纵向财政失衡阻碍了产业结构升级吗?——基于中国省级面板数据实证分析

□ 林春，孙英杰

一、问题提出与文献综述

党的十九大报告指出:“我国经济已由高速增长阶段转向高质量发展阶段”，对此，作为宏观经济调控的重要政策工具——财政政策也被要求实现四个转变，包括从注重物质资本转向重视人力资本、从侧重总量转向侧重结构、从追求增长速度转向追求质量效益、从侧重宏观调控转向公共风险管理，尤其在当前经济增速的换挡期，实现财政政策从总量的政策转向结构的政策至关重要①2018年7月13日中国财政科学研究院出版的财政蓝皮书《中国财政政策报告(2018)》。。财政政策在结构调整和长效机制建设领域见长。新古典主义认为，财政政策通过集中于供给管理来控制政府债务和财政赤字，以此来促进优化结构的长效机制形成。目前，中国实施财政政策对产业结构升级的持续发力也着实印证于此。

近年来，随着我国经济进入增速放缓的新常态“魔咒”，产业结构升级滞后问题日益突显，如何加快产业结构升级也就成为当下最亟待解决的新议题。诚然，作为产业结构调整的政策工具，我们很容易想到以调结构见长的财政政策。有关财政政策对产业结构的影响并不是一个崭新的话题，专家和学者们在前期的研究中已经取得了较为丰硕的成果。较早的Dasgupta＆Stiglitz(1980)[1]通过构建DSGE模型来检验美国财政政策对产业结构的影响，结果发现，增加财政支出水平可以有效地激发高新技术产业的创新效应，进而提高第三产业的增加值，以此来发挥其对产业结构升级的促进作用。同样，针对美国财政政策对产业结构的影响，Rajan＆Zingales(2001)[2]采用PVAR模型发现，通过减税可以实现金融部门内部结构的有效调整，以此来间接影响第三产业的发展，进而实现产业结构的优化升级。对此，Nelson et al.(2010)[3]的发现也给予了对上述结论的有力支持，他们在探讨亚洲经济体高速增长的问题中，得出扩张性的财政政策可以有效地促进专业化分工以及生产要素在不同部门间的转移过渡，以此来提高要素资源的配置效率。然而，随着研究的深入，部分持对立观点的呼声也在不断涌出，他们认为扩张性的财政支出和紧缩性的税收政策会对产业结构升级产生抑制作用(2015)[4]。Feinstein(1999)[5]和Shah(2006)[6]分别采用FAVAR模型和BVAR模型，研究发现，增加美国税收对第三产业占GDP比重具有显著的促进作用；Kotosz(2006)[7]采用PVAR模型，研究发现，增加财政预算支出会对高科技行业产品消费的预期产生抑制作用，进而阻碍产业结构升级。由此可见，财政政策在产业结构升级中发挥着举足轻重的作用。

回顾中国产业结构调整的发展史，我们不乏看出财政政策与其密切的关联性。储德银和建克成(2014)[8]从总量和结构双重效应视角来考察财政政策对我国产业结构调整的影响，结果发现，总量方面，税收政策促进产业结构调整，而财政支出政策抑制产业结构调整；结构方面，所得税促进产业结构调整，而商品税抑制产业结构调整且不显著，教育支出和科技支出促进产业结构调整，而政府投资性支出和行政管理支出抑制产业结构调整。进一步，任爱华和刘欢(2017)[9]探讨财政政策对产业结构调整的时变性分析发现，在经济衰退期，应实施以增加财政支出为主和以减税为辅的财政政策；在经济平稳期，应实施以减少财政支出为主和以增税为辅的财政政策；在经济高涨期，应实施以增税为主和减少财政支出为辅的财政政策。可见，不同经济时期对产业结构调整所采用的财政政策也是有所差异的，这点在王方方和李宁(2017)[10]的研究中得到一致的认可。然而，在这些相关财政政策调整的动态变化中，我们不容忽视的就是具有历史性意义的1994年分税制改革，此次改革给中国经济发展注入了新的活力，但是近年来因财权与事权的不匹配也给地方政府造成明显的纵向财政失衡问题(2014)[11]。适度的失衡具有积极的激励效果，而过度的失衡则会产生消极的负面效应，包括造成经济效益损失、经济平稳性下降、土地财政行为加剧以及通货膨胀水平上升等。综上所述，我们不难构想由分税制改革所引发的纵向财政失衡行为的加剧是否会对产业结构升级产生相关影响呢?以及若存在影响又可能会通过什么传导机制实现呢?于此，本文尝试做出一点贡献，选择中国2000—2017年31个省(市、自治区)的面板数据，深入挖掘纵向财政失衡对产业结构升级所产生的影响，以期获得有价值的参考性结论，为实现我国高质量发展阶段下的产业结构升级建言献策。

