海洋文物保护公益诉讼原告主体资格创新研究

刘玉东 郑艺镕

摘 要：海洋经济迅速发展的同时，海洋的勘探也给海洋带来了损害，其中就包括对海洋文物的破坏，其行为严重损害了国家的优秀文化遗产。为解决这一棘手问题，我国先后立法。然而，相关法律制度仍存在各种缺陷，尤其是海洋文物保护公益诉讼制度的原告主体资格仍需完善。本文将从我国海洋文物保护公益诉讼原告主体资格的概念出发，分析海洋文物保护公益诉讼原告资格存在的问题，以及海洋文物保护公益诉讼原告资格制度的完善路径，以期为海洋文物保护公益诉讼法律体系的完善提供思路。

关键词：海洋文物;公益诉讼;原告主体资格

一、引言

“海洋事业关系民族生存发展状态，关系国家兴衰安危”，在党和国家高度重视海洋发展，集中力量发展蓝色海洋梦，以海洋为依托，大力发展海洋经济，毫不松懈重视发展海洋事业的同时，我国的海洋经济和海洋科研得到高度重视。但是，海洋经济的开发难免会出现海洋无序开发、过度开发、破坏开发等问题。在海洋开发中，对海洋文物的保护性发掘是海洋文物发掘的重要一环，尽管我国相关海洋文物行政主管部门作出了相应的努力，但是海洋文物仍面临着破坏性发掘，无序发掘及监管缺位的境况。

二、海洋文物保护公益诉讼原告主体资格概念

公益诉讼制度作为一项民事诉讼的具体制度，最早源于罗马时期，通俗理解公益诉讼，其实质是特定的国家机关和相关的组织和个人，根据法律的授权，对违反法律法规，侵犯国家利益、社会利益或特定的他人利益的行为，向法院起诉，由法院依法追究法律责任的活動。目前，理论及实务界对于公益诉讼制度的研究局限于环境公益诉讼领域。这里需要界定下环境的概念，环境这一概念通常指直接或间接影响人类生产及生活的自然因数、社会因数的总和，同时指人群所生活的三维空间。从广义上说，环境是影响机体生命和生长的全部外界条件的总和。从环境的概念便可知，文物矿藏亦可归为环境的范畴，把对海洋文物的保护划归国家环境保护的范畴自然是无可厚非的。

（一）公益诉讼含义

社会和经济发展日新月异，在社会及生活中也渐渐出现了数量良多的有别于往常的新型侵权民事诉讼。这些新型侵权诉讼侵犯个人的切身利益及社会的公众利益双重利益，然我国一定时期内经济发展与法律不适配问题直接或间接致使这些新型侵权行为未能得到有效的规制，进而使得我国多数公民的切身利益未能得到有效保护。我国学术界为应对层出不穷的新型侵权问题，在借鉴国外较为成熟的大陆法系公益诉讼制度的同时，结合我国实际，不断进行理论的探讨和实践的探索，提出了我国意义上的公益诉讼。公益诉讼的原告可以是任何的机关组织、社会团体和个人，在经法律授权后，对侵害国家、社会等公共利益的行为向人民法院提起诉讼并依法追究其法律责任[2]。

（二）海洋文物保护公益诉讼原告主体资格含义

原告在任何一个民事诉讼程序中，均是不可或缺的角色。原告主体资格，即在一个民事诉讼案件中，诉讼参与人充当何种角色的一种条件。海洋文物保护公益诉讼原告主体资格实质上是一个集合性的概念，此前并无学者单独针对海洋文物保护提出海洋文物保护公益诉讼原告主体资格的概念，之所以称海洋文物保护公益诉讼原告主体资格是一个集合性的概念，是因为其概念准确意义上是由海洋文物保护、公益诉讼、原告主体资格三个独立的部分组成的集合体概念。在三个概念名词中，海洋文物保护这个常用名词自然不必过多赘述，公益诉讼一词在上文也已引入了学术界的定义，原告主体资格这个法律名词才是解释的重点对象。原告主体资格指在民事诉讼中公民是否就具体案件拥有起诉权、上诉权以及再审申请权的一种主体资格，其实质上是为保护民事诉讼中具体案件的适格主体的起诉、上诉及申请再审的权利而诞生的概念名词，同时是对案外人的一种起诉权、上诉权及再审申请权的排除，从而保障国家民事诉讼行为合法有序地进行。既然说海洋文物保护公益诉讼原告主体资格是一个集合概念，那么通过原告主体资格概念的定义可知，海洋文物保护公益诉讼原告主体资格的含义就是法律意义上对于损害、破坏国家海洋文物提起公益诉讼的拥有起诉、上诉及申请再审的主体的限定，即哪些主体可以对于海洋文物破坏的行为可以提起公益诉讼。

