。因此，要想防范和化解地方政府债务风险，需降低经济增长指标在官员综合考核体系中的评价权重，建立更综合、更完善的官员考核体系，同时应将任期间债务融资规模及风险指标纳入指标体系，并且建立长期的追责制度，使得高风险债务能够追溯责任源头，从而可以降低地方官员的举债冲动(罗党论等，2015)[22]。比如：个人的政绩考核不应该单单只有GDP指标，更应该结合不同的地区有不同的要求，还应该考核其道德品质、举债合理性、职能履行情况等。

除了内部考核指标，还要把外部评议折合成指标，加强社会公众对官员的监督作用。坚持从群众来到群众中去的原则，使政府的工作让民众满意、让企业放心。在干部任用制度上也要进行改革。地方政府官员的选拔上要公平、公正、公开。应该明确的是，地方政府官员的任期是有一定时间的。可以将官员在位期间的债务变成连带责任制。在现有债务的管理上，要把地方债管理成效作为官员可以继续连任或者升迁的指标之一。在结束任期的时候，要提交债务管理情况的报告。要根据各地的实际情况对政府官员在地方债问题的作为进行考核。最后，要加大官员的监督力度，对违规操作引起的严重后果要有追责制度。