本文的可能性边际贡献如下:第一，以分税制改革为研究背景，尝试从财政失衡的角度诠释纵向财政失衡对我国产业结构升级的影响；第二，在采用省级面板数据进行基准回归和稳健性检验的基础上，实现更为精准的地区异质和时序异质考察；第三，进一步通过地方政府行为的传导机制审视纵向财政失衡对产业结构升级的影响，以期更为科学地诠释两者之间存在显著影响的原因。

二、理论分析与研究假说

在财政分权体制下，央地政府的最优支出责任安排和最优收入安排并不一致，这导致中央政府不能有效地协调地方政府的决策行为，以此造成央地政府间收支决策相背离(2016)[12]。在地区竞争和晋升激励的共同诱导下，地方政府有着强烈的扩张动机，而这种动机在一定程度上往往与中央政府的宏观调控相悖，这便进一步加剧了央地关系的失衡程度(2012)[13]。诚然，在这种失衡的大背景下，央地关系协调失灵的最优反映则表现为纵向财政失衡(2006)[14]。

纵向财政失衡下的地方政府的收入分权始终滞后于支出分权，由此产生的巨大财政收支缺口催生了地方政府财政行为的扩张偏向性和结构偏向性(2009)[15]，强化了地方政府运用财政手段介入产业发展来影响经济的动因。地方政府为了追求效益最大化，会对企业产生“父爱式”援助，甚至产生地方保护，致使辖区内第二产业发展过于偏重，不利于产业结构升级(2012)[16]。其可能性原因如下:一是，纵向财政失衡带来的地方财政自主性的扩大，会促使地方政府借助“攫取之手”使地方财力极度膨胀，地方政府官员为了实现经济发展，会存在廉价出让工业用地和高价限制出让商住用地的行为，以最大限度地推动第二产业发展来带动经济增长(2017)[17]。这种“以地招商”和“以地谋发展”的土地财政带来的工业用地充足而服务业用地不足的情况会严重阻碍第三产业发展，从而导致第三产业发展相对滞后。二是，纵向财政失衡带来的财政收支缺口的扩大，迫使地方政府的财政支出向税源丰富的生产建设性支出倾斜(2018)[18]。谭洪波和郑江淮(2012)[19]的研究表明，制造业较服务业具有更高的TFP(全要素生产率)增长率，短时期内更容易拉动经济高速增长。因此，在政绩考核、预算软约束和经济绩效的多重压力下，地方政府更加偏向于促进以制造业为主的第二产业发展，导致产业结构“重工业化”。此外，纵向财政失衡强化了地方政府的竞争，当竞争以外延式的增长方式来实现时，势必会造成要素的浪费、错配和扭曲，呈现出偏向工业化的特征(2015)[20]。加之，我国以流转税为主的税制，更多地表现出对企业生产流通环节征税的特征，而工业企业作为产品生产流通的主力军，势必会受到地方政府的青睐，导致地方政府更加倾向于扶持、援助工业企业发展，进而不利于产业结构升级。基于以上分析，我们提出研究假说1。

