论习近平的行政改革思想

余敏江

(同济大学 政治与国际关系学院，上海 200092 )

党的十八大以来，中国改革“已进入深水区，可以说，容易的、皆大欢喜的改革已经完成了，好吃的肉都吃掉了，剩下的都是难啃的硬骨头”。[1]这些剩下的“硬骨头”，大多触及到了体制机制层面的利益格局调整。行政改革同政治改革、经济改革等一样，也进入了触及利益格局调整的攻坚期和深水区，改革的任务艰巨且繁重，如政府职能转变仍未到位，职能交叉比较普遍，机构臃肿且设置不够合理，中央与地方机构上下一般粗问题还比较突出，为官不为、懒政怠政的现象时有发生，部分领域权力过于集中并缺乏有效制约监督等。针对行政改革面临的难题和挑战，以习近平同志为核心的党中央在指导全面深化改革的过程中，对行政改革提出了一系列新论断、新观点和新举措，形成了新时期中国特色行政改革思想。深入研究习近平的行政改革思想，不仅是深化新时代中国特色行政改革的现实需要，也是进一步推进马克思主义政治学学科发展的迫切需要。

一、明确提出了行政改革的战略目标

党的十八届三中全会、十九大、十九届四中全会都不同程度地强调，全面深化改革的总目标是推进国家治理体系和治理能力现代化。行政体制是国家治理体系的有机组成部分。因此，新时代推进国家治理体系和治理能力现代化的总目标也必然包含着行政改革。深化行政改革具有根据全面深化改革总目标确定自身目标的特点，决定了推进国家治理体系和治理能力现代化是新时代行政改革的战略目标。

“国家治理体系是在党领导下管理国家的制度体系，包括经济、政治、文化、社会、生态文明和党的建设等各领域体制机制、法律法规安排。”[1]国家治理体系本质上是国家政治统治和政府治理社会公共事务的有机统一。如果说国家政治统治的目标是追求权力结构理性化、权力运行科学化民主化法治化、社会利益结构合理化，那么，作为行政改革目标的政府治理体系现代化，就是“坚持和完善中国特色社会主义行政体制，构建职责明确、依法行政的政府治理体系，建设人民满意的服务型政府。”[1]国家治理能力是国家依法治理社会公共事务的能力。提高国家治理能力就是“提高党科学执政、民主执政、依法执政水平，提高国家机构履职能力，提高人民群众依法管理国家事务、经济社会文化事务、自身事务的能力，实现党、国家、社会各项事务治理制度化、规范化、程序化。”[2]政府治理能力是治理主体基于公共利益的实现要求，整合运用政府内部的人力资源、财力资源、权力资源、信息资源、文化资源、结构资源，治理社会公共事务的能力，是把中国特色社会主义制度优势转化为政府治理效率、效能和效益的素养、素质和本领。政府治理能力现代化最关键的一环是建设一支宏大的高素质干部队伍。党的十九大报告指出，“要坚持党管干部原则，坚持德才兼备、以德为先，坚持五湖四海、任人唯贤，坚持事业为上、公道正派，把好干部标准落到实处。”[3]好干部标准的时代内涵就是“政治上靠得住、工作上有本事、作风上过得硬、人民群众信得过。”[4]

二、系统阐明了行政改革的主要内容

习近平不仅明确提出了行政改革的目标，而且系统、科学概括了行政改革的基本内容，丰富和发展了中国特色公共行政理论。

1.深化行政改革需要贯彻社会公平正义与经济发展效率的双重价值取向

社会公平正义是人类普遍认可的崇高理想，是中国特色社会主义的内在要求，也是深化中国特色行政改革的价值取向。社会公平正义的主张，贯穿于习近平整个行政改革的全部思想中。从习近平在当选总书记后首次公开讲话中明确提出，“人民对美好生活的向往，就是我们的奋斗目标”，到习近平在武汉座谈会强调，“进一步实现社会公平正义，通过制度安排更好保障人民群众各方面权益，……通过制度安排，依法保障人民权益，让全体人民依法平等享有权利和履行义务，”[5]到《习近平在党的十八届三中全会第二次全体会议上的讲话》中提出，“要把促进社会公平正义、增进人民福祉作为一面镜子，审视我们各方面体制机制和政策规定，哪里有不符合促进社会公平正义的问题，哪里就需要改革；哪个领域哪个环节问题突出，哪个领域哪个环节就是改革的重点。”[4]到习近平在2014年新年贺词中指出：“我们推进改革的根本目的，是要让国家变得更加富强、让社会变得更加公平正义、让人民生活得更加美好。”[6]到十九大报告提出，“不断满足人民日益增长的美好生活需要，不断促进社会公平正义，形成有效的社会治理、良好的社会秩序，使人民获得感、幸福感、安全感更加充实、更有保障、更可持续。”[3]再到十九届四中全会所强调的“健全社会公平正义法治保障制度。”[7]这些表明，社会公平正义已经成为新时期深化行政改革的根本价值取向。

