城市居家养老服务政社关系类型的转换效应及对策研究

□曲绍旭

一、城市居家养老政策关系：重要性、复杂性及深入分析的必要性

在开展城市居家养老服务过程中需要调解各种关系，以保证服务顺利进行。这些关系包括:上级部门与下级部门围绕政策实施形成的管理关系、服务主体与服务对象围绕项目运作形成的服务关系、政府部门与服务部门围绕管理监督形成的政社关系。在以上各种关系中，政社关系尤为重要。首先，厘清政社关系是居家养老服务开展的前提。我国政府与社会组织间①本文从狭义的角度理解政社关系，即“政府与社会组织间的关系”(参见朱光喜.分化型政社关系、社会企业家行动策略与社会组织发展——以广信P市Y协会及其孵化机构为例[J]，公共管理学报，2019，16(2):67-77).探讨的范围集中于各类社会服务组织、社会团体、服务机构、基金会、社会企业等。存在“控制性”(政府控制社会组织)或“依附性”(社会组织依附政府)的关系[1]。由是观之，在开展城市居家养老服务的过程中，政府依然发挥着较为重要的作用，政府与社会组织间形成的合作、管理、监督等关系是城市居家养老服务开展的重要前提。其次，政社关系的完善是居家养老服务质量的保证。城市居家养老服务在开展过程中依然需要政社的有效沟通，以保证服务效果的不断优化。再次，政社关系是居家养老服务评估的依据。基层政府与社会组织间关系融洽的程度对(社会组织承接的)城市居家养老服务项目的顺利开展具有一定的影响。为此，基层政府与社会组织均把政社关系列为服务评估的依据。以笔者调研情况来看，部分地区将街道办事处或社区的主观评判作为城市居家养老服务评估体系中的重要指标②笔者在调研时发现，虽然部分地区制定了居家养老服务评估的指标，但这些指标并不一定符合基层工作的要求，因此，部分街道办事处或社区在评估居家养老服务过程中经常加入主观评价的指标(诸如与社区关系的亲疏、服务对象的精神面貌等)，进而影响了评估的公正性。。

城市居家养老服务政社关系不仅重要，而且具有一定的复杂性，主要表现在:第一，政社关系建构的主体更为多元。城市居家养老服务政社关系建构主体具有多样性的特点，在“政”这一层面，不仅包括街道办事处、社区等纵向府际关系部门，而且还涉及民政局、卫生和计划生育委员会、残疾人联合会等横向业务合作部门。在“社”这一层面，与城市居家养老服务相关的社会组织就包括社会服务机构、社会团体、企业部门等。如若将以上“政”与“社”所涉及部门的关系进行组合与建构，则会形成许多不同类型的复杂的政社关系，也会超出法团主义对政社关系探讨的范围。第二，政社关系的传递机制更为特殊。政社关系在传递过程中会进一步促进主体-客体关系的弥合以及对关系反思形成的调整机制。城市居家养老服务政社关系的传递也符合这一过程性逻辑，但更为复杂:一方面，政府既是服务政策的颁布者与监管者，又是服务标准的制定者，对开展居家养老服务的社会组织具有深远的影响力，政社关系也更加注重“自上而下”的传递路径；另一方面，政社关系的复杂性也更容易出现“分化型政社关系”[2]“嵌入型政社关系”[3]等类型，这种通过“自下而上”博弈形成的政社关系也容易与“自上而下”的政社关系产生冲突，增加了城市居家养老服务政社关系传递机制的复杂程度。第三，政社关系的处理更为困难。受特殊传递机制的影响，城市居家养老服务政社关系有可能衍生出更为复杂的管理问题，如过多强调基层政府的作用而使得服务资源安排出现行政化、集中化的趋势，可能导致服务供需的失衡；再如不同社会组织与政府建立的政社关系不尽相同，如若按照单一、固化的行政思维方式处理以上关系，势必影响社会组织开展服务的主动性与积极性。

