湖南省县域垃圾处理现状调查及政策建议

邓乂寰，萧和宽，张早平，邓隆炎，叶正芳

（1.北京大学环境科学与工程学院，北京 100871；2.湖南省县域经济研究中心，湖南 长沙 410000；3.长沙大地经济发展研究中心，湖南 长沙 410129；4.民革湖南省委社会与法制委员会，湖南 长沙 410006）

1 引言

根据住建部的统计数据，2018 年湖南省生活垃圾清运量约为1.313×107t/a，其中，城市生活垃圾8.25×106t/a，县域垃圾4.61×106t/a［1］。2006年之前，大部分县市生活垃圾处理主要依靠简易的填埋，部分区域垃圾收集率很低。截至2006 年底，全省仅有10 座生活垃圾处理设施，垃圾无害化处理率仅为30%。为解决大量垃圾无法处理的问题，湖南省政府于2009 年先后印发了《湖南省城镇生活垃圾无害化处理设施建设方案》和《湖南省人民政府关于加强城镇生活垃圾处理工作的实施意见》（湘政发〔2012〕21 号）（HNPR-2012-00021），2014年7 月底出台了《湖南省人民政府关于推进城镇生活垃圾资源化利用的意见》（湘政发〔2014〕26号） （HNPR-2014-00027）。以期进一步推进湖南省城镇生活垃圾处理进程。

2 湖南省垃圾处理现状

目前湖南省城市垃圾已经得到了较为妥善的收集和处理，垃圾处理率达到90%以上。截至2018 年底，湖南省共有121 座城镇生活垃圾无害化处理设施，总处理能力达到5.2×104t/d（单个处理规模80～400 t/d），其中67 座为县域生活垃圾无害化处理设施，处理能力达到1.4×104t/d；填埋设施60 座，焚烧设施5 座，堆肥设施2 座，实现了全省县以上城镇生活垃圾无害化处理设施全覆盖的目标。然而，与东部发达地区相比，垃圾处理能力还是有较大差距，经过计算东部人均处理能力达到了1.11 kg/d，而湖南全省人均为0.59 kg/d［1］。与发达国家相比更为明显，目前欧盟和美国实现了生活垃圾的全部收集与处理，垃圾回收资源化率美国为25%，欧盟达到30%［2-3］。

此外，随着城乡垃圾一体化工作的推进和人均垃圾产生量的增加，未来几年县域地区仍面临巨大的生活垃圾清运压力，垃圾的清运总量增长速度如图1 所示［1］。为了解决垃圾围城问题，目前湖南省大力推行垃圾焚烧发电，还将规划建设一批生活垃圾焚烧发电项目，统筹全省生活垃圾处理，全省生活垃圾焚烧总设计日处理能力将达到4.42×104t，从而有效缓解垃圾填理场库容不足的问题［4］。为了进一步了解和解决湖南省县域生活垃圾问题，2019 年受民进湖南省委的委托对湖南省县域垃圾处理展开了相关研究。

图1 2006—2018 年湖南省垃圾清运量

3 研究方法

数据收集：本研究选取7 个人均GDP 和财政收入在全省处于中下等水平的县进行调查，调查顺序见表1。主要采取3 种研究方法：实地走访、定性方法和定量方法。实地走访主要通过走访选定县域地区并考察其生活垃圾处理设施，包括垃圾收集点、垃圾中转站及垃圾填埋设施。定性方法主要通过深度访谈，在实地考察之后与所在县垃圾处理相关职能部门进行座谈，听取相关部门的汇报，就目前存在的问题与职能部门进行深入探讨。定量方法主要通过问卷调查，调查的抽样框为与垃圾处理相关的县级职能部门的工作人员；座谈后根据现场的参会人数发放问卷调查，目前完成有效问卷82 份，问卷的主要目的是了解目前基层政府对垃圾处理的一些看法与困难。