（三）海洋文物保护公益诉讼原告主体资格的特点

1.原告主体有限

海洋文物保护公益诉讼中具有原告主体资格的主体从法律层面看包括以下主体：

第一，政府文物行政主管部门。《中华人民共和国文物保护法》第8条规定：“国务院文物行政部门主管全国文物保护工作。地方各级人民政府负责本行政区域内的文物保护工作。县级以上地方人民政府承担文物保护工作的部门对本行政区域内的文物保护实施监督管理。县级以上人民政府有关行政部门在各自的职责范围内，负责有关的文物的保护工作。”

第二，县级以上人民政府海洋主管部门。《中华人民共和国海岛保护法》第40条规定：“县级以上人民政府有关部门应当依法对有居民海岛保护和开发、建设进行监督检查。”第55条规定：“造成海岛及其周边海域生态系统破坏的，依法承担民事责任。”从这两条具体的规定中不难发现，对于海岛中人文遗迹的破坏的追责主体应该是县级以上人民政府海洋主管部门。

第三，符合条件的社会组织。《中华人民共和国环境保护法》（以下简称“《环保法》”）第58条规定：“对污染环境、破坏生态，损害社会公共利益的行为，符合下列条件的社会组织可以向人民法院提起诉讼：（一）依法在设区的市级以上人民政府民政部门登记;（二）专门从事环境保护公益活动连续五年以上且无违法记录。”《环保法》司法解释第2条规定：“依照法律、法规的规定，在设区的市级以上人民政府民政部门登记的社会团体、民办非企业单位以及基金会等，可以认定为环境保护法第五十八条规定的社会组织。”由《环保法》第58条及《环保法》司法解释可知，符合条件的社会组织可承担提起海洋文物保护公益诉讼的职能。

第四，人民检察院。《人民检察院提起公益诉讼试点工作实施办法》第1条规定：“人民检察院履行职责中发现污染环境，食品药品安全领域侵害众多消费者合法权益等侵害社会公共利益的行为，在没有适格主体或适格主体不提诉讼的情况下，可以向人民法院提起民事公益诉讼。”由此可知，人民检察院亦是提起海洋文物保护公益诉讼的原告主体。

2.原告提起的诉讼需具有公益性

公益是一个集合概念，同时又是一个相对概念，为了防止公益泛化，必须将公益按照相对主体进行确定[3]。海洋文物保护公益诉讼之所以具有公益属性，是因为海洋文物保护公益诉讼的程序启动是为了保护私人利益和社会公众的集体利益。究其结果来看，其必须具有一定的公益性。环境公益诉讼是为了保护大众的利益，是为国家和社会解决难题，这也是它区别于普通的诉讼的表现[6]。海洋文物保护公益诉讼的提起是为了解决我国目前海洋开发过程中海洋文物得不到及时有效保护的难题，同时更是为了维护全体国民享有的海洋文物的权益，故海洋文物保护公益诉讼是具有明显的公益色彩。

3.原告主体需处于现实紧迫的条件下

海洋文物保护公益诉讼原告主体资格的一个显著特征就是，其具有现实紧迫的特点，即海洋文物开始遭到不法分子的破坏至破坏结束的这段时间内，或者海洋文物在被破坏后有再次遭到不法分子破坏的现实风险。此外，在海洋文物破坏行为尚没有开始时，海洋文物保护公益诉讼的原告是无法确定的。正如罗马法谚“没有原告就没有法官”一样，只有当事人就海洋文物破坏提起了公益诉讼，其原告主体才得以确定下来。海洋文物保护中原告主体资格硬性特征之一就是原告主体需处于现实紧迫的条件下。

三、我国海洋文物保护公益诉讼原告资格存在的问题

（一）对具有原告主体资格的机关和组织提出的条件较苛刻

诉讼与起诉、受理与审判的这种法律关系意指：诉讼案件中当事人一经提起诉讼，其原告资格即因起诉行为而得以确定，至于原告资格正当与否则在所不问[1]。正如科恩指出：凡是以自己名义起诉、应诉的人，就是当事人，并不以民事权利或法律关系的主体为限。

根据《环保法》第58条，只有符合特定条件的社会组织才可以提起环境公益诉讼。可见，其以外的行政机关、检察机关和社会团体均不可以。与此同时，即便是法律授权的主体，在具体的公益诉讼中也受限于制度内外的多重障碍。对海洋文物保护可以提起公益诉讼的机关和社会组织本来就屈指可数，加之我国的环境保护立法又以立法的形式设立诸多严苛条件，致使原本就十分有限的海洋文物保护公益诉讼的原告主体更是被压缩到了极为有限的程度。对海洋文物保护公益诉讼的原告主体进行限制，设立严苛的条件，一定程度上反映了立法者在海洋文物保护公益诉讼立法层面的审慎的态度。在司法的实践中，这种严苛的条件，会导致原本就不愿消耗大量人力、物力和资金投入的机关和社会组织更加不愿去行使对海洋文物破坏行为提公益诉讼的权利。

