贸易保护主义的应对策略——基于光伏产业的经验⋆

辛中华

（江苏苏美达集团有限公司）

工业社会以来，化石能源成了环境污染的重要诱因，由此带来的环境问题已经成为全球关心的重大社会和政治问题。世界各国尤其是发达国家越来越意识到，太阳能是未来最清洁、安全和可靠的能源，要把太阳能的开发利用作为能源革命的主要内容。因此，光伏产业正日益成为国际上又一爆炸式发展的行业，它也不可避免地成为世界上又一个激烈竞争的经济领域。但近些年来，国际贸易保护主义持续抬头，严重影响各方利益乃至企业生存。为此，研究光伏产业贸易保护主义，尤其是如何从政府和企业两个层面加以应对，成为当前重要的任务之一。

一、贸易保护主义的表现形式和危害性分析

贸易保护是指在对外贸易中实行限制进口以保护本国商品在国内市场免受外国商品竞争的主张和政策。合法、适当的贸易保护是各国维护本国利益及外贸秩序的正当权利，但如果限制进口措施并非基于事实，超出国际贸易法规授权，或过于严苛、不合理，就构成了过度保护或者所谓的贸易保护主义。

（一）贸易保护主义的现状与常见形式

根据中国贸易救济信息网查询数据，2007 年至2020 年，全球共发起贸易救济案件2 944起，其中对中国发起的有1 311起，占比达44.5%。中国已成为全球贸易保护主义的主要受害者。

2007 年至2020 年，全球对我国发起的1 311 起贸易救济案件中，按案件的类型分，反倾销898 起，占比68.50%；反补贴172 起，占比13.12%；保障措施228 起，占比17.39%；特别保障措施13 起，占比0.99%。主要的发起国包括美国212 起、印度194起、阿根廷84起、欧盟83起、巴西75起；涉及的主要行业有金属制品工业254起、钢铁工业216起、化学原料与制品工业208起、非金属制品工业102起、纺织工业78起。

2007 年至2020 年，全球对我国贸易救济案件，仍在实施措施的总计583 起。其中，排名前三的行业分别为金属制品工业138起、钢铁工业105起、化学原料和制品工业80起；发起国主要有美国153起、印度72起、欧盟48起、阿根廷43起、加拿大38起。

2007年至2020年，全球对我国贸易救济案件，正在调查的总计127起。其中，排名前三的行业分别为化学原料和制品工业31 起、钢铁工业23 起、金属制品工业17起；发起国主要有印度21起、美国14起、阿根廷10起、欧盟8起。

各国实施的贸易保护措施虽然很多，但大致可以分为关税壁垒和非关税壁垒两大类。关税壁垒是指征收高额进口关税阻止或限制外国商品的进口。例如，针对个别国家或个别商品加征反倾销税、反补贴税、紧急关税、惩罚性关税、报复性关税等进口附加税。非关税壁垒是指一国或地区在限制进口方面采取的除关税以外的所有措施，比较常见的如进口禁令、进口许可、进口配额、技术壁垒、卫生与植物卫生措施、绿色壁垒、歧视进口的政府采购、滥用贸易救济措施、设置通关壁垒等。[1]

（二）贸易保护主义的危害性分析

贸易保护主义对出口国、进口国及世界经济都会产生严重负面影响。对出口国来说，会直接打击贸易保护举措所针对的相关产业，造成产出下降、失业增加乃至大批企业破产等严重后果。对进口国来说，过度的贸易保护增加了所“保护”产业的下游企业或消费者的支出，并导致“受保护”产业缺乏结构调整、变革创新的动力及丧失国际竞争力，同时过度贸易保护往往会引发出口国的报复行动，进而伤害进口国其他产业。美国2009年曾对中国输美轮胎采取特殊保障措施，华盛顿智库彼得森国际经济研究所的一项研究显示，这项措施虽然保住了美国轮胎制造业1 200个就业岗位，美国消费者却因进口轮胎关税上升多付出了11亿美元，相当于每个就业岗位成本高达约90万美元；同时，由于消费者花更多钱购买轮胎对其他消费产生了挤出效应，美国最终净损失2 531个就业岗位。