数据分析：采用SPSS19、EXCEL 进行统计分析。

表1 2018 年各县经济指标

4 结果与讨论

4.1 实地走访情况

实地走访表明上述7 个县都建有垃圾填埋场和垃圾压缩及中转站，但是因为城区面积、人口和财政收入情况不同，各地垃圾收集及处理设施水平各不相同（见表2）。总的表现为垃圾未分类，垃圾收运采取传统的混装收集及运输模式。目前大部分地区都开始实行垃圾城乡一体化，但是由于各个地区受经济发展水平制约，乡镇垃圾收集水平差距大，有些地区实行农村全覆盖，有些只是收集城郊或者邻近乡镇垃圾，由此也导致了很多问题：①农村垃圾入县城，导致垃圾总量急速增长，L、C 县垃圾增长了100%。原有填埋场并未考虑农村垃圾的问题，现有垃圾填埋场容量无法满足，面临封场难题，同时新的填埋场从批复到建设又需要较长的时间；②生活垃圾处理费用缺口大，尤其加上农村垃圾清扫和收运费用，地方财政投入严重不足，目前主要依靠财政支付转移，有些地区总的垃圾处理费占可支配财政收入的10%（8 000 万元）；③垃圾收集及处理设施建设困难，各县相关负责人表示目前新建设垃圾中转站有一定难度，焚烧设施选址困难，邻避效应明显；④专业运营人员缺乏，大部分垃圾填埋场实行市场化运营，小部分未市场化，但其中渗滤液处理又实行委托运营，总体由环卫部门托管，但是环卫部门缺乏相关的专业化运营人员。

表2 各县基本情况

4.2 问卷调查及走访情况

4.2.1 问卷调查人员情况

此次问卷调查走访了7 个县，平均每个县收回的调查问卷为12 份，其中最低收回10 份，最高14 份，基本确保了每个县的情况都能得到平等的反映机会。64%的问卷人员具有本科及以上学历，34%具有专科学历，仅2%的受访者教育程度属于高中及以下。这也表明受访者有一定的专业知识，对问题的理解不会出现较大偏差，其回答的结果具有一定科学性和准确性。问卷调查对象比较广泛，其中包括政府官员、设施运营者、运营方等。

4.2.2 对垃圾污染现状的认知调查

结果显示有30%的人认为目前生活垃圾污染严重，约50%的人认为垃圾污染处于一个可接受的范围，只有20%的被调查者认为垃圾污染不严重，整体表明大部分调查者都认为目前垃圾污染对生活造成了一定影响。其中满意垃圾处理能力和不满意垃圾处理能力的调查者各占35%左右，30%的人认为目前垃圾处理能力大致可以接受，整体上来看大部分的受调查者感觉目前处理能力需要得到提高。

4.2.3 对垃圾处理工艺的认知及填埋场扩容方式调查

目前主要广泛运用的两类处理工艺为卫生填埋和焚烧。在对填埋与焚烧两种工艺进行调查时，大部分受访者更倾向于焚烧，占到近56%；34%被调查者表示填埋更有利。然而，约10%的人认为这两种工艺都不合适。在对垃圾填埋场后续发展上，60%受访者表示原址扩建更加有利，20%表示异地重建更加有利。总体上看大部分人对于重新选址建设填埋场并不认同。

4.2.4 对目前垃圾处理困难的主要原因及解决措施进行调查

调查结果显示，56%的受访者表示垃圾处理面临最大的问题是缺乏相关的资金支持，25%的人认为是市民环保意识欠缺，垃圾随处倾倒。所以从解决问题上，接近50%的人认为要加大投入，30%的人认为要加强环保的宣传与教育。

4.2.5 对垃圾处理目的及运营模式进行调查

大部分受访者认为垃圾处理有助于减少对环境的污染，只有26%的人认为垃圾处理是为了维持环境的整洁。超过70%的人认为市场化运营优于政府自行运营，20%的受访者表示可以考虑完全市场化，由环保公司独立完成建设与经营，对于赞成完全政府独立经营的比例很低，不足5%。