（二）公民不具有原告资格

从公益诉讼的判断标准来看，《中华人民共和国民事诉讼法》（以下简称“《民事诉讼法》”）并不禁止公众作为文物公益诉讼的主体。但在海洋文物保护公益诉讼中，社会公众或个人却被海洋文物保护公益诉讼排除在原告主体资格之外。司法机关也许是基于节约国家司法资源、减轻个人负担的考量，或是基于学习大陆法系的立法传统考量。这种制度设计初衷是好的，然而，其在借鉴国外立法经验的基础上并未充分结合中国具体国情，完全采取一刀切的方式禁止公众作为文物公益诉讼的主体，虽然一定程度上避免了公众滥诉，减轻了司法机关的压力，但是综合考量，社会公众作为文物公益诉讼的主体，其取得的长期收益远远大于眼前的利益。因此，文物公益诉讼应该承认社会公众的原告资格。

四、我国海洋文物保护公益诉讼原告资格制度的完善

借鉴国外海洋文物保护经验，同时立足我国海洋文物保护不力的实际情况，笔者认为，适当扩张海洋文物保护公益诉讼的原告主体范围是海洋文物保护公益诉讼制度发展的基本趋势。海洋文物保护公益诉讼作为我国海洋开发勘探过程中的司法治理手段，应担起保护国家的文物资源、维护海洋文物合理有序勘探开发的重任。海洋文物保护公益诉讼的制度设计初衷是好的，然现实情况是，在海洋文物保护公益诉讼中原告数量少，原告不作为，让我国的国家海洋文物长此以往得不到有效的保护。鉴于此，笔者认为，需要努力探索实现海洋文物保护公益诉讼原告主体资格的扩充，弥补海洋文物保护公益诉讼原告量少且不作为的不足，让我国的海洋文物可以惠及全民、泽被后代。

（一）适当降低海洋文物保护社会组织的准入门槛

社会组织，是一个既具有私法人身份又具有公法人身份的组织，不仅可以为了自身的权益进行维权，而且可作为社会公众及公民个人的代表协助政府对社会资源进行有效管理，真正实现人民当家做主的目的，实现公共管理的目标，维持国家公共秩序。社会组织提起海洋文物保护公益诉讼的优势是显而易见的，其实力雄厚，知识丰富，亦可克服单个主体介入不经济、不合理及介入积极性不足的问题。通过我国对环境公益诉讼原告的立法条件限制可知，社会组织被限于在设区的市级以上民政部门依法登记且专门从事环境保护公益活动连续满五年无违法记录。准许社会组织提起公益诉讼的主要目的，在于打破行政权条块分割式的垄断性[4]。适当降低海洋文物保护社会组织的准入门槛，笔者谨提出如下建议：其一，立法者可从立法层面入手制定新的司法解释来扩大提起公益诉讼的社会组织范围;其二，立法者可以颁行司法解释的方式释放社会组织在海洋文物保护公益诉讼中的活力;其三，通过财政扶持的方式降低社会组织在提起海洋文物保护公益诉讼的经济成本。

（二）将检察院纳入原告范围

检察机关既是法律的监督者，又是原告（公益的代表者），既站在体制内又站在体制外，其主体身份是双重性的，亦是一对矛盾体。《民事诉讼法》第55条对检察院是否具有海洋文物保护公益訴讼原告主体资格并未注明，其他相关单行法亦未明确授权，法律规定的缺位直接导致了检察院行使海洋文物保护公益诉权的缺失。诉权的缺失实质上并未影响检察院提起公益诉讼的权力行使，自2015年1月到2019年12月，全国法院共审理环境公益诉讼案件5184件，其中社会组织提起的环境民事公益诉讼案件330件，检察机关提起的环境公益诉讼案件4 854件[7]。从该数据可以看出，检察机关参与对于公共利益的维护还是发挥了不可忽视的作用。鉴于此，出于对海洋文物保护的紧迫性考量，笔者建议，可对《民事诉讼法》第55条进行完善，可通过适当的修改将人民检察院公益诉讼的辅助者、支持者的地位上升到主导地位。