服务主体建构多元性、服务传递机制特殊性、服务关系处理复杂性等既有现实，使得城市居家养老服务政社关系更为复杂，呈现方式也更为多样，这为有效把握城市居家养老服务政社关系形成以及运行等方面的问题设置了障碍。因此，学者对包括养老服务在内的公共服务政社关系的研究也呈现出多视角、多领域、综合性的特点。国外学者认为国家权利的延伸应该无限扩大，公共服务(包括养老服务)的权责应规制于政府的范围之内，政社关系应表现出更为行政化的倾向[4]；有学者从“权力绝对主义抑或有限国家模式”的角度出发，认为分立的、合作的公共服务政社关系是社会发展的长久之路[5]；有学者从“市民社会”角度探求在公共领域内政社关系的运行以及发展的规律，认为共同治理、伙伴关系应是公共服务政社关系的发展方向[6]。国内学者对公共服务政社关系的研究包括:第一，依据我国社会结构变迁的特点，认为我国政社关系经历以士绅社会阶段到单位制阶段再到政社分离阶段的发展历程，公共服务政社关系也会随之经历以包容到依附再到合作的变化过程[7]；第二，结合我国既有的社会现实，辅之以国外相关研究理论，认为在“能促型国家”理念的基础上，我国政社关系应注重合作主义的构建思路，而公共服务政社关系应趋向于多元主体合作、协同任务分工的发展趋势[8]。

由上述可知，学者按照影响因素到类别分析再到模式建构的时序路径，对包括养老服务在内的公共服务政社关系的形成机理以及该机理下的关系类别进行了分析，普遍认为公共服务政社关系包括管制、依附与合作等几种类型。虽然诸多学者为城市居家养老服务政社关系的发展理清了思路，提供了分析框架，但细加分析则会发现，较少有学者对类型划分的规律以及各类型间的相互影响(甚至转化)进行过深入的分析。对城市居家养老服务，明确其政社关系的类型及其影响具有重要的现实意义:第一，明确城市居家养老服务政社关系类型划分的依据能有效把握政社关系的相关主体以及服务的运作方式，这对及时调整城市居家养老服务政策的实施路径、提高养老服务的质量具有一定的促进作用；第二，厘清城市居家养老服务政社关系转化的规律，能进一步明确养老服务影响要素及其相互间的关系，并据此采用“适时”与“适势”的服务模式，这对提高服务的精准性具有一定的帮扶作用；第三，政社关系的类型处于不断转化的过程中[9]，只有明确各个类型的转化方式及其影响，才能使政社关系的调试有的放矢。基于此，本文在对城市居家养老服务政社关系类型进行归纳分析的基础上，探析各种类型转换的方式及其影响，并以之为基础，提出政社关系调试的策略。

本文的目的在于提出解决城市居家养老服务政社关系类型转换带来的影响及对策。鉴于目前学者对居家养老服务政社关系类型转换关注度较低这一现实，因此本文将城市居家养老服务政社关系的类型划分及转化效应作为研究的前提。分析框架如图1所示，首先，从影响因素到类型划分的基础性研究；其次，从类型划分到转变效应的过渡性研究；再次，转换效应到效应应对的政策性研究。

图1 研究框架

二、城市居家养老服务政社关系的类型分析

理论的预设及出发点不同，政社关系类型划分亦有所差别。在公民社会理论的视角下，政社关系类型的划分是以公民社会独立性为前提的，持有近代公民社会理念的后马克思主义者将“重建公民社会”作为其研究的重要任务，而这一任务的前提在于将公民社会与经济领域区分开来[10]。为实现这一目标，学者主张将社会组织作为公民社会的主体，并在分析社会组织与政府互动的基础上提出政治社会、经济社会、公民社会等政社关系类型[11]。这一类型划分强调的是社会组织的独立性以及政府与社会组织的平等关系[12]。在这一理念的影响下，西方公民社团的发展较为迅速，且逐渐成为重要的政治力量，如美国的绿色和平组织、英国的救助儿童会等。在法团主义理论的视角下，政社关系类型的划分是以社会组织利益与国家决策模式为前提的[13]。该理论将政社关系划分为准同型(政府与社会组织的目标具有异质性)、权威型(允许社会组织存在，但需要政府的控制)、合约型(政府通过谈判与社会组织建立合约关系，并确立双方各自的权力和地位)[14]等类型。这一类型划分强调政府在政社关系中的主体地位，并要求社会组织在管理上隶属于政府的范畴，在目标上要与公共利益保持一致。在这种类型下社会服务的开展因政社目标的一致而较为顺利，但社会组织独立性的降低也会影响服务质量。例如，我国社区社会组织对基层政府的依赖性较高，其工作内容多集中于政府的辅助性事务，专业能力提升方面也会受到一定影响[15]。在相互赋权理论的视角下，政社关系类型的划分是以权力总量增加为前提的，该理论认为权力可能会通过政社的合作而增加[16]，社会组织力量的增加并不能削弱政府的权力，反而能通过与政府的合作达到社会目标的制度能力[17]。相互赋权理论将政社关系划分为合约型这一种类型。例如，在政府购买服务过程中，政社双方通过签订合同来规定双方的义务，并对服务完成的目标进行量化规定。这种契约关系不仅能规范政社的管理关系，而且能使双方的服务目标愈加趋向一致。