假说1:纵向财政失衡会阻碍产业结构升级，并带来第二产业的快速发展，抑制第三产业的发展。

由上述分析可知，在纵向财政失衡的背景下，制造业更加受到地方政府的青睐，地方政府通过“定向诱导”“租金创造”等方式，间接介入制造业内部的要素配置和各部门间的要素流动，影响制造业企业的行为选择，促进制造业的“新型化”发展。一方面，纵向财政失衡强化了地方政府的政绩和经济竞争，催生地方政府设置要素流动壁垒和市场分割来促进辖区内经济发展，以抑制竞争对手的发展(2009)[21]。一般来讲，产业(特别是高新技术产业)的“干中学”机制具有边际收益递增效应，有利于地区发展的比较优势扭转和地区间分工收益的扩大，而要素流动壁垒和市场分割的设置，便能够实现地方政府的政绩和财政收入的“双赢”。因此，具有一定技术含量的产业特别是高新技术产业成为地方政府刺激地区经济发展的利器。高新技术产品的正外部性、溢出效应和乘数效应，使其具有较高的社会收益，地方政府通常对高新技术产业采用财政激励政策来增加产出、降低成本及拉动消费，进而带来产业联动效应，促进前后关联产业的发展，有利于高端制造业集聚，以此促进制造业的“新型化”发展(2012)[22]。另一方面，纵向财政失衡放大了地方政府的财政自主度，促使地方政府作为“理性经济人”追求利益最大化。中国劳动密集型产业面临其特有的“生产力困境”，追求高度分工的经营策略降低了企业的灵活性，使其难以破除劳动力短缺的限制(2012)[23]。在数量型“人口红利”消失的今天，劳动密集型产业的发展举步维艰，而质量型“人力资本红利”则成为经济增长的新基点(2017)[24]。因此，作为独立经济主体的地方政府，势必会增加对资本密集型产业和技术密集型产业的财政政策扶持，以期获得更多的经济利益。基于以上分析，我们提出研究假说2。

假说2:纵向财政失衡有利于制造业的“新型化”，促进高端资本密集型和技术密集型产业的多样化发展。

由上述分析可知，资本密集型产业和技术密集型产业更加受到地方政府的青睐，进而会带来前项和后项相关联产业的发展，并对其他产业产生回顾效应(2012)[22]，促进知识密集型服务业发展。但是，随着工业和服务业的互动增强，中国却呈现出“产业互促悖论”，表现为工业化阻碍了生产性服务业发展(2014)[25]。一方面，服务业与其他经济体之间的弱关联导致工业对国内服务业需求较少，割裂了工业与生产性服务业之间的天然联系；另一方面，以加工贸易为主的出口导向型工业优先发展战略，弱化了国内生产性服务业的需求。此外，重工业化的经济增长方式促成中间品投入从服务业流向制造业，导致制造业中间品价格降低，并对生产性服务业投入产生“挤出效应”，催生了制造业投入在中间投入要素中占比加大，以此阻碍生产性服务业的发展。在纵向财政失衡的催化下，这种阻碍作用被放大。纵向财政失衡导致地方政府的收入安排并不能满足其承担的支出责任，在预算软约束、政绩考核以及经济绩效的多重压力下，地方政府往往会追随短期利益而进行外延式增长，导致中间品投入更加偏向于价格低廉的制造业，进而造成服务业产出的投入密度下降，故不利于生产性服务业的发展。基于以上分析，我们提出研究假说3。

假说3:纵向财政失衡不利于服务业的产业结构升级，并对生产性服务业发展产生抑制作用。

三、研究设计

(一)模型构建

通过上述理论分析可知，纵向财政失衡与产业结构升级之间存在着内在的动态逻辑联系，因此，本文构建如下基准动态面板模型:

其中，ISU代表产业结构升级；VFI代表纵向财政失衡；Control代表影响产业结构升级的控制变量，包括对外开放、金融支持、创新投入、人力资本、自然资源禀赋；εit代表随机扰动项。

鉴于样本研究期间存在多次财政制度改革，本文将进一步对时间和地区实现有效控制。具体模型修改如下:

其中，λit、ξit表示不可观测的地区效应、时间效应。

(二)变量选取

1.核心变量

产业结构升级(ISU)。产业结构升级是产业结构从低级形态向高级形态的演进，是由量的增长到质的飞跃，体现了要素配置效率的提高和技术的进步。衡量传统的产业结构升级指标主要包括:产业结构层次系数、产业结构偏离度(2014)[26]、第三产业增加值占比(2015)[27]。鉴于产业结构升级既包含产业间的升级，即某一产业占比的变化，又包含产业内的升级，即某一产业内部行业结构变化，如服务业由生活(消费)性服务业向生产性服务业转变。笔者借鉴汪伟等(2015)[28]的研究方法，从产业间和产业内部两个方面考察产业结构升级。产业间的产业结构升级指标(ISU1)采用产业结构层次系数来衡量，其公式为第一产业的产值比重×1+第二产业的产值比重×2+第三产业的产值比重×3。产业内部的产业结构升级指标主要从制造业和服务业两方面进行衡量，制造业产业结构升级指标(ISU2)采用制造业中资本和技术密集型行业产值占工业产值的比重来衡量①技术密集型产业包括电气机械及机器制造业、交通运输设备制造业、通信设备计算机及其他电子、医药制造业、仪器仪表文化办公和专用设备制造业；资本密集型产业包括黑色金属冶炼及压延加工业、化学纤维制造业、化学原料及化学制品制造业、石油加工和炼焦及核燃料加工业、通用设备制造业、烟草制品业、饮料制造业、有色金属冶炼及压延加工业、造纸及纸制品业。，该指标越大，表明制造业由劳动密集型向资本和技术密集型转型升级；服务业产业结构升级指标(ISU3)采用生产性服务业产值占第三产业产值的比重来衡量②生产性服务业包括交通运输、仓储和邮政业、金融业、信息传输、软件和信息技术服务业、租赁和商务服务业、科学研究和技术服务业、地质勘察业。，该指标越大，表明服务业由生活(消费)性服务业向生产性服务业转型升级。