4.2.6 对于湖南省垃圾处理的评价调查

观点大致分为以下几方面：①加强宣传力度，提高人民环保意识；②对垃圾实行早期分类，达到减量的效果，同时进行分类处理并资源化；③对塑料制品和过度包装进行控制；④对垃圾处理实现统一管理，不能政策出多门；⑤确立合理的收费机制，确保运营的长效机制；⑥上级政府推荐相应的处理工艺及标准；⑦采用购买服务模式运营垃圾处理厂；⑧对建设垃圾处理厂实行鼓励政策；⑨对农村垃圾实行分类处理。

4.3 基于走访及调查的结果分析

走访的结果与现有反映湖南省垃圾处理情况资料比较接近。此次调研区域都具有基本生活垃圾运输及处理能力，每个县都建有垃圾填埋场及配套的垃圾中转站。98%相关职能部门的管理人员曾接受过高等教育，能认识到生活垃圾污染带来的危害，对目前垃圾处理方式及运营有一定程度的认识，对如何解决垃圾问题也有一定的看法。调研结果显示目前的处理及管理模式已经不能满足县域垃圾带来的环境问题，主要是因为城乡垃圾一体化工作的推进和生活水平提高，导致生活垃圾收集的总量逐年上升，填埋场填埋年限缩短。但新建填埋场不可行，一是相关主管部门不再批复，二是填埋场选址困难，邻避效应明显。这些问题也同样出现在不少发展中国家［5］。在走访中得知各地区已经开始由市级主管政府进行统筹垃圾焚烧发电项目，问卷结果体现出基层官员也对垃圾焚烧发电认可度较高，占到了60%，但也对选址和处理费用表现出很大的担忧，例如有些县离垃圾焚烧厂较远，垃圾的收集、运输及处理费用达到160 元/t。对于垃圾焚烧厂的选址，当地政府针对村民做了大量的前期工作，但是收效甚微。

此次调研对垃圾填埋场运营模式也展开了调查，结果显示70%的地区未完全实行市场化运行，但是70%的垃圾主管部门官员对市场化运营基本持支持态度。根据湖南省垃圾填埋场简报显示，目前市场化运营率不足30%，走访的结果表明采取的非市场化运营模式的填埋场都是非专业操作，从填埋流程到渗滤液处理都没有按照规范操作，很容易对填埋场周边环境造成二次污染。为了进一步证明市场化程度与填埋场的专业化程度有直接关系，通过查询省住建厅的评级列表，表明市场化的填埋场基本能达到二级及以上无害化标准，非市场化运行的填埋场出现相反的结果［6-7］。在走访中也发现，完全市场化的地区垃圾收集及处理效果比非市场化地区要好，但是投入上比非市场化地区要大，为此问卷调查中大约60%的地方官员认为加大投资力度可以解决垃圾污染问题。

5 对湖南省县域垃圾处理现状的建议

根据相关学者的研究，目前全国生活垃圾处理主要面临的问题有：相关法律法规不健全，垃圾污染治理没有制定系统性的规划，设施建设缺乏科学论证，设施投入及运行费用不足，垃圾处理体制改革滞后，商业化程度不高［8-11］等。调研发现湖南省县域垃圾污染也面临这些问题，为此提出以下措施。

5.1 建立长效垃圾分类机制，实行总量控制

对于垃圾分类问题不能一蹴而就，需要10～20 a甚至更长的时间去培养居民的意识。湖南省部分地区刚解决温饱问题，所以对垃圾分类还未有过高要求，需要通过新闻媒体，学校和社会团体逐步提高居民对垃圾分类重要性的认识，尤其要抓住对幼儿的教育，在早期灌输分类理念。对清扫员工也要加强培训，合理规划不同垃圾的收集及运输方案。现阶段，可采用以垃圾焚烧发电为主体结合分选回收堆肥为一体的综合处理法，即在厂内进行垃圾的分类处理，实现生活垃圾资源化、减量化和无害化［12-15］。省委省政府根据各个地区的情况制定总量控制目标，各市区县综合分析垃圾减量的可能性，下达次级垃圾总量控制指标。