综上所述，政社关系类型划分关注的焦点在于政府与社会组织间的从属关系以及利益关切。在现实中，政府与社会组织的从属关系并非固定，例如，街道办事处在工作上与社会组织的联系较为紧密，是社会组织最为直接的利益关切者，因此两者容易建立从属关系，而市级或省级政府部门多为政策制定者，对社会组织具体服务工作指导得较少，因此两者也较难建立起紧密的从属关系。此外，政府与社会组织的利益关切也并非一致，例如，有的社会组织在开展服务的过程中较难衡量好公益性与非公益性之间的关系，进而会与政府公益性利益目标发生一定的偏离。由于以上现实问题存在，政社关系的表现更为复杂，类别也更为多样。为了有效厘清城市居家养老服务政社关系的类别，本文从以下两个前提来划分:第一个前提为管理从属性。管理从属性指社会组织在管理上依附政府的程度。一般来说，在由政府主导的城市居家养老服务模式中，社会组织处于从属地位。在由政府支持①政府主导和政府支持有一定区别，政府主导视角下的城市居家养老服务一般是在政府主持下完成的，如指标性、任务性的(老年人)民生服务，社会组织的参与具有一定的从属性；政府支持视角下的城市居家养老服务一般是在社会组织的主导下完成的，政府与社会组织是一种合作关系。(以购买服务或资助的方式)的城市居家养老服务模式中，社会组织处于平等地位。第二个前提为服务目标一致性。服务目标一致性指政府与社会组织在居家养老服务目的上的契合程度，涉及营利性目标、标准化执行目标等内容。在以上两个前提的指引下，本文将城市居家养老服务政社关系划分为以下四种类型(图2)。

第Ⅰ种类型：政府主管、组织参与

图2 城市居家养老服务政社关系类型划分

该类型城市居家养老服务的运行主要由政府来完成，社会组织起辅助作用。其政社关系表现为:一方面，社会组织在管理上从属于政府。这种类型强调政府主管，并将管理权限延伸至政府各管理层级，因此社会组织介入的空间较低。虽然部分基层政府从丰富服务内容、拓展服务领域、完善服务方式等方面出发，引进社会组织参与居家养老服务，但社会组织在服务过程中多扮演“陪衬”的角色，不能有效发挥其专业水平。另一方面，政府与社会组织在服务目标上具有一致性。该类型的政社关系由政府来主导，社会组织需要围绕政府制定的目标来开展相关服务，如将组织内的社工安置于政府负责管理的服务机构内，并完成政府分配的工作任务。

该类型下政社关系的优势在于管理上的便利性。政府能通过政策实施、人员安排、业务指导等方式将管理效力递送至社会组织中，社会组织也会有效反馈这一效力的影响，并与政府建立常态、稳固、模式化的管理关系。因此，在这种“垂直式”的管理方式下，政府的权力输送更为有效，并能有效减少因平行关系、合作关系而导致的管理权力“耗散”所造成的负面影响，节约管理成本。

该类型下政社关系的劣势在于:第一，政府失灵。“政府的超然地位是政府失灵的先天因素”[18]，社会组织的“依从”地位加之其与政府不对称的管理关系，使得政府的地位更突出，更容易步入失灵的境遇。例如，政府没有认识到服务区域、服务项目、服务对象的特殊性而盲目分配居家养老服务任务，结果导致社会组织付出较多成本但收效甚微。第二，组织被动。政府的“强势”地位使得社会组织经常处于被动局面，久而久之社会组织会出现缺少独立性、缺乏能动性、服务行政化等弊端。第三，服务失效。在被动管理的影响下，社会组织所开展的服务极有可能会出现服务失效的问题。例如，为迎合政府评估而开展脱离实际的“数字化”或“指标化”服务，虽然完成了任务，但没有真正体现出服务效果，只是为了服务而服务，难以建立完善的服务关系。