纵向财政失衡(VFI)。对于纵向财政失衡指标的衡量，不同学者从不同的角度进行了诠释，较为常见的有转移支付依赖(2016)[12]、财政收支缺口(2006)[14]、财政不平衡系数。鉴于依赖转移支付和财政收支缺口的指标并不能很好地衡量财政收支分权的不匹配性，外加中国式财政纵向失衡的特殊体制诱因，借鉴储德银和邵娇(2018)[18]、林春和孙英杰(2019)[29]研究方法，具体计算公式如下:

其中，PFR、PFE分别是人均本级地方公共预算收入与支出；CFR、CFE分别是人均中央本级公共预算收入和支出；FR、FE分别是地方政府公共预算收入与支出；ID、ED分别是财政收入分权和支出分权；FSG是地方政府财政自给缺口率。

2.其他变量

对外开放(Open)。对外开放带来的要素分工驱动了产业转型路径的多样化，并通过学习效应和溢出效应不断深化产业转型升级(2016)[30]。本文采用进出口贸易总额(按当年汇率折算)与GDP之比值来衡量。

金融支持(Finance)。金融体系具有激发企业家精神、提高资源配置效率等重要功能，并通过畅通供需循环释放的内生驱动力来影响产业结构(2015)[31]。本文采用金融机构贷款余额与GDP之比值来衡量。

创新投入(Create)。企业的创新投入能够激发产业结构的自身扬弃过程，加速产业结构的高级化进程(2013)[32]。本文采用R＆D经费投入与GDP之比值来衡量。

人力资本(Quality)。人力资本与产业结构存在较强的动态演进关联，并通过“干中学”等渠道驱动产业转型升级(2014)[33]。本文采用平均受教育年限来衡量。

自然资源禀赋(Nature)。原毅军和谢荣辉(2014)[34]认为自然资源是产业结构选择的资源约束和比较优势，而采矿业和农林牧渔业的投入水平完全依靠自然资源的可得性。本文采用采矿业和农林牧渔业的固定资产投资之和占全社会固定资产投资之比值来衡量。

(三)数据来源与描述性统计

本文选取中国2000—2017年31个省(市、自治区)的面板数据，其数据主要来源于历年的《中国固定资产统计年鉴》《中国工业经济统计年鉴》《中国第三产业统计年鉴》《中国统计年鉴》《中国财政年鉴》、各省统计年鉴以及国研网统计数据库等。各变量的描述性统计见表1。

表1 变量的描述性统计

四、实证分析

(一)基准模型分析

1.基准模型估计结果

由表2可知，纵向财政失衡与产业间的产业结构升级指标的回归系数为-0.1278，且在5%的水平上显著，这说明纵向财政失衡不利于产业间的产业结构升级，即纵向财政失衡阻碍了产业结构从低级形态向高级形态的转变，验证了前文假说1。这可能是因为，纵向财政失衡加剧了地方政府竞争，导致地方政府获得经济绩效和政绩的“短视性”，致使地方政府更加偏向于扶持和帮助辖区内资本回报率高、见效快的第二产业发展，从而导致第三产业发展滞后，阻碍产业结构升级。