（三）文物行政主管部门纳入原告范围

我国的海洋文物保护一直以来都有一层浓厚的国家行政主导色彩，这也使得我国的海洋文物的保护一直偏向于行政执法的趋势。同时，由于我国基层海洋文物保护部门管理人员和经费的严重不足以及我国海洋文物的数量众多，我国海洋文物保护行政主管部门分身乏术，管理尚且困难，何况又要承担海洋文物保护的公益诉讼职能。海洋文物行政主管部门承担着海洋文物行政管理的职能，故其是海洋文物保护、海洋文物管理的实际权利人和责任人。对于毁损海洋文物的主体，海洋文物行政主管部门有权利也有义务提起海洋文物保护公益诉讼，以中止或弥补破坏海洋文物的行为。为了进一步做好我国海洋文物的保护工作，笔者认为，就要将海洋文物行政主管部门纳入原告范围。其一，是因为海洋文物保护行政主管部门是国家法定的海洋文物保护行政机关，其公益代表性一定程度上优于社会公众和个人;其二，海洋文物保护行政主管部门在海洋文物保护方面具备较强的诉讼成本承担能力，在海洋文物保护领域亦拥有丰富的经验。

（四）公民纳入原告主体资格范围

以往我国切断公民个人提起海洋文物保护公益诉讼渠道的重要原因是，担心与案件无实质利害关系的社会公众及公民个人滥用公益诉权，造成公益诉讼的无序化，也基于个人提起海洋文物保护公益诉讼的负担能力及立法者深植于大陆法系的立法逻辑考量。海洋文物保护公益诉讼一直以来都未将公民纳入原告主体资格范围。但笔者认为，在海洋文物保护公益诉讼中，公民个人作为原告主体应当回归，诉讼法律须接纳个人作为公益诉讼的原告。其一，立法者可通过修改《民事诉讼法》以法律具体条文的形式确立公民个人的公益诉权;其二，在合目的性原则下合理扩张解释《民事诉讼法》第119条，通过私人诉讼实现公共利益，这是当前最为务实的实现方案。将社会公众及公民个人纳入海洋文物保护公益诉讼的原告范围，基于如下五点可行性分析：

第一，我国公民作为海洋文物保护公益诉讼的原告主体具有合法基础。《中华人民共和国宪法》规定，“中华人民共和国的一切权利属于人民”，“人民依照法律规定，通过各种途径和形式，管理国家事务，管理经济和文化事务，管理社会事务”。因此，公民参加海洋文物保护公益诉讼是合法合理的。第二，从《民事诉讼法》权利与救济的关系上看，无救济则无权利，权利受到侵害的人都享有国家司法救济的权利。公民个人是社会群体中的一员，其不仅享受着社会公共利益，而且承担着社会公益受到损害的后果。《中华人民共和国侵权责任法》第3条规定：“被侵权人有权请求侵权人承担侵权责任。”海洋文物作为全民共有财产，当海洋文物遭到破坏时，公民个人也可以向法院提起海洋文物保护公益诉讼。第三，从海洋文物保护公益诉讼的目的上看，海洋文物保护公益诉讼保护的是社会整体的利益。公民作为国家的主人，国家海洋资源的实际享有者，应当被赋予提起海洋文物保护公益诉讼的原告资格。第四，我国最高院曾在2012年以司法解释形式实现公民个人的公益诉权。最高人民法院2012年出台的《关于审理因垄断行为引发的民事纠纷案件应用法律若干问题的规定》就允许公民个人提起反垄断公益诉讼[5]。

五、结语

海洋文物保护公益诉讼的制度化发展，一定程度上有利于我国海洋文物保护公益诉讼的权利生成和法律规则建构下的实体和程序法律的正义，坚定我国海洋文物保护公益诉讼专业化和长远性发展信念，引导国家适度扩大海洋文物保护公益诉讼的原告主体，改变过去由严苛条件规制下的社会组织提起海洋文物保护公益诉讼到构建由海洋文物行政机关、检察院、社会组织和公民个人多方多元互补的原告主体体系，并在现有法律框架内务实而理性地探求主体扩张的合理路径。同时，海洋文物保护公益诉讼的原告主体范围的扩张是不可阻挡的具体的公益诉讼制度的发展趋势。必须承认，海洋文物保护公益诉讼原告主体扩张必将经历漫长的发展历程，我们应立足当下，高瞻远瞩，力求在现有法律框架内探求海洋文物保护公益诉讼原告主体扩张的合理的实现路径。

参考文献：

[1]江伟.中国民事诉讼法专论[M].北京：中国政法大学出版社，1998.

[2]邵雪娜，张亦驰.环境公益诉讼制度价值研究[J].经济师，2020（7）：70.

[3]敖双红.公益诉讼概念辨析[J].武汉大学学报，2007（2）：250-255.

[4]赵红梅.有关消费者公益诉讼的三个关键性问题[J].中国审判，2013（6）：29-31.

[5]唐玉富.公益訴讼原告主体范围之扩张[J].浙江工商大学学报，2015（2）：66-74.

[6]高翠翠.我国环境公益诉讼原告主体资格探究[J].法制博览，2016（11）：181-182.

[7]李纯.截至2019年底，中国法院审理环境公益诉讼案件超5000件[EB/OL].（2020-01-14）[2020-07-01].http：//www.chinanews.com/gn/2020/01-14/9059771.shtml.