第Ⅱ种类型：政府主导、组织运作

该类型城市居家养老服务的运行主要由社会组织来完成，政府的作用集中于引导、管理、监督等。其政社关系表现为:一方面，政府与社会组织在管理上的契约性(从属性)。虽然该类型下社会组织对政府具有一定的从属性，但两者更多的是以契约方式开展合作，如政府通过购买服务或委托的方式引入社会组织参与居家养老服务。以目前观之，“政府购买服务政策下的政社关系……处于一种非对等性的互动状态”[19]，因此如何建立、维护、保持政社关系契约则成为该类型下居家养老服务运行成功与否的重要前提。另一方面，政府与社会组织服务目标的非一致性。这主要是由政社关系的可变性所引起的，因为契约关系的弹性较高，通过契约来维护的政社关系也具有可变性的特点，在居家养老服务中表现为由“政府管理，组织服务”型契约关系转变为“政府管理，政府和组织双重服务”型服务关系，或由“任务分工”型契约关系转变为“管服不清”型服务关系，服务的目标较难统一。

该类型下政社关系的优势在于:第一，服务的权责较为明晰。围绕居家养老服务，政府与社会组织的分工较为明晰，政府的职能集中于管理与监督，而社会组织的职能集中于服务，如契约关系得当，则能形成良好的合作关系，共同推进居家养老服务的开展。第二，社会组织提升空间更大。在该类型下，政府的管理权限对社会组织的影响程度不高，因此社会组织可以更好地发挥主观能动性，这对推进居家养老服务的灵活化、多元化具有一定的促进作用。

该类型下政社关系的劣势在于关系处理成本高。一方面，该类型政社契约关系的拟定需要考虑双方各自需求，而对于居家养老服务来说，其政社任务的配置难度更高。其表现为:政府的监管功能在居家养老康复服务中发挥的余地较小，社工类社会组织难以开展康复服务的内容等。在以上困境的影响下，政社之间较难达成一致的合作意向，沟通成本增加。另一方面，该类型在实践上容易出现政社关系权责模糊的问题[20]，部分政社关系表面上属于契约认同，实则会连带复杂的关系链接，这也增加政社关系的处理成本。

第Ⅲ种类型：政府允许、社会企业运作

该类型城市居家养老服务的运行由社会企业来完成，政府的作用集中于引导与监督。其政社关系表现为:一方面，政府与社会企业在管理上处于松散的状态(非从属性)。在这种政社关系中，社会企业的管制主体多为市场监管部门，按照市场规范开展相关服务，而政府在监管方面只扮演辅助者的角色。诚然，部分社会企业以了解相关政策、掌握服务规律为出发点，与政府部门开展相关合作，但由于缺乏共同利益的维护机制，这种合作关系只能处于初级阶段。另一方面，政府与社会企业的服务目标也不尽一致，政府的目标在于公益性，而社会企业的目标则要兼顾营利性与公益性。

该类型下政社关系的优势在于管理的精准性。居家养老服务之所以引入社会企业，主要原因在于社会企业对市场机制的推崇。社会企业按照市场的方向发展，能更为全面地掌握老年人对服务的需求，并按照需求精准地推出相应的服务产品和项目。在此情况下，政府对社会企业的管理更加容易量化，管理具有一定的精准性。

该类型下政社关系的劣势在于政府的定位较难把握。此种类型下，政府与社会企业存在监管(如颁布相关政策文件)、合作(一起开展居家养老服务)、放任(任其独立完成服务工作)等关系，不同关系背后政府的定位亦有所差别且有可能存在冲突，这为政社关系的运行带来一定困难。

第Ⅳ种类型：政府支持、康复机构运作

该类型城市居家养老服务的运行由康复机构来完成，政府的作用集中于资金的支持与政策帮扶。其政社关系表现为:一方面，康复机构独立于政府(非从属性)。在该类型下，开展居家养老服务的机构多为康复医院成立的社会组织，而部分康复医院开展居家养老服务也只是出于对“医养结合”政策的考量①以目前来看，医养结合的类型主要包括:第一种类型为在养老机构内部开展医疗服务，第二种类型为在医疗结构内开设养老服务，第三种类型为养老服务与医疗机构合作。从运行的情况，采取第二种类型的较多，其原因在于医疗机构的专业性使得服务的开展更为有效、精准。。康复医院有自己的业务范围、服务人群与资源获取方式，因此对政府的从属程度较低。另一方面，政府与康复机构服务目标的一致性。该类型下，康复机构开展的服务具有一定的外部性，服务目标具有公益性，这与政府开展居家养老服务的目标相一致。

该类型下政社关系的优势在于管理专业化。老年人对医疗服务需求较大，且年龄越大，失能程度越高，需求的程度越高[21]。该居家养老服务类型能通过专业化的医疗、康复服务，有效满足居家老年人的医疗服务需求，政社关系也是在此基础上建立起来的，专业化的管理关系更加稳固。