纵向财政失衡与制造业的产业结构升级指标的回归系数为0.5070，且在1%的水平上显著，这说明纵向财政失衡有利于制造业的产业结构升级，即纵向财政失衡促进了制造业向资本密集型和技术密集型的高端产业结构转型，验证了前文假说2。这可能是因为，纵向财政失衡促使地方政府更加注重制造业“质”的发展，而劳动密集型产业特有的“生产力困境”的存在，弱化了劳动密集型产业盈利的持续性、稳定性以及长久性，与其相比，资本密集型产业和技术密集型产业的“干中学”优势能够带来持久的乘数效应、溢出效应和产业联动效应，并具有较高的社会收益。因此，地方政府在促进制造业发展中，更加倾向于促进技术密集型产业和资本密集型产业的发展，进而导致劳动密集型产业被边缘化。

纵向财政失衡与服务业的产业结构升级指标的回归系数为-0.6608，且在1%的水平上显著，这说明纵向财政失衡不利于服务业的产业结构升级，即纵向财政失衡阻碍了生活(消费性)服务业向生产性服务业的转型，验证了前文假说3。这可能是因为，纵向财政失衡催生的地方政府对经济绩效的追随，导致地方政府运用税收优惠、财政补贴、税收返还等手段定向诱导中间品投入由服务业流向制造业，造成服务业产出的投入密度下降，加之服务业与其他经济体之间的弱相关联系，以及外源服务业投入的引进，均阻碍了国内的生产性服务业的发展。

表2 纵向财政失衡与产业结构升级基准与稳健性检验回归结果

2.稳健性检验

为了保证纵向财政失衡与产业结构升级回归结果的稳健性，笔者通过更换模型估计方法来进行稳健性检验。在变量不改变的条件下，笔者采用差分GMM法对上述模型进行估计。具体结果见表2。结果表明，纵向财政失衡不利于产业间的产业结构升级和服务业的产业结构升级，但有利于制造业的产业结构升级，这与前文基准模型回归结果相吻合。

3.内生性问题

针对本文上述实证检验采用的GMM估计，可能存在反向因果关系无能为力或者遗漏变量，进而导致估计结果出现偏差，因此，本部分采用工具变量法，对上述问题予以解决。本文借鉴Lee＆Gordon(2005)[35]和 Agell et al.(1999)[36]的做法，采用其他省份以地理距离倒数加权得到的纵向财政失衡加权平均值和纵向财政失衡滞后2期作为工具变量，并在此基础上，进行2SLS回归。具体结果见表3。结果表明，纵向财政失衡会阻碍产业间结构升级。对于产业内部的升级，纵向财政失衡有利于制造业的“新型化”，促进高端资本密集型和技术密集型产业的多样化发展，但不利于服务业的产业结构升级，对生产性服务业的发展具有抑制作用。该结果与前文基准模型回归结果保持一致。

表3 纵向财政失衡与产业结构升级内生性问题回归结果

(二)异质性分析

1.地区异质性

鉴于区域间的资源禀赋、经济基础和产业结构等的不同，导致纵向财政失衡程度不同所造成的影响以及引发的连带效应也存在差异性，因此，本文以纵向财政失衡高低为界限，进一步探讨不同程度的纵向财政失衡对产业结构升级的影响。具体划分标准为，以各地区纵向财政失衡均值的中位数为基础，小于中位数的为纵向财政失衡低的地区，大于等于中位数的为纵向财政失衡高的地区。具体的回归结果见表4。