实现社会公平正义，必须具备较高的经济发展水平和公共政策质量。其中，经济发展水平是前提和基础。马克思曾说，“权利永远不能超出社会的经济结构以及由经济结构所制约的社会的文化发展。”[8]习近平也深刻指出，“实现社会公平正义是由多种因素决定的，最主要的还是经济发展水平。……我们必须紧紧抓住经济建设这个中心，推动经济持续健康发展，进一步把‘蛋糕’做大，为保障社会公平正义奠定更加坚实物质基础。”[9]

更加注重公平正义并不否定效率优先。实际上，效率与公平正义在时空意义上既有阶段性，也有同步性。实现公平，“并不是说就等着经济发展起来了再解决社会公平正义问题。一个时期有一个时期的问题，发展水平高的社会有发展水平高的问题，发展水平不高的社会有发展水平不高的问题。‘蛋糕’不断做大了，同时还要把‘蛋糕’分好。”[9]实现效率与公平正义的统一，关键在于制度创新。“不论处于什么发展水平，制度都是社会公平的重要保证。我们要通过制度创新，努力克服人为因素造成的有违公平正义的现象。”[4]

2.深化行政改革的关键是处理好党的领导与政府治理的关系

党政关系既是政治体制中的重要关系,也是政府治理体系中的重要关系，很大程度上影响着国家治理的质量。党的十九大报告中明确指出，“中国特色社会主义最本质的特征是中国共产党领导，中国特色社会主义制度的最大优势是中国共产党领导”。十九届三中全会启动的深化党和国家机构改革，基本上形成了党的领导体系提升领导力——政府治理体系提升政府执行力、党的领导体系把握重大工作的决策权——政府治理体系在职责范围内依法执行的基本格局。[10]十九届四中全会《决定》着眼于“健全党的全面领导制度……把党的领导贯彻到党和国家所有机构履行职责全过程，推动各方面协调行动、增强合力。”[7]

中国共产党是中国各项事业的领导核心，担负着调控政治与行政两者关系的角色。亨廷顿早就说过：“一个现代化过程中政治体系的安定，取决于其政党的力量，一个强大的政党能使群众的支持制度化……同强大的政党的体系相比，在没有强有力政党的政治体系中，更容易出现暴乱、骚动和其他形式的政治不稳定。”[11]因此，深化行政改革，需要与西方国家体制中政治与行政两分法截然区别开来，构建党委、政府之间既有分工又有合作、既有区别又有统一的新型机构形态和职责体系，形成中国特色政治与行政的耦合范式。

十九届三中全会审议通过的《深化党和国家机构改革方案》，是对党和国家组织结构和管理体制的一次系统性、整体性革新，有力破除了党和国家机构的职责同构，推动了机构、职能和人员由“物理组合”向“化学融合”的转变。本次机构改革新组建了中央全面依法治国委员会、中央审计委员会、中央教育工作领导小组，把中央全面深化改革领导小组、中央网络安全和信息化领导小组、中央财经领导小组、中央外事工作领导小组改为委员会，进一步加强了党的集中统一领导和统筹协调能力，并推动了议事协调机构向议事协调机制建设的全面转型。

3.深化行政改革的核心是处理好政府与市场的关系

十八届三中全会把市场在资源配置中的“基础性作用”改为“决定性作用”，是全面深化改革“牵一发而动全身”的突破，也是行政改革实质性的突破。发挥市场在资源配置中的决定性作用，其实质就是政府向市场放权。这需要“大幅度减少政府对资源的直接配置，推动资源配置依据市场规则、市场价格、市场竞争实现效益最大化和效率最优化。”[1]同时也需要政府切实转变角色，以“服务员、监察员、调解员”的身份，解决之前“管得太多、管得太死”以及“应该管的没管、不该管的却总想管”等问题。

