我国自然资源资产审计问题及对策研究

岳春香 陈漫雪

摘       要：为加强生态文明体制建设，通过对领导人实施自然资源资产离任审计，强化领导人在任职期间的生态环境保护意识，改变领导人盲目追求经济绩效的局面。本文通过对我国当前自然资源资产审计研究现状分析，发现大部分学者以相关概念界定以及要素研究居多，研究的内容还不够全面、成熟，尚未形成系统化的审计模式;从审计方法、审计评价指标体系以及法律法规、规章制度三个角度，进行问题分析，并提出相应的对策建议。

关键词：领导人;自然资源资产;离任审计

一、引言

新形势下，党的十八大提出了“五位一体”总布局，把生态环境保护建设作为国家重要的战略决策，契合时代发展潮流。2013年，我国首次提出了领导干部自然资源资产离任审计，强化领导人在自然资源资产管理以及保护中的责任，加强对领导人的监督管理。蔡春，毕铭悦（2014）指出自然资源资产审计将资源环境审计与经济责任审计相融合，是一项适应我国国情发展的制度创新，同时推动了我国审计工作的创新发展。刘明辉，孙冀萍（2016）将自然资源资产审计定义为审计主体根据相关的法律法规、规章制度、政府文件等审计依据，对主要领导人关于自然资源资产管理以及保护的受托责任履行情况进行监督、评价和鉴证，并将最终审计结果传递给信息的使用者。对于自然资源资产的界定，王振铎，张心灵（2017）指出自然资源资产是指具有明晰的产权属性，能够进行价值计量，在生态环境中具有经济效益、社会效益、生态效益的资产。关于由“谁”实施审计，审计主体“多元论”者，陈献东（2014）认为保护自然资源资产需要社会各个组织共同努力，由国家审计机关发起，通过与企事业单位的内部审计部门、社会中介组织以及社会公众协调合作，开展审计工作。对“谁”审，潘旺明，丁美玲（2018）从政府部门的角度，认为自然资源资产审计是对各级党政的主要领导人，以及承担自然资源资产管理和生态环境保护工作的部门、单位主要领导人进行审计。具体审什么，陈献东（2018）从逻辑机理的角度出发，对如何确定自然资源资产审计内容进行了深入探索，借鉴经济学领域供给需求均衡理论，将影响审计内容的因素分为客观需要和现实可能，二者相互作用、相互影响，当二者达到均衡时，审计结果最好。

二、自然资源资产审计现状与问题分析

（一）审计方法有局限性

根据自然资源资产审计的具体审计内容制定出恰当的审计方法，林忠华（2014）围绕政策落实、资金管理、项目建设、法律法规执行、监督管理以及自然资源资产财务报表等内容，分别采取传统的审计方法。传统的审计方法主要为“手工审计+翻阅资料+现场勘查”，需要耗费大量的时间，工作程序烦琐，审计效率低。李博英，尹海涛（2016）将自然资源资产审计在传统审计方法的基础上进行拓展，引入资源环境状态比较法，通过对环境政策实施前后的环境状态的变化进行检测和评估，比较出环境政策实施的效果，评价领导人在保护自然资源资产的绩效。

传统的审计方法具有局限性，执行起来难度大、效率低，不能满足空间范围广的各类资源资产的审计需要。因此，审计机关需要结合最新的科学技术，创新审计方法，规范审计程序，提高审计效率以及质量，从而提升审计对领导人的资源环境责任履行情况的监督力度。

