我国公共图书馆“逾期费”管理现状及展望

鹿 贺

（山东省图书馆，山东 济南250100）

文献借阅是公共图书馆基础业务之一。为了确保图书馆文献流通有序以及读者平等享有使用图书的权利，公共图书馆均制定了文献借阅管理办法，其中都明确规范了文献借阅时间，但在文献归还过程中逾期现象时常发生，这已经成为公共图书馆读者日常投诉的焦点问题。特别是2011年财政部、文化部印发的《关于推进全国美术馆公共图书馆文化馆（站）免费开放工作的意见》、2018年1 月1 日实施的《中华人民共和国公共图书馆法》（下文简称《公共图书馆法》），很多条款都提及“免费”一词，越来越多的读者对公共图书馆“收费”越来越敏感。随着人们维权意识的增强，一旦发生收费现象或不满意的地方，读者会据理力争。但是逾期费属于较小众的违约收费项目，相关配套制度、规定都没有详细说明，执行中带来很多问题，极易在读者与图书馆之间产生分歧。公共图书为社会、为读者服务的初心始终没有改变，如何能把这些分歧，通过科学化、人性化的方法进行纾解，是公共图书馆亟待解决的问题。笔者长期负责读者咨询、投诉工作，通过对相关政策法规的研读，结合工作实际进行了细致调研并提出解决办法，以期对我国公共图书馆逾期费管理提供一些借鉴。

1 我国图书馆逾期费研究现状

笔者于2019 年11 月8 日在中国知网CNKI 以“逾期”并含“图书馆”，或“超期”并含“图书馆”为关键词进行检索，1980 年至今共有99 篇文章。每年发文量如图1，横坐标轴中1980年至2019年间，未标注年份的当年发文数量为0篇。

图1 1980—2019年论文数量

篇名包含“罚款”一词的共29 篇文章，其中有多篇发表在核心期刊上。通过分析可以看到很多研究文章对“逾期费”“罚款”概念理解是不清晰的。从论文发表的时间看，2011 年和2012 年发文量最高，这期间正是公共图书馆逐步实行免费开放的时间，逾期费现象问题开始凸显。而2018 年《公共图书馆法》正式实施，法律中正式提及图书超期事宜，工作中逾期费的问题依然很多，但这期间研究论文数量却很少，不禁让人联想是问题已经解决了，还是研究者对此问题不关注了。笔者在近两年的调研中发现，该问题在国内部分省级图书馆一线服务窗口依然突出，而此问题牵扯财务、税务、物价等多方面政策影响，给图书馆专业的研究者带来了很多理论研究的难题。

2 逾期费概念

逾期费是因读者借阅图书时间超过双方约定期限而产生的违约费用，也就是常说的违约金。是读者因自己违反合同约定而承担的一种民事责任。逾期费的主要作用是对读者逾期还书的提醒和惩戒，在国外图书馆，收取逾期费也是普遍存在的现象。

在工作和研究中，不同单位、个人对逾期费的叫法各不相同，超期罚款、滞纳金、违约金等概念混淆使用。概念的混淆极易引起逾期费问题的争议。公共图书馆的单位性质和目前法律条款均没有授予公共图书馆行政处罚的权利，所以图书超期费用不能称为“罚款”。滞纳金是指行政机关对不按期限履行金钱给付义务的相对人，课以新的金钱给付义务的方法，目的是促使其尽快履行义务，属于行政强制执行中执法的一种具体形式。逾期费即因违约而产生的费用，违约概念的明确，无论在日常管理还是在理论研究中，都为其提供了重要的保障。

3 当前我国省级公共图书馆逾期费管理现状

笔者通过问卷调查和电话访谈的形式，对全国部分省级公共图书馆进行了调查，得到的结果和笔者所在单位情况类似，逾期费问题已经成为公共图书馆借阅工作中最频发的纠纷，也是最难以管理的环节。

表1 部分省级公共图书馆逾期费收取现状

3.1 图书逾期后管理情况

图书超期后，我国省级公共图书馆大多数收取逾期费，并暂停借阅服务，直至逾期费交纳成功或者图书归还后，方可再次借阅图书。目前有内蒙古、南京、浙江、山东、河南5 家省级公共图书馆取消了逾期费收取，采取文献逾期后暂停借阅的方式。其中浙江图书馆采用与芝麻信用合作的方式，借助信用平台更好地对违约行为进行约束。山东省图书馆与山东省信用管理中心合作，对违约情况进行管理。内蒙古、南京、河南省级馆没有额外约束。其他省级馆均采用收取逾期费的形式进行管理，如每册每天0.1 元-0.2 元，最高上限为10-30元/册等。

