通过政策过程模型分析我国现有应急管理系统

【摘  要】应急管理系统有助于我国政府有效应对突发事件，本文从政策过程模型出发，从阶段论的角度对我国现阶段的应急管理体系进行了系统分析。

【关键词】 政策过程模型 ;应急管理系统; 重大突发事件

引言

突发疾病在一定程度上对公众健康会构成威胁，危及经济和社会持续稳定的发展。国家在应对重大突发事件时，需要及时准确的掌握病情信息和医疗储备状况。但是在发生地，不可避免的会出现消息沟通不顺畅及资源短缺的情况，且在发生初期，考虑到传播的随机性和广泛性，周边地区须提前做好应急防范措施，因此，其难以向周边地区及时调拨资源。因此，建立起一个完备的应急管理系统对我国处理重大突发事件，以及其他应急事件都是至关重要的。

本文将运用政策过程的阶段模型（Stages model），从实际与理论两方面出发，对我国现阶段的应急管理体系进行分析。

1.政策过程模型

公共政策分析需要理清不同政策的制定与发展过程。本文所引入的阶段模型，便为政策过程模型中的代表之一。通过将模型应用到政策中，以审视决策和执行过程中所经过的各个阶段。

1.1阶段模型

阶段模型是由美国政治学家哈罗德·拉斯韦尔在1956年提出的，分為信息分发、建议搜集、政策制定、法律支持、实践运用、终止和评价七个阶段。这个模型对于政策科学的发展产生了深远影响，它通过把每个阶段独立起来，减少了公共政策研究的复杂性（袁珍，2012）。在此基础上，20世纪80年代中期，詹姆斯·安德尔在《公共决策》中提出了一个在实际意义上被研究学者们普遍采用的流程，包括议程、形成、通过、执行、评估等五个阶段（Anderson， 1982）。

在议程阶段中，作为政策形成的开始，主要目的是认定政策问题，并使该问题引起政府的注意。通过预测问题可能出现的后果，并对这些问题进行分析，进一步推进政策设计。但是，政府很难将社会上所有存在的问题都提上议事日程，所以政策分析者需要根据特定的优先级顺序来决定筛选出其中最为重要、最值得引起政府的关注的问题（Peters，1996）。例如，重大疫情传染病、地震和石油泄露等便属于急需政府关注到并迅速采取行动的紧急问题。

在政策形成阶段，政府将针对上一阶段所认定的问题，提出有关的政策方案。此时，通过回答以下问题，来缩小可能的政策范围，进而降低政策设计者作决定的难度。为了解决上述问题，包含政府、议会、官僚、社会团体、政党和媒体在内的社会群体都有责任、有义务参与其中，发挥不同作用。

政府将在政策通过阶段中，通过慎重考虑不同的替代方案，决定是否接受最终通过的方案，并将这一政策其合法化 （Kraft and Furlong， 2004）。考虑到政策的制定需要满足社会需求，并尽量避免由于违背社会要求而造成的政策无效的效果，因此公众的要求需要被决策者予以高度重视。这对政策制定者延长他们的政治生命也有重要意义。

执行阶段是运用政策来解决问题的阶段，政府将开动行政机器来执行政策。即便制定了一个完备的政策，连贯且有效的执行模式仍然是完成政策目标中所不可缺少的因素（Ripley、Franklin， 1996）。另一方面，社会、经济、技术、政治等因素也是有其重要性。执行者者首先应该有足够的知识和经验储备来履行他们的责任（Peters， 1996）。此外，明细、易于理解的政策文本可以促进公众对政策的理解，提高政策的执行效率。最后，考虑到地方政府有更多的机会资源接近公众，且为政策执行的一线群体，因此他们在这一阶段也有重要影响。

最后，评估阶段是政府对已实施政策的结果进行评估，以确定政策确实产生了一定作用。这一阶段的结束意味着该政策过程阶段的终结与下一周期的开始。具体来说，这个阶段将主要围绕政策是否达到了既定的目标加以展开。通过分析政策实施的效率和生产力，可以评估在政策中花费的有形和无形成本。

2.我国应急管理体系

2.1政策议程阶段

以2003年非典疫情的爆发为例，疫情迫使政府意识到依赖不同部门分别管理重大突发性公共事件的局限性。这是因为社会的发展导致突发性事件的复杂性越来越高，这也就意味着需要更多的政府部门参与管理。具体来说，政府需要建立一个专职机构以应对突发事件提供有效的指导，并协调各部门之间的工作。据统计，在中央层面，在现有的16个协调机构和9个联席会议中，2003年后成立的协调机构有20多个。至于省一级，已经建立了682个特别机构。