该类型下政社关系的劣势在于从属性容易发生偏离。诚然，康复机构与政府间的关系是相互独立的，但在共同公益性目标的指引下，双方很容易达成工作上的合作关系，如政府通过树立典型、服务互助、考核评估等方式将服务机构纳入其管理的范畴。在此情况下，康复机构的独立性地位逐渐转变成对政府依附的地位。

三、城市居家养老服务政社关系的转换及其效应分析

作为城市居家养老服务政社关系类型划分依据——管理从属性与服务目标一致性等并非一成不变，而是随着环境不断发生变化，这些变化也会为政社关系类型的转化提供动力。具体来说，主要包括以下几方面。

其一，目标导向对政社关系类型转化的影响。在购买社会服务的过程中，政府与社会组织都是目标导向的[22]。在城市居家养老服务开展的过程中，政府与社会组织的服务目标会经常发生变化，例如，社会组织在开展服务过程中会围绕服务目标不断优化服务方式，自主意识不断增强，这会促使社会组织进一步思考自己与政府间的关系，进而使得政府与社会组织出现目标一致或者不一致的情况。当政府与社会组织目标相一致时，两者形成的政社关系相对稳定，政社关系的类型较为固定；当政府与社会组织目标不相一致时，政府有可能会通过“正式合同”与“隐性契约”的双重作用[23]来引导社会组织开展居家养老服务，而社会组织也会通过调整自身的行为来迎合“外力”的介入。在这一博弈过程中，城市居家养老服务政社关系变化的动力逐渐加强，最终推动政社关系类型的转化。

其二，管理方式对政社关系类型转化的影响。在政府主导城市居家养老服务的背景下，政府管理方式的变化对政社关系的变化有较大的影响。首先，在城市居家养老服务政社关系的建构中，政府虽然放权了，但社会组织参与的前提、方式、方法却千差万别、各有不同，这会使政府不断转变管理方式以迎合社会组织的变化，客观上推动了政社关系的变化；其次，围绕城市居家养老服务，“政府横向的部门权威与利益矛盾和纵向的多层级政府结构交错形成碎片化的治理结构”[24]是不断变化的，据此“建立起由多种多样的社会组织等社会主体构成的供给体系”[25]所形成的政社关系亦是多元且变化的，即，当政府内部的层级结构或管理关系发生变化时，政府对社会组织的要求也会发生变化，其对应的政社关系类型也会发生变化。

其三，内外环境对政社关系类型转化的影响。从系统论的角度来看，政府与社会组织虽然都隶属各自的内部管理系统，但都与外部环境发生着千丝万缕的联系[26]，当内外环境发生变化时，政府或社会组织必然会通过改变自身的状态以迎合这种变化[27]。例如，部分社会组织在开展服务时会把更多精力放置于对内部服务成本的管控与外部竞争环境的适应上，这也会减弱其与政府间关系的紧密程度，促使政社关系的类型逐渐发生变化。

由以上分析可知，城市居家养老服务政社关系的类型是可以转化的。笔者认为，诸多类型在转化过程中会对原有政社关系的安排造成一定的冲击，进而有可能产生一定的负面影响。具体来说，类型转化的方式及影响主要包括以下几方面。

方式一:“政府主管、组织参与”型与“政府主导、组织运作”型的相互转化。在由政府主导所形成的城市居家养老服务制度中，社会组织虽然处于从属地位，但受组织自主意识和管理目标转变的影响，政社关系的类型会相互转化。第一，组织自主意识的影响。在“政府主管、组织参与”的政社关系中，社会组织的目标是从属于政府服务目标的，缺乏自主意识，但在开展服务过程中，府际关系的差异性所导致行动的滞后性使得社会组织的自主意识不断提升，其工具性的价值逐步突显[28]。在此影响下，社会组织在服务方式的创新、服务方法的选取、服务项目的开展等方面愈加优化，服务目标也随之发生偏移。如在调研时发现，部分社会组织刚接触居家养老服务项目时，对服务内容不甚了解，只能完全按照政府设计的目标开展服务，但在掌握一定的经验后，社会组织会主动地开展技能与方法的提升性服务，渐渐背离政府预期设定的目标。第二，管理目标的推动。虽然政府主管下的政社关系能减少政府在居家养老服务方面的监管成本，但是也会增加政府的决策风险，对此，政府往往会将决策带来的显性、隐性风险转嫁给社会组织，对后者实行“嵌入式的监管”[3]。在这种情况下，政府的权力会进一步下放，社会组织在居家养老服务方面的独立性、自主性也会进一步增强，共同目标的意识愈加模糊，政社关系也逐渐转向“政府主导、组织运作”的政社关系类型。以上过程如图2中的步骤①。诚然，在当前的语境下，我国社会组织的发展是嵌入到行政制度中的[29]，当政府意识到权力下放所造成的弊端时，会进一步收缩权力范围，重新将社会组织纳入其管理的权限内，社会组织与政府的居家养老服务目标又将趋于一致性，这一过程如图2中的步骤③。