很多省级图书馆为了鼓励读者尽快还书，会在一些特殊节点，如全民读书月、图书馆服务宣传周及法定节假日等时节对逾期行为进行豁免，鼓励图书回馆。但这也成了部分读者逃避逾期费的一种方式，对如约借还书的读者、对图书流通率都带来很多负面影响。

3.2 图书逾期的原因

3.2.1 新设备的使用不熟练造成图书逾期。目前，RFID 自助借还书设备广泛应用于省级公共图书馆，无感式借阅也在推进中。新技术的使用极大地方便了读者借阅，但在借还书时如操作不当，也可能会出现逾期的现象，如读者自助借书后没有退出登录界面，后面读者误借到前面读者卡上；或者前后读者太近，自助机器把前后读者数据同时读取。但凡逾期出现，均在一个月后才会发现，追溯原因非常困难。

3.2.2 读者对借阅规则不熟悉。如有的图书馆续借期以续借操作当天起延长一个月还书，有的图书馆以首次借书时间为起点延长至两个月。如济南泉城图书馆联盟项目，成员馆之间可以凭各馆读者证交互借阅，但借还时间、借阅规则的不同，容易引起逾期。

3.2.3 因读者个人原因忘记归还。传统人工借阅时，工作人员一般会提示还书时间。自助服务借书却缺少催还提醒，虽然很多馆有微信服务号和手机短信的提示功能，但在各馆单一公众号运营管理的趋势下，各馆更多地保留了订阅号，服务号提示图书到期的功能将逐渐退出。

3.3 逾期费收取过程中最容易产生分歧因素

逾期费收取之所以会成为公共图书馆读者服务工作中易引起争议、引发投诉的问题，最主要的原因是由于对相关政策的理解差异和配套制度的不完善造成。读者提出的质疑主要有：公共图书馆能不能收逾期费？收费标准合法吗？逾期费为什么不能开发票？笔者结合工作经历，将这些问题进行细致纾解。

3.3.1 公共图书馆是否可以收取逾期费

公共图书馆是否可以收取逾期费，在《公共图书馆法》出台以前是存在争议的，之前各地在逾期费收取上基本是按照当地出台的公共图书馆管理办法或条例实施，而且大多数是2000 年以前制定的，办法的严谨性和准确性并不规范。2018年1月1 日实施的《公共图书馆法》是由全国人大常委会通过的，这是党的十九大之后通过的第一部文化方面的法律，对促进公共图书馆事业的发展具有重要意义。《公共图书馆法》第五十三条明确规定：“损坏公共图书馆的文献信息、设施设备或者未按照规定时限归还所借文献信息，造成财产损失或者其他损害的，依法承担民事责任[1]。”法律中明确指出了读者未按照规定时限归还所借文献信息，造成损害的，构成民事违约责任。违约责任是指合同当事人一方不履行合同义务或履行合同义务不符合合同约定所承担的民事责任[2]。从法律层面理解，图书馆可以收取逾期费，但在表1 统计中发现很多馆开始暂停收取。主要原因有以下3点。

（1）目前，绝大多数省级公共图书馆均属于全额拨款的事业单位，其资金来源于政府拨款，对额外收入的管理和使用属于财务审计的重点。逾期费在实际工作中存在可以人工减免的现象，如图书馆特殊时间内归还图书，遇到激烈争执或难以查清问题原因的情况，可以找领导签字减免，这些情况出现就会存在管理的风险点，审计会严查这笔款项的管理和使用。所以在逐渐严格的审计环境下，各馆的压力在逐渐增加。表1中暂停收取逾期费的省级馆，均感受到来自审计工作和读者投诉量增加的压力。