市场的决定性作用，与政府作用不是相互否定、非此即彼和相互对立，不能把二者割裂开来，而是让“‘看得见的手’和‘看不见的手’都要用好，努力形成市场作用和政府作用有机统一、相互补充、相互协调、相互促进的格局”。[4]正确处理好政府与市场的关系，着眼点主要体现在以下几个方面：第一，科学界定政府和市场的运行边界。“凡属市场能发挥作用的，政府要简政放权，要松绑支持，不要去干预；凡属市场不能有效发挥作用的，政府应当主动补位，该管的要坚决管，管到位，管出水平，避免出问题。”[1]第二，找准市场功能和政府行为的最佳结合点。“要善于运用负面清单管理模式，实行市场准入负面清单制度，只告诉市场主体不能做什么，至于能做什么，该做什么，由市场主体根据市场变化作出判断。要找准市场功能和政府行为的最佳结合点，切实把市场和政府的优势都充分发挥出来。”[1]第三，形成政府与市场在不同阶段和条件下的功能互补机制。以供给侧结构性改革为例，政府作用的发挥，“不是简单下达行政命令，要在尊重市场规律的基础上，用改革激发市场活力，用政策引导市场预期，用规划明确投资方向，用法治规范市场行为。”[12]唯有如此，才能打破行业垄断和地方保护主义，增强企业对市场需求变化的反应和调整能力。第四，把转变政府职能放在更加突出的位置。习近平深刻指出，“转变政府职能是深化行政体制改革的核心。”[1]转变政府职能不是“一减一增”的机构撤并，不是“一收一放”的权责调整，也不是“一事一应”的简单管制，而是要“按照创造良好发展环境、提供优质公共服务、维护社会公平正义的总方向，科学界定政府职能范围，优化各级政府组织结构，理顺部门职责分工，突出强化责任，确保权责一致。”[1]

4.新时期行政改革的主要任务是政府的组织结构优化和过程优化

优化政府组织结构，形成科学合理、精干高效的政府管理体制，是建设富强民主文明和谐美丽的社会主义现代化强国的重要支撑。改革开放以来，我国先后进行了7次大的机构改革。然而，这几次机构改革基本上走的是单边路径，即政府系统内部的职能调整、机构合并或重组以及人员裁并。历次机构改革虽然取得一些成效，但因为缺乏在政治体制架构中与其他各类机构的统筹协调改革，导致机构设置过多过细、职责交叉重叠、多头管理、相互推诿扯皮的状况依然存在。习近平在十九大报告中指出，要“统筹考虑各类机构设置，科学配置党政部门及内设机构权力、明确职责……在省市县对职能相近的党政机关探索合并设立或合署办公。”[3]十九届三中全会强调，“必须下大力气解决党和国家机构设置和职能配置存在的矛盾和问题，着力构建系统完备、科学规范、运行高效的党和国家机构职能体系。”[13]十九届四中全会明确指出，“推进机构、职能、权限、程序、责任法定化，使政府机构设置更加科学化、职能更加优化、权责更加协同。”[7]这意味着政府机构改革不再仅仅停留在政府层面，而是深入到党政一体层面，使党和国家机构职能全面、统分有度、相互配套、深度耦合。

另外，过去7次大的机构改革，尽管在精简人员上着力颇多，但有些部门机构臃肿、人浮于事，有些部门编制过少、人员不足的问题依然比较突出。针对此，习近平在十九大报告中指出要“统筹各类机构设置，统筹党政部门权力，统筹使用各类编制资源，形成科学合理的管理体制”，[3]这为破解部门间“忙闲不均”的难题提供了思路。编制管理可以确保政府机构的人员安排得到有效控制，化解人事安排的僵化和固化，并避免机构膨胀和人浮于事。在现实中，受制于刚性编制管理，许多政府机构“想要的人进不来，留不住；不想要的人挡不住，赶不走。”有些政府机构迫于工作需要，不得不引入大量编外人员，但是同工不同酬和其他人事管理问题也成为困扰人们的难题。因此，如何使各类编制资源“动起来”，并可以加以灵活有效的统筹使用，是推进行政改革的关键环节。