对全球经济而言，两个经济体之间贸易争端带来的负面影响和风险，会沿着供应链及金融市场传导到其他国家，进而对世界贸易经济和金融稳定产生不利影响。20世纪30年代，美国曾把2 000多种商品进口关税提高1倍，导致欧洲和其他国家也对美国产品提高进口关税进行报复，最后导致1933 年世界贸易额下降60%以上，美国失业率上升到25%，加剧了大萧条引起的经济与社会危机。

（三）金融危机后国外贸易保护对我国光伏产业的冲击

1.金融危机前我国光伏产业发展基本概况

20 世纪初，德国和西班牙推出了补贴光伏发电的项目，不久后，德国及欧盟其他国家先后出台或修订了可再生能源的法案，从而带动了光伏市场的迅速膨胀。在此大背景下，以尚德、英利、赛维等为代表的一批中国光伏企业先后登陆了美国资本市场，利用国外市场、技术、资本，再加上中国政府的政策扶持，实现了一路狂飙式的高速发展。如以核心产品——太阳能电池为例，公开数据显示，2003年产量为12 MW，2004年增加到50 MW，2005 年猛增至139 MW，2006 年达到400 MW，2007 年则达到了1 088 MW，超过了日本（920 MW）和欧洲（1 062.8 MW），一跃成为世界太阳能电池的第一大生产国。

令人尴尬的是，“两头在外”现象困扰着当时的中国光伏产业。[2]所谓“两头”，一头是上游的硅料和硅锭，由于制作太阳能电池板需要99.999 9%以上的高纯度多晶硅，当时国内提纯技术不成熟，因此多晶硅的供应一度被国外少数厂商垄断，绝大部分行业利润被上游垄断厂商涨价所侵蚀、攫取；另一头是产业链下游的光伏产品应用，几乎90%以上的光伏产品销售都用于出口，是典型的出口型制造业。

2.金融危机后光伏产业遭遇的贸易保护政策

2007 年至2012 年，随着美国次贷危机、全球金融危机、欧洲债务危机的陆续爆发，多家大型金融机构和跨国公司破产，全球经济遭受了重创，失业率、财政赤字率飙升，于是政治上的民粹主义、经济上的贸易保护主义抬头。特别是享受财政补贴较多、对华贸易逆差较大的光伏产业，更是成为欧美诸国实施贸易保护主义行为的重点领域。

2011 年11 月，美国对华光伏产品启动反倾销和反补贴合并调查，这是我国光伏产品遭遇的首起贸易救济调查案件，此后，欧盟、澳大利亚、加拿大、印度等国家和地区也跟随效仿。2012年10月，美国宣布反倾销、反补贴终裁结果，对进口中国光伏产品征收14.78%～15.97%的反补贴税和18.32%～249.96%的反倾销税。2013 年12 月5日，欧盟发布光伏反倾销与反补贴案终裁公告，除价格承诺企业外，对中国光伏组件与电池征收47.7%～64.9%不等的双反税。

3.欧美“双反”对我国光伏产业的影响

欧美“双反”对我国光伏产业造成了巨大的负面影响：一是光伏产品出口额大幅下降。以光伏产业大省江苏为例，2012年江苏省光伏产品出口额为96.1亿美元，同比下降36.3%。二是行业性亏损与破产。2012 年我国多晶硅产业全线亏损，80%以上的多晶硅企业停产，其中两家破产。根据国际半导体设备材料产业协会（SEMI）发布的《2013中国产业发展报告》，中国光伏组件产能从2011年末的49 GW下降至2012年末的37 GW，即大约25%的组件产能退出了市场。2012年8月，美国投资机构Maxim Group 发布研究报告称，中国前十大太阳能公司的债务累计已经达到175 亿美元，整个行业接近破产边缘。