表4 纵向财政失衡与产业结构升级的地区异质性回归结果

由表4可知，在纵向财政失衡低的地区，纵向财政失衡与产业间、制造业以及服务业的产业结构升级指标的回归系数分别为-0.2825、0.4921和-0.2623，均在1%的水平上显著，这说明在纵向财政失衡低的地区，纵向财政失衡不利于产业间和服务业的产业结构升级，但有利于制造业的产业结构升级，与前述结果保持一致。在纵向财政失衡高的地区，纵向财政失衡与产业间、制造业以及服务业的产业结构升级指标的回归系数分别为-0.9015、0.9106和-0.0806，并分别在1%、1%和10%的水平上显著，这说明在纵向财政失衡高的地区，纵向财政失衡不利于产业间和服务业的产业结构升级，但有利于制造业的产业结构升级。可见，不论是在失衡低的地区还是在失衡高的地区，纵向财政失衡均不利于产业间和服务业的产业结构升级，但有利于制造业的产业结构升级。从回归系数的绝对值来看，对于产业间的产业结构升级来说，纵向财政失衡高的地区的抑制作用较大，这可能是因为，纵向财政失衡高的地区，其地方政府的财政收支缺口更大，地方政府间的竞争更加激烈，为了争夺有限的资源和税源，地方政府会更加倾向于向具有较高TFP增长率的第二产业提供财政政策激励，以获得更加丰富的财政收入和快速的经济增长。地方政府的这种重工业化的行为，将严重阻碍第三产业的发展，不利于产业结构升级。对于制造业的产业结构升级来说，纵向财政失衡高的地区的促进作用较大，这可能是因为，在纵向财政失衡高的地区，地方政府干预第二产业发展的行为较为显著，这导致地方政府更加注重第二产业的可持续发展。加之中国人口红利的消失和劳动密集型产品具有较高替代性，导致劳动密集型产品的成本增加和利润减少，较技术密集型产品和资本密集型产品的可持续性低。同时，技术密集型产业和资本密集型产业具有较高的溢出效应和产业联动效应，能够带动更多的前项和后项产业发展，具有更高的社会收益。因此，在纵向财政失衡较高的地区，技术密集型产业和资本密集型产业更加受到地方政府的青睐。对于服务业的产业结构升级来说，纵向财政失衡高的地区的抑制作用较小，这可能是因为，在纵向财政失衡高的地区，技术密集型产业和资本密集型产业更加受到地方政府的青睐，而与其配套的生产性服务业也得到了有效的促进，形成了相互融合的发展链条，从而弱化了对生产性服务业的抑制作用。

2.时序异质性

中国自1994年分税制改革形成的“财源上提、权责下放”的分权体制，使县乡基层政府普遍面临财源有限、增长乏力的财政困境。为此，“十一五”规划建议提出省直管县的管理体制，并在2009年进入全面推进“省直管县”财政改革的新阶段。因此，本文以2009年作为时间节点，将样本数据划分为2000—2008年和2009—2017年两个时间段进行深入探讨。具体结果见表5。

表5 纵向财政失衡与产业结构升级的时序异质性回归结果

在2000—2008年的样本区间中，纵向财政失衡与产业间、制造业以及服务业的产业结构升级指标的回归系数分别为-0.2672、-0.7669和-0.0280，并分别在1%、1%和5%的水平上显著，这说明在2000—2008年，纵向财政失衡阻碍了产业间、制造业以及服务业的产业结构升级，即不利于产业结构向第三产业转型升级，阻碍了制造业向技术密集型和知识密集型产业转型升级，并抑制生活(消费性)服务业向生产性服务业的转型升级。这可能是因为，在2000—2008年，中国加入WTO为国内市场带来了新的挑战，国内各地在发展经济和自主权增加的诱导下，纷纷在地方政府政策支持下大搞招商引资、设立工业园区等，导致与其相配套的公共服务业和传统服务业被忽视。加之出口导向的发展战略，也阻碍了本国生产性服务业的发展。此外，出口导向的发展战略也直接带来了低技能、高分工的劳动密集型产业的快速发展，中国企业凭借相对价格优势成为“世界工厂”，间接阻碍了技术密集型产业和知识密集型产业的发展。

在2009—2017年的样本区间中，纵向财政失衡与产业间、制造业以及服务业的产业结构升级指标的回归系数分别为-0.1834、0.1334和0.0161，并分别在1%、5%和5%的水平上显著，这说明在2009—2017年，纵向财政失衡阻碍了产业间的产业结构升级，但有利于制造业和服务业内部的产业结构升级，即不利于产业结构向第三产业转型升级，但有利于制造业向技术密集型和知识密集型产业转型升级以及生活(消费性)服务业向生产性服务业转型升级。这可能是因为，一方面中国加入WTO为其制造业融入全球产业分工体系提供了良好的契机，也带来了制造业经济创造能力的提升，为制造业转型提供了良好的基础；另一方面，国际金融危机对中国低端制造业的巨大冲击让地方政府开始清楚地认识到，单纯依靠低端制造业发展将面临巨大的市场风险。加之纵向财政失衡带来地方政府财政自主权的增加，为地方政府支持制造业转型带来了新的动力，而地方政府对高端制造业的推动也带动了关联产业的成长，进而促进生产性服务业的发展。

对比两个时间段的正负作用，可以发现，随着经济发展水平的提高，纵向财政失衡虽然阻碍了产业间的产业结构升级，但对制造业和服务业的产业结构升级均由抑制转为促进，这说明随着经济发展水平的提高，纵向财政失衡对产业结构升级的抑制作用被弱化。