（2）国内公共图书馆收取的逾期费金额占政府拨款金额非常小，即使是在以前公共图书馆差额拨款的时代，该项费用对单位财务收支影响也很小。

（3）国外图书馆暂停逾期费的经验证明了随着人民综合素质的提升，逾期费的减免并没有出现大量读者不还书的现象，反而很多馆的还书量都增加了，同时增进了图书馆与读者之间的关系。如：澳大利亚的新南威尔士州穆雷地区图书馆取消图书逾期费之后的逾期图书返还率从不到10%上升到30%，取得了不错的效果[3]。悉尼图书馆在2016年7月到2017年2月尝试了取消图书逾期费，在这期间逾期图书返回率是以往的12倍，约占图书馆图书总数的16.39%。美国也有许多图书馆取消了读者的图书逾期费，如芝加哥图书馆、纳什维尔公共图书馆、盐湖城公共图书馆、哥伦布图书馆、哈佛大学图书馆等。他们认为图书逾期收费的措施与更好地为读者服务的理念相悖，并且不想因为数额不多的逾期费与读者产生不愉快的关系[4]。

3.3.2 逾期费的收取标准物价部门是否备案

一提及收费问题，人们习惯于想到物价管理部门。图书馆在收取逾期费时，经常有读者追问该收费项目是否经过物价部门的批准？正是对“收费”政策的不熟悉，使工作人员和读者各执一词，事情无法顺利解决。

随着国家的全面发展、社会的不断进步，物价部门的角色也发生了重大转变，物价局已经退出历史舞台，部分职能已经转入各级发展改革委员会。而国家发展和改革委员会职能配置中已经明确说明要把主要精力转到管宏观、谋全局、抓大事上来，进一步减少微观管理事务和具体审批事项，最大限度地减少政府对市场资源的直接配置。负责修订调减政府定价目录，健全反映市场供求的定价机制[5]。

省级发展改革委员会负责拟定全省实行政府指导价、政府定价的商品和服务价格的定价目录；按照定价目录规定的定价权限和具体适用范围，会同有关部门制定和调整全省政府指导价、政府定价。主要包含电力、燃气、供排水、供热、供电等关系民生的重要行业。而图书逾期费不在其定价范围。

3.3.3 文献逾期费收取后是否可以开具发票

随着人们纳税意识的提升，很多读者在缴纳逾期费后习惯性地要求图书馆提供发票。通过表1 可以看到，多数公共图书馆无法提供发票，因此读者以偷税漏税、收据不正规等错误观点进行争执，引发逾期费收费合理性的争执。是否可以开取增值税发票成了困扰业内的一大难题。

事业单位常用票据有4 种：一是增值税发票；二是行政事业性往来收据；三是财政非税收入专用票据；四是普通收据。

根据中华人民共和国发票管理办法第十九条规定“销售商品、提供服务以及从事其他经营活动的单位和个人，对外发生经营业务收取款项，收款方应当向付款方开具发票；特殊情况下，由付款方向收款方开具发票[6]。”根据《中华人民共和国增值税暂行条例》第一条规定：“在中华人民共和国境内销售货物或者加工、修理修配劳务（以下简称劳务），销售服务、无形资产、不动产以及进口货物的单位和个人，为增值税的纳税人，应当依照本条例缴纳增值税[7]。”增值税是对商品生产、流通、劳务服务中多个环节的新增价值或商品的附加值征收的一种流转税。逾期费属于违约费用，双方并未发生交易行为，且该违约金不属于价外费用，所以不适合开发票。而现存一些场馆可以提供发票的，更多的是对原有收费制度的一种延续，如将馆内读者服务收费项目整体计入纳税范围，通过集中购买小额定额发票的形式应用于工作当中。但随着电子发票的普及和增值税管理的严格，也许这种票面低至一两角的小额定额发票的使用空间越来越小。

财政部关于印发《行政事业单位资金往来结算票据使用管理暂行办法》的通知（财综[2010]1号）第七、八条规定[8]，财政部关于印发《政府非税收入管理办法》的通知（财税[2016]33 号）[9]中均有明确的使用范围，图书逾期费不在其中，也不能开具。笔者也向税务部门、拨打国税12366电话进行咨询核实，均得到回复为逾期费不属于增值税征税范围。

综上所述，图书馆最合规的方式是向读者提供普通收据，但很多读者误认为收据不具有法律效益。正是很多人对增值税发票概念的不熟悉，对图书馆财务制度的不了解，使读者对图书馆仅提供逾期费收据产生了误解。在多数图书馆中，只要是费用计入单位收入项目的，出于纳税系统和管理的需要，不管读者是否索要收据、发票，图书馆总账上都会定期给财务收入开取总的发票，以免有偷税漏税的嫌疑。