二、我国光伏产业应对欧美贸易保护主义的策略分析

（一）中国政府采取的主要举措

为了挽救新兴的光伏产业，帮助中国光伏企业渡过难关，中国政府采取了一系列措施。

1.与欧盟展开卓有成效的政府间谈判

为了推动欧盟对中国光伏产品“双反”案的解决，中国政府特别是李克强总理高度重视，亲自做了很多关键性工作。欧盟委员会发布光伏“双反”调查案初裁结果前夕，李克强总理同欧盟委员会主席巴罗佐通电话，表示贸易战没有赢家，如果欧方执意采取制裁性措施，中方必然要进行反制，希望双方通过对话磋商来解决贸易争端。在双方高层的亲自关注下，中欧双方于2013年8月达成价格承诺协议，共有121家光伏企业加入价格承诺机制，占调查期内对欧盟出口企业总数的80%。价格承诺协议的达成和执行，使中国光伏产业能够继续对欧盟出口，并保持合理市场份额。

2.推出光伏补贴政策

2013年7月4日，国务院发布了《关于促进光伏产业健康发展的若干意见》（以下简称《意见》），首次明确了对光伏发电上网电价保护及补贴原则上为20年，补贴来源为国家可再生能源发展基金。同年8月26日，国家发改委发文明确提出电价补贴标准为每千瓦时0.42元（含税），光伏发电项目自投入运营起执行标杆上网电价或电价补贴标准，期限原则上为20年。同时，由国家财政部、发改委和能源局三部委每年发布享受可再生能源补贴的发电项目名录，截至2018年共发布了7批，涉及数千个光伏项目。

光伏补贴政策的推出，在国内掀起了光伏电站投资的热潮。2011 年至2019 年，国内光伏年装机容量从2.7 GW增长至30 GW，复合增长率达35%。

3.控制和淘汰落后光伏产能

2013年，工业和信息化部发布《光伏制造行业规范条件》，从产能规模、转换效率、资源与能耗标准等方面明确了光伏制造企业应达到的标准规范，控制和淘汰落后产能，并分别于2015、2018年根据行业发展情况，对上述标准规范进行了修订。

4.引导扶持产业技术创新

金融危机前，中国光伏产业从多晶硅原料，到关键辅料（如玻璃、背板、胶膜、银浆等）、系统设备、加工装备大多严重依赖进口或外资品牌。为提高光伏产业竞争力，2012年，科技部组织编制了《太阳能发电科技发展“十二五”专项规划》，在材料、器件、系统、装备等四个方向上确定了一系列重点研发领域和科技攻关任务。2013年在《国务院关于促进光伏产业健康发展的若干意见》中再次明确，要加快提高技术和装备水平，要求从补贴资金、财税、金融信贷、建设用地等方面，出台一系列配套支持政策，支持技术先进的光伏企业发展。同时，光伏行业协会在工业与信息化部电子信息司指导下，从2016年起每年发布《中国光伏产业发展路线图》[3]，对光伏产业各环节的关键技术指标进行规划与预测，为光伏企业开展技术创新与工艺革新提供了重要的引领与指导作用。

（二）主流光伏企业的发展策略

1.优化生产基地全球布局

鉴于欧美等国的贸易保护主义政策，同时为了开发国外市场和资源，实力较强的光伏厂商如天合光能、晶科、阿特斯、协鑫、隆基等纷纷在海外建立生产基地或代工厂。根据国家工业与信息化部发布的《2016 年中国光伏产业运行情况》，截至2016年，中国光伏企业的境外工厂已遍布20多个国家，境外已建成的产能超过5GW。例如，2015年11月，天合光能宣布提前退出与欧盟的价格承诺，转向通过海外工厂继续满足欧盟市场的需要。一些规模较小的光伏厂商，如苏美达辉伦，则与越南、土耳其等地区的代工企业合作，以规避欧盟贸易壁垒。

2.加强研发投入

近年来，光伏制造业各个环节的代表性企业都大幅提高了研发投入。笔者分别从光伏电池、辅料、系统设备、上游装备等光伏产业不同领域各选取了一家代表性上市公司企业（见表1）①JinkoSolar Holding Co.,Ltd.2013、2014、2015、2016、2017、2018 ANNUAL REPORT；杭州福斯特应用材料股份有限公司2013、2014、2015、2016、2017、2018企业年度报告；阳光电源股份有限公司2013、2014、2015、2016、2017、2018企业年度报告；浙江省晶盛机电股份有限公司2013、2014、2015、2016、2017、2018企业年度报告。，根据其年报披露的研发费用数据，发现他们自2014年以来，研发费用的复合增长率高达35.6%。