这一政社关系类型的转变对城市居家养老服务的影响主要表现在:第一，政府权力的下沉或集中会影响居家养老服务资源配置的效果。当政社关系由政府主管型转化为政府主导型时，城市居家养老服务的资源配置主体亦会发生变化，社会力量(包括社会组织、市场部门、康复机构等)能进一步发挥其供给服务资源的能动性，进而提高居家养老服务的供给效果；反之，当政社关系由政府主导型转化为政府主管型时，随着管理权力的集中，居家养老服务资源配置亦会出现单一性、集中性、片面性等弊端。第二，社会组织的自主性影响居家养老服务的供给效果。在政社关系的影响下，由组织参与居家养老服转换为组织运作居家养老服时，社会组织的积极性会进一步提高，进而会增加养老服务供给的整体质量。当由组织运作居家养老服转换为组织参与居家养老服时，居家养老服务的供给就要由政府来完成，社会组织的灵活性得不到有效发挥，供给效果会受到一定负面影响。

方式二:“政府主导、组织运作”型到“政府允许、社会企业运作”型的转变。随着政府权力的下放以及社会组织自主性的提升，城市居家养老服务供给的效果会进一步得到提高，当政府意识到这一优势时，有可能通过放权来发挥社会组织的能动性。此时，受服务成本、竞争机制等方面的影响，政社关系会逐渐转换成政府与市场部门(社会企业)之间的关系。第一，服务成本。社会组织(以民办非企业为主)在开展居家养老服务过程中要兼顾营利性与非营利性，这会造成服务成本的浪费。如为体现公益性，社会组织经常开展普遍性的服务，结果因追求公平而增加了成本。社会企业以追求效率为目的，它会在充分衡量成本-收益的基础上开展针对性的居家养老服务，能最大化的节约成本。因此，部分政府会逐步与社会企业开展合作，在此基础上的政社关系也会随之变化。第二，竞争机制。城市居家养老服务资源具有一定的稀缺性[30]，围绕其资源配置，社会组织间处于竞争的状态。笔者在调研时发现，部分地方政府对社会组织间的竞争持支持态度，其原因在于该竞争机制能引入服务品质更高、服务人员更专业、服务项目更完善的社会组织。由此看来，政府为提高服务质量而采取市场化运作的方式来开展城市居家养老服务，对具有天然竞争优势的社会企业也愈加青睐。在以上因素的推动下，城市居家养老服务政社关系会发生转变，过程如图2中的步骤②。

以上政社关系转变会导致城市居家养老服务公益性的偏离。以理论视角观之，“养老服务具有不完全的非竞争性和非排他性，是一种准公共产品，具有私人和社会力量共同承担成本的特征”[31]。以政策视角来看，考虑老年人收入水平低、应对风险能力弱等问题，我国相关政策法规也把养老服务公益性置于重要的位置①如《老年人权益保障法》第38条规定“鼓励慈善组织、志愿者为老年人服务”；第43条规定“设立公益性养老机构，应当依法办理相应的登记”。，如在2008年1月29日，由全国老龄委办公室、发展改革委、教育部等十部门联合颁布的《关于全面推进居家养老服务工作的意见》提出“贯彻落实支持居家养老服务的优惠政策”的意见，由此可见，公益性是城市居家养老服务制度设置的重要前提。社会企业的介入虽然提高了城市居家养老服务的效率，但其发展的目标是营利性的，部分社会企业会选择那些具有一定储蓄水平、对服务需求较高的老年人群体，排斥收入水平低、身体条件差的老年人，这会减少部分老年人群体的服务获得权，违背了底线公平的原则，长期如此会导致城市居家养老服务的供需失衡。