4 逾期费管理展望

目前国内省级公共图书馆资金经费保障较为充足，不存在为了收逾期费而与读者站在对立面的情况，也不存在为了创收而想尽办法收取逾期费的现象。一次几角钱、几元钱的逾期费在目前物价水平下可谓占比很小，从资金数额来说读者支付压力不大，更多地是因为对一些政策、双方权益不熟悉等原因而引发读者与图书馆之间的争论。当我们理清问题所在，大力提升服务水平，必将化解这一长期困扰公共图书馆服务的难题。

4.1 做好收费标准、收费依据的公示

很多时候读者对逾期费概念不清楚，主要原因是没有了解相关规定。大多数读者到馆办证时不会仔细阅读办证须知，为了尽快拿到读者证去借书，都是选择性地跳过一些介绍，从而导致后期借书超期。为了让广大读者能够更好地了解收费依据和收费标准，公共图书馆应该做好相关制度公示，特别是网站、自助借书机、文献借阅部门显眼处，用简短、明确的提示语告知读者，使广大读者能及时了解相关信息。

4.2 提供更加人性化的服务，降低图书逾期概率

图书馆可以通过技术升级，提供更人性化的服务，如自助借还书机器操作完成后提供机打凭条，提示还书时间；使用本馆微信号、手机App、手机短信等途径，在读者所借图书即将到期前温馨提醒还书，从而减少读者因忙碌等原因造成的图书逾期情况发生。

4.3 提供移动支付通道

在缴纳逾期费的场景中，很多读者对违约事实及缴纳违约金表示接受，但是因为有时逾期费金额较小并只接收现金的事实提出质疑，产生反感。在国内移动支付普及的情况下，这种情况确实影响公共图书馆形象。在表1 中可见很多省级馆没有开通移动支付通道，经过调研最大困扰是全额事业单位对公账户且为零余额账户，不能绑定移动支付平台，这个问题困扰了很多单位。有些馆用个人账户开通微信或支付宝等账户收款，这种现象不符合财务规定。目前山东省图书馆开通对公账户下挂子账户的功能，通过下挂子账户与移动支付平台对接，实现了正规的移动支付。

4.4 引入征信系统

文献逾期行为属于违约行为，通过将读者在图书馆的行为与征信系统对接，可以更好地促进读者遵守图书馆规章制度，按时按规履行合同义务。目前业内较为常用的方式是引入芝麻信用，因为支付宝的市场份额较大，加上支付宝一些创新性成果的应用，在很多图书馆得到了推广。以商业模式为主导的第三方公司有着效率高、创新性强的优势，但读者逾期后，该费用由第三方公司先行垫付给图书馆，第三方公司再与客户进行结算，在结算过程中有时会给人一种强制扣费、不容分辩的强硬感受，增加了一些负面影响。上海图书馆采取与政府征信系统对接，逾期费由图书馆收取，但对一些多次催还而读者不理睬的违约行为，将进行汇总整理上报征信系统。这种有礼有节、先礼后兵的方式，更具人性化。

征信系统也是一把双刃剑，公共图书馆要注意引导和正确使用征信管理，不能用征信威胁读者，而应该鼓励信用好的读者享受更多、更好的服务，如信用好的读者在同等条件下文献借阅册数可以提升，可优先预约图书馆特色场馆的使用，还可以优先到图书馆参加社会实践、志愿服务等工作。让读者自发地养成守信、重信的好习惯，无形之中摒弃违约习惯。

4.5 借助新技术，破解图书逾期带来的文献流通阻碍

随着国家对公共图书馆事业的支持，图书馆经费保障有力，目前各地开展了很多更具人性化的选书方案，如你选书我买单、信阅借等活动，可以满足更多读者需求，缓解因图书逾期不还导致读者借不到书的现象。

5 结语

公共图书馆作为重要的文化传播基地，在做好文化传播的同时，也担负着维护社会稳定团结的责任。图书逾期费的减免给图书馆带来很多新的变化，减少了读者负担，改善了读者与图书馆之间的关系，读者满意度显著提升，员工精神压力减少。当然我国公共图书馆发展水平不一，财政支持力度、读者素质等均存在差异，公共图书馆应根据工作实际，制定更为行之有效的管理办法，以提高服务质量，提升服务效能。