五、进一步分析：传导机制考察

前述我们已经验证了纵向财政失衡对产业结构升级存在的显著影响，那么这种影响是通过什么传导机制来实现的呢?在前述的理论分析中可知，在纵向财政失衡的催化下，地方政府可能会对企业产生“父爱式”援助，甚至产生地方保护主义行为，或者会促使地方政府进行环境保护或者环境“逐底竞争”或“竞次”行为，又或者迫使地方政府的投资偏好更加倾向于税源丰富的项目，抑或者通过一定的科技投入间接引导企业内部的要素配置和各部门间的要素流动，从而影响企业的行为选择。可见，纵向财政失衡对产业结构升级的影响离不开地方政府行为的作用。在这里，我们借鉴戴魁早(2018)[37]的方法，构建递归模型进行检验，并将地方政府行为(Med)划分为市场保护行为(MPB)、环境保护行为(EPB)、投资偏好行为(IPB)以及科技投入行为(TIB)。具体回归结果见表6-8。其中，地方政府的市场保护行为借鉴甘行琼等(2020)[38]的方法来进行衡量；地方政府的环境保护行为以环境污染治理投资额与GDP的比重来衡量；地方政府的投资偏好行为以房地产开发投资占固定资产投资总额的比重来衡量；地方政府的科技投入行为以科学技术支出占财政支出的比重来衡量。

由于前文表2基准回归中已经报告了递归模型第一步的结果，表6-8中直接报告第二步和第三步的结果。

表6 纵向财政失衡、地方政府行为与产业结构升级传导机制第二步的回归结果

表7 纵向财政失衡、地方政府行为与产业结构升级传导机制第三步的回归结果

表8 纵向财政失衡、地方政府行为与产业结构升级传导机制第三步的回归结果(续表)

从地方政府的市场保护行为来看，由表6中方程(1)可知，纵向财政失衡对地方政府市场保护行为的影响系数在5%的水平上显著为正，这说明纵向财政失衡程度的增加会促使地方政府实施市场分割的市场保护行为。由表7的方程(5)-(7)可知，在同时加入纵向财政失衡与地方政府的市场保护行为后，其回归系数均显著，且纵向财政失衡回归系数的绝对值均明显小于基准估计模型中纵向财政失衡回归系数的绝对值，这验证了地方政府的市场保护行为起到部分中介效应的作用，说明纵向财政失衡可以通过地方政府市场保护行为这个传导机制对产业结构升级产生进一步的影响。据中介效应计算可知，地方政府市场保护行为导致的中介效应分别为-0.2268、0.4109、-0.1737，即纵向财政失衡通过增加地方政府的市场保护行为来对产业间和服务业产业结构升级产生进一步的抑制效应，而对制造业产业结构升级产生进一步的促进效应。

从地方政府的环境保护行为来看，由表6中方程(2)可知，纵向财政失衡对地方政府环境保护行为的影响系数在5%的水平上显著为正，这说明纵向财政失衡程度的增加会促进地方政府环境保护行为的增加。由表7的方程(8)-(10)可知，在同时加入纵向财政失衡与地方政府的环境保护行为后，其回归系数均显著，且纵向财政失衡回归系数的绝对值均明显小于基准估计模型中纵向财政失衡回归系数的绝对值，这验证了地方政府的环境保护行为起到部分中介效应的作用，说明纵向财政失衡可以通过地方政府环境保护行为这个传导机制对产业结构升级产生进一步的影响。据中介效应计算可知，地方政府环境保护行为导致的中介效应分别为0.1933、0.1272、0.0449，均大于0，即纵向财政失衡通过增加地方政府的环境保护行为来对产业间、制造业以及服务业产业结构升级产生进一步的促进效应。

从地方政府的投资偏好行为来看，由表6中方程(3)可知，纵向财政失衡对地方政府投资偏好行为的影响系数在1%的水平上显著为正，这说明纵向财政失衡程度的增加会促进地方政府投资偏好行为的增加。由表8的方程(11)-(13)可知，在同时加入纵向财政失衡与地方政府的投资偏好行为后，其回归系数均显著，且纵向财政失衡回归系数的绝对值均明显小于基准估计模型中纵向财政失衡回归系数的绝对值，这验证了地方政府的投资偏好行为起到部分中介效应的作用，说明纵向财政失衡可以通过地方政府投资偏好行为这个传导机制对产业结构升级产生进一步的影响。据中介效应计算可知，地方政府投资偏好行为导致的中介效应分别为-0.0363、-0.0225、-0.0377，均小于0，即纵向财政失衡通过增加地方政府的投资偏好行为来对产业间、制造业以及服务业产业结构升级产生进一步的抑制效应。