方式三:“政府主管、组织参与”型到“政府支持、康复机构运作”型的转变。政府主管居家养老服务需要付出较多的管理成本，因此放权是多数基层政府面对居家养老服务时的选择。与“组织运作-市场参与”的选择机理不同，政府主管型居家养老服务会更多地考虑专业化服务与管办分离因素的影响，这些影响因素在推动工作机制转变的过程中会使政社关系发生变化。第一，专业化提升的要求。专业化是居家养老服务发展的主要方向[32]，在这一目标的指引下，政府会愈加倾向于让专业化的服务机构参与到居家养老服务过程中。随着“医养融合”政策的不断推进，医疗和康复机构的专业化服务效果在城市居家养老服务中体现得愈加明显，因此政府更愿意让康复机构来运行城市居家养老服务。第二，管办分离的要求。管办分离是我国机构改革的重要路径[33]，城市居家养老服务在发展过程中更应注重管办分离，防止因政府过多参与服务进程而出现服务目标偏移、服务方式行政化、服务内容单一等问题。在管办分离的境况下，政府也会更加愿意将居家养老服务机构的运作主体由自身转移给康复机构，政社关系也会转变为“政府支持、机构运作”。以上因素也会进一步推动城市居家养老服务政社关系的转化，过程如图2中的步骤④。

以上政社关系转变会增加城市居家养老服务的监管风险。在“政府支持、机构运作”型的政社关系下，政府的权力空间较为狭窄，进而会弱化服务的监管力度，而在政府权力弱化的同时，康复机构的主动权就会有所提升，它们会从满足服务对象需求、提高服务质量等目的出发，推出适合机构的服务项目而消极对待指标性服务内容。笔者在调研时发现，部分康复机构在开展居家养老服务时，对康复护理等专业化的服务较为积极，但对心理慰藉、助餐助浴等方面的服务要求却往往采取消极的态度。服务机构对服务内容的“区别对待”增加了政府监督与评估的难度。

四、城市居家养老服务政社关系转换的应对之策

城市居家养老服务政社关系类型在转化过程中会产生诸如服务资源配置失衡、服务供给效果降低、公益性目标偏离、监管成本提高等负面影响，这些影响会降低政社关系构建的效果以及居家养老服务的质量，亟须解决。以上问题出现的原因在于:其一，管理从属性的弱化模糊了政府与社会组织的职责关系，在降低社会组织自主性的同时，也对服务资源的配置效果产生了负面影响；其二，服务目标的偏离改变了社会组织的服务动机，进而使其更加关注于服务成本与竞争机制的影响；其三，管理权力的下放增加了政府对社会组织专业性的要求，进而提升了监管的风险。由是观之，当前我们还需从合理配置服务资源、巩固服务目标、提高社会组织自主性、加强服务监管等方面解决城市居家养老服务政社关系转换过程中出现的问题，具体来说，主要包括以下几方面。

第一，通过政府主导来优化城市居家养老服务资源配置的方式。为防止图2中步骤①政社关系转化过程中政府权力下放对服务资源配置的负面影响，需要进一步优化服务资源配置的方式。笔者建议采取以政府主导、市场辅助的方式来优化城市居家养老服务资源的配置，这一方面是因为政府仍然在养老服务中发挥主导的作用，另一方面是因为城市居家养老服务的服务对象多为弱势群体，如若在短时间内推行市场化的服务资源配置则会造成居家养老服务的“贫富差距”，因此当前还需按政府主导为主的方式来安排城市居家养老服务资源。从提高服务效率和精准性的角度来看，市场可以在服务资源配置方面发挥一定的作用，但要根据客观情况酌情考虑，如部分地区老年人对收费性服务项目(修脚、按摩等)的需求较高，可以引入相关市场部门来开展相关服务，但政府仍需在价格制定、项目规范、运行规则等方面加强管理。

第二，通过加强引导来巩固社会企业公益性的目标。为防止图2中步骤②政社关系转化过程中公益性偏离带来的负面影响，政府需要加强对社会企业的引导。公益性是社会企业介入居家养老服务的重要前提，但社会企业很难把握公益性与营利性之间的关系，需要加以引导。在居家养老服务开展的过程中，社会企业的主管部门应对社会企业在公益服务方面的服务介入、服务规范、服务过程、服务内容等作出明确要求，并围绕此要求制定明确、细化的评估标准，如在制定标准的过程中考虑社会企业在营利性与公益性之间的权衡，再如对社会企业利润结余的适当范围、社会企业公益项目运作程序、社会企业公益性支出的比例等作出规定，以此加强社会企业与政府在公益性目标上的一致性。