（二）审计评价指标体系不够健全

张宏亮等（2015）最早对自然资源资产审计结果的评价指标体系进行探索，根據指标构建的原则以及各地区评价指标的重要程度，分为主指标和副指标，主指标为各地普遍存在的情况，如水、空气以及土地的状况，副指标为各自然资源资产更详细的数据信息，通过层次分析法，对不同层级的指标赋予与之对应的权重。领导人承担自然资源资产的管理以及保护的责任，李博英，尹海涛（2016）首次采用模糊综合评价方法解决领导人责任多样性与复杂性的问题，通过把复杂的问题简单化，把模糊概念清晰化，客观地对主要领导人的资源环境责任进行界定与评价。内蒙古自治区审计学会课题组（2017）根据自然资源资产的本质特征以及发展规律，根据审计内容，从定性指标与定量指标的角度，全面衡量、评价领导人管理、保护以及使用自然资源资产的受托责任履行情况。

对于评价指标体系的研究仍然处于探索阶段，当前评价指标体系比较单一、不够全面，缺乏一套规范的、科学的评价指标体系。不同地区审计的自然资源资产不同、审计内容以及重点不同，由于自然资源资产的价值计量具有一定的难度，评价指标体系主要采取定性指标，导致难以对领导人的评价结果进行横向比较。

（三）缺乏相应的法律法规以及规章制度

从当前的审计实践中发现，我国关于自然资源资产专门的法律法规以及规章制度还不够健全，导致领导人管理、保护自然资源资产的责任难以进行评价、定责。也缺乏对相关领导人的问责办法、惩罚措施，因此相关法律政策没有及时与社会发展相适应。主要表现为自然资源资产的相关管理制度不够细化、精确，导致落实不到位。当前相关自然资源资产的产权制度体系不够完善，同时也缺乏相应的利益分配以及协调机制。这导致我国自然资源资产从管理、利用以及保护都受到了严重影响，不仅使自然资源资产审计缺乏审计依据，也阻碍审计工作的顺利实施。

三、关于自然资源资产审计问题的对策建议

（一）在自然资源资产审计中引入新技术

基于自然资源资产种类多、数量大、地理分布复杂等特点，导致相关数据的采集难度大，审计内容不够全面。将传统审计方法与新技术结合在一起，依托于大数据技术自身的优势，从而提供更全面、更准确的审计数据信息。加强大数据技术在自然资源资产审计中的应用，拓宽了数据的获取渠道，不仅丰富审计的数据样本，还能保障数据的原始特征，同时还能减少审计人员的工作量。通过大数据技术分析，可以使审计取证更加公平公正，审计结果更加具有说服力。由于自然资源资产具有覆盖面范围广、难以量化等特点。在审计过程中使用无人机采集现场图片、视频等信息，采用3S技术（遥感RS、地理信息系统GIS、全球卫星定位系统GPS）对自然资源资产的地理位置、空间大小绘制图像，并进行数据采集、储存、处理以及分析，能够准确判断出自然资源资产的利用以及保护情况，提高审计效率以及质量。通过信息化的手段，构建自然资源资产管理信息系统，整合数据资源。借鉴其他领域规范数据的经验，对自然资源资产的数量、质量、利用以及保护的情况进行统计，构建数据共享的网络信息系统。多个部门协同对自然资源资产数据的真实性、准确性进行监控，使审计的结果更加客观、公正。

（二）构建综合评价指标体系

根据相应的审计依据、审计标准以及审计内容，构建综合的评价指标体系，准确、客观地评价领导人在管理、利用以及保护自然资源资产的履责情况。不同于其他常规的财务审计，自然资源资产审计具有历史性、延续性的特点，需要从系统的角度去分析引起当前自然资源资产管理问题的原因。构建自然资源资产管理信息系统，不仅能够全方位、多角度地去衡量问题存在的原因，还能从历史数据的角度去分析自然资源资产的发展变化。

首先，指标应当能够多维度、多视角、全面反映领导人在任职期间关于自然资源资产的政策落实、资金管理、项目实施等工作内容的履职情况;其次，指标覆盖面广、可操作性强，能够反映自然资源资产的变化规律;最后，以反映自然资源资产数量、质量为突破口，围绕政策落实、资源利用、资金管理等審计内容，构建出综合的指标评价体系。为了使评价结果能够作为领导人晋升、奖惩、考核的重要依据，并能够在同一级层进行横向比较，拓宽评价结果的运用场景。因此必须考虑审计试点的地区差异、自然资源资产类别等差异，使评价指标体系灵活性更强，应用范围更广。