从地方政府的科技投入行为来看，由表6中方程(4)可知，纵向财政失衡对地方政府科技投入行为的影响系数在1%的水平上显著为负，这说明纵向财政失衡程度的增加会抑制地方政府科技投入行为。由表8的方程(14)—(16)可知，在同时加入纵向财政失衡与地方政府的科技投入行为后，其回归系数均显著，且纵向财政失衡回归系数的绝对值均明显小于基准估计模型中纵向财政失衡回归系数的绝对值，这验证了地方政府的科技投入行为起到部分中介效应的作用，说明纵向财政失衡可以通过地方政府科技投入行为这个传导机制对产业结构升级产生进一步的影响。据中介效应计算可知，地方政府科技投入行为导致的中介效应分别为-0.0644、-0.2286、-0.0922，均小于0，即纵向财政失衡通过减少地方政府的科技投入行为对产业间、制造业以及服务业产业结构升级产生进一步的抑制效应。

六、结论与启示

本文选择中国2000—2017年31个省(市、自治区)的面板数据，采用系统GMM模型和递归模型检验纵向财政失衡对产业结构升级的影响。结果发现:(1)从产业间结构升级来看，纵向财政失衡抑制了产业间结构由低端向高端的转型升级，即纵向财政失衡阻碍产业结构升级，并带来第二产业的快速发展，抑制第三产业的发展。从制造业产业结构升级来看，纵向财政失衡促进制造业的“新型化”，即促进资本密集型和技术密集型产业的多样化发展。从服务业产业结构升级来看，纵向财政失衡不利于服务业的产业结构升级，对生产性服务业的发展具有抑制作用。(2)纵向财政失衡对产业间和产业内部的升级效应存在地区异质性和时序异质性。具体而言，地区异质性分析中，纵向财政失衡高的地区，对产业间结构升级的抑制作用更为明显，对制造业产业结构升级的促进作用更大，而对服务业产业结构升级的抑制作用更小。在时序异质性分析中，2000—2008年，纵向财政失衡阻碍了产业间和产业内部的结构升级，但在2009—2017年，纵向财政失衡阻碍了产业间的产业结构升级，但有利于产业内部的结构升级，即随着经济发展水平的提高，纵向财政失衡对产业结构升级的抑制作用被弱化。(3)纵向财政失衡可以通过地方政府的市场保护行为、环境保护行为、投资偏好行为以及科技投入行为这四个传导机制对产业结构升级产生进一步的影响，即纵向财政失衡会通过增加地方政府的市场保护行为、环境保护行为、投资偏好行为和减少地方政府的科技投入行为来对产业结构升级产生影响。

根据上述结论，得出如下政策启示:一是，虽然纵向财政失衡不利于产业间的结构升级，但对制造业的产业结构升级存在促进作用，故政府应该清醒地认识到控制纵向财政失衡程度的重要性，即在可调控的范围内，适度的失衡是有益的。二是，改革地方政府“唯GDP论”的政绩考核体制，转变地方政府“父爱式”市场保护行为，破除地区间人为设置壁垒而形成的“诸侯经济”，引导各要素资源在产业间、地区间自由流动和配置，以实现产业资源的分工协作、自由流动、共享融合以及高效配置，催动产业结构升级。三是，加大环境保护力度。通过实施较为严格的环境规制标准，引导并监督企业进行绿色生产，以实现产业的绿色转型；将环境指标纳入政绩考核体系，转变地方政府“重投资而轻环境”的发展作风，为产业结构升级创造良好的氛围。四是，规范地方政府的投资行为，引导地方政府的税源性投资和增值性投资向民生性投资转变，避免房地产泡沫的出现，提升地方政府投资与本地产业的契合度，助力产业结构的优化。五是，完善产业关联机制，提高科技投入强度，重构产业均衡发展。地方政府可以利用税收优惠、财政补贴、税收返还等财政政策向服务业倾斜，或者通过财政支出的“定向诱导”功能推动产业逐步由生产制造型向生产服务型转变，并通过税收优惠、补贴等方式建立技术研发的长效激励机制，鼓励企业向高质量、高技术及高效率等方向发展，以实现工业和服务业的高质量均衡发展。