第三，通过强化平等关系或提高服务能力来提高社会组织的自主性。为防止图2中步骤③政社关系转化过程中社会组织自主性的减弱对服务效果的影响，需要进一步提高社会组织自身的能力，以“以不变应万变”的方式来应对政社关系的变化。首先，进一步强化政社平等关系。在政社从属性以及目标一致性确定的前提下，可以发挥政府的引导作用，让社会组织平等、有效地参与到城市居家养老服务过程中。秉持“平等协商沟通、建立合作关系”的原则，政府可通过改善服务环境、处理工作关系、提供优惠政策、链接服务资源等方式为社会组织开展居家养老服务提供诸多便利，提高社会组织参与服务的积极性与主动性。其次，提高组织的专业能力。政府要将专业性的居家养老内容即时地介入到社会组织的业务培训中，开展诸如信息档案建立、资源链接方法、生活照料注意事项、家政服务、法律咨询等方面的培训，补齐社会组织在服务中的短板和不足，提高其专业自主性。

第四，通过明确权责关系及完善评估来加强服务监管。为防止图2中步骤④政社关系转化过程中康复机构独立性强所导致的政府缺位、服务不均衡等问题，需要在明确权责关系、完善监管机制的基础上，变政府支持为政府主导，提高康复机构的服务能力。首先，在目标性方面，通过明确权责来改变政府与康复机构间的管理关系。虽然政府与康复机构具有一致性的公益服务目标，但该目标难以稳固政府与康复机构间的关系，为此，应加强政府对康复机构的管理力度，并通过加强管理来规范康复机构的发展方向，提高其服务意识。目前，康复机构的管理主体集中于卫生部门，而城市居家养老服务的管理主体则集中于民政部门，康复机构在开展居家养老服务时可能会因管理部门繁多而出现业务冲突，笔者在调研时发现，落地到社区的康复机构在开展护理、康复等专业化服务时，却被要求按照民政部门的考核要求开展诸如辅具器具发放、心里慰藉等服务，而且还要在服务人次、质量等方面达到标准。这些要求严重削弱了康复机构开展服务的积极性。因此，当前要在明晰权责关系的基础上，进一步厘清康复机构管理主体，以便能更为有效地开展服务。民政部门管理范围集中于管理服务对象、安排服务资金、完善服务内容等方面，卫生部门的管理范围集中于提升专业能力、安排服务人员、对接服务资源等，对双方重合的管理内容(如业务监督)，要在充分协商的基础上制定完善的标准或依据，使得服务机构有规可查、有章可循、有策可依。其次，在从属性方面，通过完善评估机制来加强康复机构对政府的从属程度。管理关系的稳固只是加深了康复机构对政府的依附程度，但并未改变康复机构业务独立性的影响。为改变政府与康复机构的从属关系，需要进一步明确政府在康复机构业务开展过程中的主导地位。“依据有效的质量评估标准对服务质量进行考察……是政府持续进行公共服务质量监控的重要手段”[34]，基于此，应进一步完善评估机制，以此来加强康复机构对政府的从属关系。考虑康复机构开展的居家养老服务具有专业性强、覆盖面广、内容繁杂等特点，评估机制的建立应关注评估的主体与内容:其一，明确评估的主体。评估的主体要以民政部门为主、卫生部门为辅的方式，民政部门作为评估主体应在制定评估计划、出台评估政策、完善医与养的评估权重、细化评估指标等方面发挥作用，卫生部门应在提供专业服务细则、组建评估团队等方面发挥作用。其二，框定评估的内容。其内容应包括基本医疗服务、就医帮扶、康复护理服务、康复训练服务、紧急医疗救助与管理、基本生活照料、辅具器具服务、心理支持与社会工作、临终关怀等。

在以上工作基础上，政府还需推动服务网络化的全面发展，以此推动城市居家养老服务由“政府引导、关系建立”型到“政府参与、全面服务”型的转化。在全面政社关系建立的基础上，通过政府、社会组织、社会企业、康复机构的共同作用，形成网络化的服务关系，提升城市居家养老服务整体的服务能力。其一，构建线上-线下的政社关系平台。在大数据的背景下，利用APP、网站、微信、QQ等工具在服务主体间建立稳定的线上关系，同时，通过政府引导、项目合作、经验交流等方式建立线下关系。在线上和线下合作的基础上，形成网络化的沟通平台。其二，形成完善的服务转介模式。通过网络化的政社关系平台，各服务主体可形成完善的服务转介方式，如社会组织可将需要康复的老年人转介给临近的康复机构，社会组织可将较高服务需求(以收费为主)的老年人转介给社会企业，社会企业可与康复机构联合开发创新性的服务项目，并实现服务对象在两个服务机构间自由转介，等等。通过以上方法，城市居家养老服务的能力整体上得以提升。