3.开发替代市场

一是大力开发国内市场，降低对出口市场的依赖。二是积极拓展未对中国光伏产业实施贸易歧视政策的市场，如东南亚、中东、非洲、南美等。以晶科为例，2011年出口占营收的比例为82.7%，其中对德国、意大利、西班牙、塞浦路斯等4个欧洲国家为64.7%。中国光伏产业通过开发国内市场和实施出口多元化策略，2015 年出口比例降至59.7%，对日本、英国、智利、泰国、土耳其、南非等新兴市场的出口则从无到有，占销售收入比例达31%。①数据来源：《2011中国光伏产业发展报告》，Semi PV Group&中国光伏产业联盟,2011年。

表1 光伏行业代表性上市公司2013—2018年研发费用

（三）已取得的应对成效

通过中国政府与企业各界的共同努力，中国光伏产业不但基本化解了欧美“双反”政策带来的生存危机，产业实力和国际竞争力亦明显增强，已经成为中国在世界上的一张新名片，主要表现在以下几个方面。

1.产业整体企稳回暖

“双反”前，根据国际能源署（IEA）发布的《2011年中国光伏产业发展报告》①中的估计，2011年中国光伏产业总产值约为3 000亿元。2012年、2013年是痛苦的下降调整期，2014 年起开始企稳回暖。根据国家工业与信息化部发布的《2016 年中国光伏产业运行情况》，到2016 年中国光伏产业产值为3 360 亿元，同比增长27%。2019 年我国光伏产业出口额达207亿美元，创下“双反”以来的新高。

2.全产业链保持较高的全球市场占有率

从中国光伏产业各环节的产品占全球市场份额看，2018年多晶硅占比57.8%，电池和组件均超过70%，而硅锭硅片更是高达90%左右。同时，产业链各环节的关键辅料与耗材，如多晶硅切割用金刚线、光伏浆料、光伏胶膜、光伏玻璃，也陆续打破国外垄断，全面实现了进口替代和成本的大幅下降，“两头在外”现象得到了根本性改观。[4]

3.技术水平和设备国产化率大幅提高

目前，我国光伏企业在多晶、单晶PERC、异质结等多种光伏电池与组件技术路线，都掌握了世界领先技术，仅2019年就9次刷新了光伏电池转换效率世界纪录。单晶炉、铸锭炉、扩散炉、硅片清洗制绒机、硅片切片机等中高端关键设备全面地实现了国产化。[5]

三、中国应对国外贸易保护主义的策略

当前，中美贸易战余波尚未平息，新冠疫情又重创各国金融贸易与实体经济，贸易保护主义阴霾再次笼罩全球。为此，我们一方面要继续大力倡导贸易自由，另一方面也要未雨绸缪、政企协同、多管齐下，不断提高中国制造业的国际竞争力和在全球市场上的话语权，才能有效应对和减少损失。

（一）政府层面的应对策略

1.指导企业建立应诉援助体系

贸易纠纷预警机制通过对国内外贸易信息的收集、分析、处理,在贸易保护措施实施之前及时发出警报，从而防范和降低贸易保护措施对本国出口的影响。企业应诉援助体系则为企业积极应对贸易保护的调查、诉讼等提供相关法律、产业调查、市场研究等支持服务，包括律师、商业信息调查、会计师事务所等专业机构。建议政府有关部门提供指导，帮助建立贸易预警机制与应诉援助体系。[6]

2.控制和淘汰落后产能

毋庸讳言，部分企业在国际市场上的价格优势是建立在高能耗、高污染乃至违法违规等基础上的，淘汰这些落后、过剩产能，可以为先进产能腾出市场空间，促进产业健康发展。其主要手段有：基于产能规模、技术工艺路线、能耗标准、污染物排放标准等技术指标，制订并定期修订鼓励类、允许类、限制及禁止类产业目录，提高产业准入门槛，限制和淘汰落后产能；对鼓励类、允许类、限制及禁止类的项目，实行差别化的信贷、融资、项目审批、土地、税收等产业政策，削弱落后过剩产能的盈利能力，迫使其退出市场；对落后过剩产能采取监管约谈、限期整改甚至关停查封等行政强制性措施。