（三）完善相应的法律法规以及规章制度

完善相应的法律法规以及规章制度，统一审计标准，使自然资源资产审计有据可循。加强自然资源资产产权制度建设，明确各个部门的责任关系以及责任范围，使自然资源资产的所有者与监督者相互独立。健全相关领导人管理自然资源资产的考核办法、问责机制以及处罚措施，建立生态环境损害终身责任制，从而提高领导人对自然资源资产管理、保护的责任意识。完善自然资源资产政策实施的跟踪审计，促使相关政策法规落地实施。分清完善自然资源资产审计中审计主体、审计客体的法律责任与法律义务，各自履行相对应的职责职权，细化审计过程中的操作流程，使审计程序规范化、法制化，提高审计质量，降低审计风险。

结论

我国开展自然资源资产审计，促进生态文明制度建设，具有重大的实践意义。当前大部分学者都聚焦在相关概念界定以及要素研究，研究的内容还不够全面、成熟，尚未形成系统化的审计模式。自然资源资产审计不仅需要对自然资源资产的数量、质量、利用以及保护情况进行衡量，还需要客观地反映出领导人的责任履行情况。因此，传统的审计模式不能完全满足自然资源资产审计的需要，必须在审计方法上进行创新，引入新技术。将传统审计方法与大数据技术、3S技术等科学技术相结合，提高审计效率以及审计质量。审计结果的评价指标体系需要根据审计依据、审计内容以及审计目标而制定，构建一套综合的评价指标体系，使不同的试点地区、管理不同自然资源资产类别的领导人可以横向比较，更加客观、公正地评价领导人的履责情况，拓宽审计结果的应用范围。此外，加强相关的法律法规和规章制度的建设，提供法律保障，促进政策的落地实施。一方面，增强政府机构以及社会公众的资源环境保护意识;另一方面，能够提供审计依据，提高审计质量，降低审计风险。

参考文献：

[1]蔡春，毕铭悦.关于自然资源资产离任审计的理论思考[J].审计研究，2014（05）：3-9.

[2]刘明辉，孙冀萍.领导干部自然资源资产离任审计要素研究[J].审计与经济研究，2016，31（04）：12-20.

[3]王振铎，张心灵.领导干部草原资源资产离任审计内容研究[J].审计研究，2017（02）：31-39.

[4]陈献东.开展领导干部自然资源资产离任审计的若干思考[J].审计研究，2014（05）：15-19.

[5]潘旺明，丁美玲，于军，严轶斐.领导干部自然资源资产离任审计实务模型初构[J].审计研究，2018（03）：53-62.

[6]陈献东.确定领导干部自然资源资产离任审计内容的逻辑机理及例证分析[J].审计研究，2018（05）：43-50.

[7]林忠华.领导干部自然资源资产离任审计探讨[J].审计研究，2014（05）：10-14.

[8]李博英，尹海涛.领导干部自然资源资产离任审计的理论基础与方法[J].审计研究，2016（05）：32-37.

[9]张宏亮，刘长翠，曹丽娟.地方领导人自然资源资产离任审计探讨[J].审计研究，2015（02）：14-20.

[10]李博英，尹海涛.领导干部自然资源资产离任审计方法研究[J].审计与经济研究，2016，31（06）：28-34.

[11]内蒙古自治区审计学会课题组，郭少华，郝光荣，于小满.领导干部水资源资产离任审计研究[J].审计研究，2017（01）：12-22.

作者简介：

岳春香（1996-  ），女，汉族，四川省达州市人，北华大学在读硕士研究生;

陈漫雪（1989-  ），女，满族，吉林省吉林市人，北华大学经济管理学院，讲师，博士，硕士生导师。