与此同时，新时期行政改革把握行政体制内外部本质联系，辩证处理减权与增权、放权与收权、集权与分权的对立统一和相辅相成关系，从而使得行政体制职能权责的深化改革呈现过程优化的特点。一是推进内设机构改革。党的十九大报告特别强调了内设机构的配置问题。通过压缩非业务科室比例向业务科室倾斜，通过对内设机构的管理职能进行重新界定、梳理、整合和精简，通过对内设机构承担的审批事项、其他行政权力事项和公共服务事项进行流程再造，有力促进了政府管理从粗放式向集约化，从分散化向整体化转变。二是充分发挥中央与地方两个积极性。党的十九大报告中指出，“深化简政放权……赋予省级及以下政府更多自主权”。[3]深化简政放权，对于加快建设服务型政府以及进一步释放市场和社会的活力大有裨益。赋予省级及以下政府更多自主权，则有利于进一步理顺上下级关系，发挥各地各级政府的积极性、主动性和能动性，更好更有针对性地解决“集分平衡”和“央地共进”的问题。

5.新时期行政改革的重点是健全问责追责和容错纠错机制，治理“为官不为”

中国各项改革的深入推进，既需要各级党政领导干部依法依规行使权力，“把权力关进制度的笼子里”，又需要各级党政领导干部敢闯敢试，破除沉疴痼疾，冲破利益梗阻，把改革不断引向深入。前者需要问责追责机制来保障，后者需要容错纠错机制来推进。

政府的权力来自人民，是人民赋予的。权力只能用来为人民谋福祉、谋利益。当前，“有的领导干部权力观扭曲，搞特殊化，享受做官当‘老爷’的尊容；有的则把权力变成牟取个人或少数人私利的工具，搞权钱交易；有的权力过分集中，随意性很大；等等”。[1]这都是由于权力过分集中，缺乏制度约束所致。如何有效约束权力，防止人民给予的权力走向人民的对立面，关键是建立科学有效的权力监督约束制度。习近平指出：“制度问题更带有根本性、全局性、稳定性、长期性，用制度管权，就是要把权力关进制度的笼子里。坚持用制度管权管事管人。要建立决策科学、执行坚决、监督有力的权力运行体系，把笼子扎的紧一点，严防‘牛栏关猫’，使权力运行守边界、有约束、受监督。”[1]

领导干部既要敬畏权力、合理使用权力，也要在工作中大胆创新、勇于担当、积极作为。党的十九大报告中指出，“坚持严管和厚爱结合、激励和约束并重，完善干部考核评价机制，建立激励机制和容错纠错机制，旗帜鲜明为那些敢于担当、踏实做事、不谋私利的干部撑腰鼓劲。”[3]中国特色的发展道路具有开创性，没有经验可鉴更没有先例可循。鼓励改革者先闯先试，敢闯敢试，需要建立有效的容错纠错机制。从本质上说，问责追责与容错纠错是辩证统一的。其一，两者的目标向度是一致的，都是为了促进政府公权力的规范运行和效能提升。只不过问责追责强调的是约束，旨在引导或倒逼权力运行规范和有效作为；容错纠错强调的是激励，强调把改革的无意过失与谋取私利的故意行为区别开来。其二，两者互为补充，相互支撑。只强调问责而忽视容错，是不折不扣缺乏实体正义的懒政；只强调容错而忽视问责，则容易导致权力滥用和滥作为。

三、科学阐述了行政改革的方法和步骤

在长期的改革理论思考和实践探索中，习近平不仅系统阐明了行政改革的战略目标和主要内容，还明确指出了行政改革所应遵循的方法和步骤，使“改革工作既要积极又要稳妥，要有领导有步骤地进行”。[14]

1.坚持立足国情和借鉴国际经验相统一

行政改革，总是在特定的历史背景和社会环境下展开。习近平在阐述国家政治制度的设计和发展时指出，“要坚持从国情出发、从实际出发，既要把握长期形成的历史传承，又要把握走过的发展道路、积累的政治经验、形成的政治原则，还要把握现实要求、着眼解决现实问题，不能割裂历史，不能想象突然就搬来一座政治制度上的‘飞来峰’。”[15]当然，对西方行政改革的模式了解不够，必然带来对重要现象的失察。实际上，在不同行政传统所形成的大环境下，不论西方国家新公共管理、新公共服务、整体性政府等理论，还是民营化、市场化、网络化等改革战略，抑或工具主义、权变主义和建构主义等改革路径，都与中国特色行政体制、传统、环境之间有着一定的适配性。而且，借鉴国外行政改革的成功经验，从中找出一些规律性的东西，能使我们少走弯路。对此，习近平指出，“对待西方经济学、政治学等方面的理论著作和资本主义经济发展的经验，要注意分析、研究并借鉴其中有益的成分，但决不能离开中国具体实际而盲目照搬照套”。[16]