3.鼓励和扶持自主创新

开展自主创新、打造“人无我有，人有我优”的差异化优势，是出口企业规避、缓解贸易保护措施的重要途径之一。政府鼓励、扶持企业自主创新的手段也比较多，例如通过制订科技发展规划，帮助企业明确技术创新的方向、目标，强化科技创新的市场导向；通过加大科技投入，尤其是大型骨干企业战略性关键技术和重大装备的研究开发以及对科技型中小企业创新基金的支持力度，并且设立各类专项资金，对企业取得技术创新成果或应用创新成果给予支持、补贴或奖励；对在技术创新方面成绩优异的企业、企业家授予社会荣誉；在所得税、增值税、营业税、先进装备进口关税等税收方面给予优惠等。

4.降低制度性交易成本和运营成本

降低企业制度性交易成本和运营成本的主要手段包括：实施简政放权，转变政府职能，最大限度地减少政府对微观经济活动的直接干预，取消各类不必要的审批、审核、备案、认证等工作，制订政府部门的权力清单、责任清单和负面清单；实施减税降费，降低企业税赋；加强内河航运、铁路货运等基础设施建设，扶持第三方、第四方物流；推进利率市场化改革；扩大直接融资，推进股票发行注册制改革，降低融资成本等。

（二）企业层面的应对策略

1.积极利用贸易救济规则

企业遭遇别国的贸易保护调查后，应及时了解相关情况，分析贸易调查的合法、合理性及对企业利益的影响。对于不合法、不合理且严重影响企业利益的贸易调查，应当积极应诉，并寻求商贸主管部门及行业协会的帮助、支持。近年来，我国企业在输欧卡车轮胎反倾销案、输美钢铁反垄断案、输美聚四氟乙烯反倾销案等案件中，积极应诉并获全胜，不但有效维护了企业正当权益，更有力回击了滥用贸易保护措施的部分利益团体。

2.布局海外生产基地

贸易保护措施往往针对少数特定的商品产地，通过在海外布局生产基地，也能有效规避贸易保护措施。对此需要重点考虑两个问题：一是关于生产基地国别、地点的选择，不但要能规避主要出口市场的贸易保护政策限制，而且要在投资者保护、基础设施、安全与稳定、产业配套、外汇管制、运营成本等方面具有综合优势；二是布局方式的选择，通常包括绿地投资、委托生产、技术装备转移、收购并购等方式，企业需要结合自身实际情况，选择、确定合适的海外生产基地布局方式。

3.加强自主创新

一是强化技术研发的市场导向，切实改变以评奖、发论文为导向的低效研发，以解决客户痛点、产业难点，满足市场需求作为企业研发活动的出发点和落脚点。如华为从1998年就率先引进并实施集成产品开发模式，强调以市场和客户需求作为产品开发的驱动力，将产品开发作为一项投资进行管理。在产品开发的每一个阶段，都从商业的角度而不只是从技术的角度进行评估，以确保产品投资回报的实现。[7]

二是要长期投入、专业专注，培育核心竞争力，避免“三天打鱼，两天晒网”的短期行为。例如，长城汽车多年来采取“超前研发、过度投入”的研发策略，长期坚持将利润的30%以上用于研发，成为最具竞争力的本土汽车自主品牌。

三是根据自身实力和企业发展策略，选用合理的研发模式。研发能力基础较弱的中小企业，可以采取模仿创新、合作创新的研发模式；而研发能力较强、资源相对丰富的企业，可以以自主创新、原始创新模式为主。

4.开发替代市场

开发替代市场，实现市场多元化，也是规避、降低个别国家贸易保护主义冲击的重要途径。特别是要关注国内市场的开发，实现出口转内销。中国经济总量位居世界第二，市场潜力巨大，经济增长速度在世界主要经济体中位居前列，大力开发国内市场是出口型企业应对国外贸易保护主义的重要策略。