2.2政策形成阶段

2003年7月，国务院正式成立了应急管理工作组，负责制定应急预案草案。工作组于2004年5月在全国范围内发布了《省级突发公共事件应急指导意见》。2004年9月，党的十六届四中全会指出，我国社会非常需要一个响应迅速、灵活、有效、完备的防范和预防应急管理系统，来增加妥善应对紧急情况的能力并提高社会安全感。2006年1月8日，国务院发布的《国家应急预案》，初步形成了覆盖国家和地方的应急体系框架。自此，大多数省市也开始根据不同的实际情况建立起不同的应急预案。

2.3政策通过阶段

应急预案的制定应依据我国国家和地方两个层面的法律法规、各部门的不同经验，系统地制定应对每一种可能的紧急事件的计划。通过明确人员部署，划分他们的职责，来完成可行的协调工作。2006年以来，我国政府制定了全面的公共应急管理方案，根据突发事件的不同性质和部门职能，先后发布了25个专项预案和80个部门预案。

2.4 政策执行阶段

国家将整个政策执行体系划分为决策能力、资源提供能力、资源供应能力三部分。

在决策能力方面，政府根据应急管理计划的目标和初始预测，制定应急管理计划。需要注意的是，由于这些突发事件的发展的不确定性，此项计划的内容应该是动态的、可变通的，因此，预备计划是极为重要的，该计划应由多个相关部门参与，如卫生部、运输部、出入境检验检疫局、教育部、财政部、环境保护部、公共关系办公室和公安部等。

关于资源提供能力，这种能力主要涉及到资源利用的有效性，而这些资源则包括物资、人力资源和信息资源。在非典期间，政府非常重视疾病管理体系的建立。至2003年底，政府建立了应对公共卫生突发事件的医疗保障体系，并针对欠发达地区投入了大量资金。而完成对这些资源的合理利用，需要有资格、有能力的人员参与进来，包括对应急管理系统的监测、调查、协调和急救等工作。

资源供给能力是指政府通过社会动员从社会获取资源的能力。政府可调动的应急资源是有限的，鉴于无法满足一时间社会对资源的过高需求，资源短缺的情况极有可能出现。其中一个可行的办法是在社会中寻求帮助。根据《国家应急预案通知》第4.3条规定，政府鼓励任何自然人、法人或组织（包括国际机构）依照《中华人民共和国公益捐赠法》的规定进行资源捐赠或相应协助工作。

2.5政策评估阶段

在组织结构发展方面，我国于2018年发布国务院关于机构设置的通知，设立了应急常设机构。这个机构是来自不同部门下属的应急管理部门整合而来的，包括国务院，国家安全生产监督管理总局，消防管理部门，公安部，民政部，中国地震局等。根据2020年5月国务院办公厅发布的《关于调整国家减灾委员会组成人员的通知》，国家减灾委员会办公室设在应急部，承担国家减灾委员会日常工作，办公室主任由应急部副部长兼地震局局长兼任。

在管理机制建設方面，2004年9月，党的十六届四中全会认识到并提出要建立相应的应急管理机制，管理突发事件，保障公共安全。主要目标是为信息资源、人力资源、物资的分配提供指导，并规范化地方政府的应急管理办法，以监督政府的行为，避免如滥用职权、腐败、侵犯公众利益等行为的出现。

在物资储备方面，2007年8月30日我国制定了《中华人民共和国突发事件应对法》，其中，第32条规定了国家发展和完善应急物资安全储备制度的责任，要求在突发事件发生时，市、县以上各级政府应自行建立应急救援物资保障体系，如基本生活必需品和救援设备。该应急管理系统的目的是加强对必要应急物资的生产、储备、分配和紧急分发的监管过程。

3.结语

本文在介绍这一模型的基础上，将我国现有的应急管理体系作为此模式的一个应用案例，从阶段论的角度探求此政策体系形成的过程，希望可以为政策的制定者和执行者提供正确的理论借鉴。

参考文献

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作者简介：曹嘉祺（1998-），女，汉族，河南郑州人，硕士研究生，研究方向为公共政策与管理。