2.坚持整体推进和重点突破相促进

根据以往的经验教训，要使行政改革取得成功，就必须将它作为一个系统工程来看待，使它与其他方面的改革相配套。习近平强调，“每一项改革都会对其他改革产生重要影响，每一项改革又都需要其他改革协同配合”。[4]其一，行政体制改革要与经济体制改革相配套。当前，制约行政改革的体制机制障碍不少集中在经济领域，例如，如何深化财税体制改革，促进财权事权合理划分；如何适应经济转型升级要求，推动重点领域监管转型等。因此，“要坚持以经济体制改革为主轴，努力在重要领域和关键环节改革上取得新突破，以此牵引和带动其他领域改革，使各方面改革协同推进、形成合力，而不是各自为政、分散用力”。[1]其二，行政体制改革要与政治体制改革相配套。党的十九大报告关于政治体制改革的内容主要包括规范党治，强化法治，完善选举民主和协商民主制度，建设高素质专业化干部队伍等方面。这些改革内容中的若干方面本身就交织着政治与行政、政治体制改革与行政体制改革两方面的联系。例如，坚持党对一切工作的领导，包括对公共行政的领导；建设高素质专业化干部既涉及到完善国家公务员制度这一行政性问题，但又涉及到“党管干部”、党组织推荐政务类公务员的程序等政治体制方面的问题；推进法治国家、法治政府、法治社会、法治市场一体化建设，也是从政治体制改革和行政体制改革的联系和统一性的角度提出来的。

行政改革领域各个层面、各个环节、各个要素间都有很强的关联性和互动性，必须整体推进。但整体推进不是平均用力、撒胡椒面，而是要注重抓重要领域和关键环节。重要领域“牵一发而动全身”，关系到改革大局，是改革的重中之重；关键环节“一子落而满盘活”，关系到改革成效，是改革的有力支点。”[17]就行政改革而言，必须从公众最迫切的民生需求、最强烈的利益诉求和最容易形成共识的领域和环节入手，来带动行政改革的整体推进。

3.坚持摸着石头过河和顶层设计相结合

中国特色行政改革没有任何样板，既不可能在马列主义本本上找到现成答案，也不可能在世界其他国家找到现成经验照搬照抄，所以只能“摸着石头过河”。摸着石头过河所蕴含的哲理，强调的是自下而上的试探性改革和改革实践之于改革理论的先行性，不仅是对核心行动者所设计的改革蓝图的实践验证，也是一种在基层和局部不断积聚共识的稳妥途径。“摸着石头过河是富有中国智慧的改革方法，也是符合马克思主义认识论和实践论的方法。对必须取得突破但一时还不那么有把握的改革，可以采取试点探索、投石问路的方法，看得很准了再推开。”[1]

顶层设计是对应于摸着石头过河的另一个范畴。其目的在寻求总体和全面解决方案，其路径在由上而下和整体推进，其关键在注重事物的关联性和措施的耦合性。进行顶层设计，要充分了解现实世界的普遍联系和基本规律，也要把握具体情况的独特之处和溢出效应；要明晓客观现实的确定性和必然性，也要考虑突发情况的不确定性和偶然性；要看到一时、一地实践的现实性和有效性，也要研判长远、全局的适用性和可行性。“随着改革不断推进，必须加强顶层设计和总体规划，提高改革决策的科学性、增强改革措施的协调性。”[1]

摸着石头过河不是没方向、没谱的漂流式的摸，其间滋长着顶层设计的萌芽和雏形；顶层设计也不是闭门造车，其灵感来源于摸着石头过河，效果和路径也为后者所预演和试验。因此，“摸着石头过河和加强顶层设计是辩证统一的，推进局部的阶段性改革要在加强顶层设计的前提下进行，加强顶层设计要在推进局部的阶段性改革的基础上来谋划。”[1]