5.2 对农村垃圾分类及就地处理

目前全省都在推进城乡垃圾一体化，为此垃圾的清运量急速增长。根据相关资料显示，目前农村生活垃圾中有机物占50%以上［16-17］。因此应该对农村垃圾中有机物（如秸秆、餐厨废弃物、农业生产残渣） 进行堆肥处理，塑料制品可以制作成垃圾固型燃料就地或者运往垃圾焚烧发电厂，对于建筑垃圾（如煤渣、砖块） 可打碎制作成环保砖或作为路基的填料，部分无法处理的垃圾可以考虑运入垃圾填埋场。参照江苏“村保洁、镇收集、区（县） 中转、市处理”模式完善湖南城乡一体化的生活垃圾收运处置模式［18］。

5.3 坚持污染者付费原则，实现垃圾资源化

当前湖南省对城镇居民垃圾收费主要采取水消费系数法和定额收费，对农村居民未开展垃圾收费。根据2018 年的处理能力计算，垃圾处理费用约为5.87 亿元，如果全面对农村垃圾进行收集与处理，按照年人均57.2 元费用计算，县域垃圾处理年总投资将达到26.6 亿元［19］，见表3。目前垃圾处理开支主要依靠财政补贴，未来为保障垃圾处理水平的提高，在实行财政支持或补贴的条件下，遵循既能满足垃圾处理的日常开销，又让居民能够承受的原则，对城区和农村居民采取合理化的收费来弥补资金缺口。同时对垃圾进行深度资源化，把这部分废弃物变成具有一定经济价值的原料，从而补贴前端垃圾处理产生的费用。

表3 湖南省2018 年及城乡一体化后垃圾处理年费用估算结果

5.4 合理规划垃圾基础设施

目前湖南省垃圾处理设施建设困难，住建厅的数据显示阻工项目达到了85%［20］。在设计的初期应该科学论证，运用GIS 技术避免垃圾处理设施建设在人口密集地区，对于无法避免的人口密集地区，应该及时做好除臭、灭蝇措施及定期的污染检测工作，减轻对周边居民生活的影响。加强对居民的宣传教育，让当地的居民认识到垃圾基础设施对提高整个区域内居民的生活质量具有重大意义。对于垃圾焚烧厂，首先应该通过严谨的科学论证，并进行深度的环境影响评价，将风险降到最低。

5.5 全面实现市场化、专业化运营

目前湖南省只有55%的填埋场能达到政府要求的在2020 年达到完全无害化处理标准要求，最大原因是市场化运营率较低（目前为30%）。表明提高市场化运营率有助于提高处理标准，并且职能部门也有强烈的意愿实现此目标。如果将目前的垃圾填埋场市场化运营率提高到80%，将大幅改善目前的无害化处理率。对于相关管理部门应采取购买服务模式运营垃圾处理厂，回归监管职能。

5.6 设立核心管理架构管理环境问题

对相关办公室及小组进行整合及重组，确立一个核心部门统领整个区域的环境治理。每个县聘请或者任命环保专家担任相关职位，提高政府环境治理管理水平，同时鼓励并允许大众参与相关环境问题的管理，倒逼污染设施运营方提升专业化能力［21］。

6 总结

湖南省县域垃圾处理总体处于起步阶段，各地区的发展程度不相同，还需要逐步完善，尤其是垃圾收集和处理设施的建设及居民对垃圾处理意识的提高。为进一步提高整个县域卫生环境，特别是农村地区，还需每年多投资20 亿元，所以未来在实行财政支持或补贴的条件下，需对居民收取适当的费用。湖南省推行城乡垃圾一体化导致垃圾处理量增大，所以各级政府有必要对垃圾产生量实行总量控制，重点应主抓源头减量，对垃圾实行分类处理，实现垃圾的高回收率和高资源化水平。

致谢

感谢慈利、 桃江、 新田、 隆回、 道县、 沅陵和保靖县委县政府各级领导的配合和支持， 以及湖南北控威保特环境科技股份有限公司对此次调研的全程支持， 感谢民进湖南省委经济科技委员会资助项目的资助。