浅谈国家公园发展的时代意义和建设方法

苏艳 张景辉

摘要 国家公园作为有效利用自然资源且受到保护的可持续发展理念，近些年在世界范围内受到推崇与认可。随着生态文明制度日趋完善以及对国家公园发展的初步探索，国家公园发展对生态文明建设等方面均有重要影响。通过强调国家公园时代意义，结合国家公园建设现状，提出相关建设方法与建议，以促进国家公园健康发展，实现其对生态环境格局的积极作用。

关键词 风景园林;国家公园;时代意义;

中图分类号：F592.7 文献标识码：A 文章编号：2095-3305（2020）04-0-02

DOI：10.19383/j.cnki.nyzhyj.2020.04.038

国家公园体制具有自然保护价值，也是在国土空间之下实行的一种保护管理制度。自1872年世界上第一个国家公园—美国黄石公园建立以来，经过近150年发展之后，国家公园已在全球200多个国家和地区建立，并达到一定数量和规模[1]。与此同时，关于国家公园的研究也成为了学术界热点，主要涉及资源保护、环境承载力、发展历程及价值评价等多方面，意在将国家公园作为国家生态环境管理体系核心，以实现生态保护最终目的。

由于各国历史、政治经济制度、国情等不同，国家公园在各国建设有着不同内涵、标准、功能定位与管理方式。中国于建国初期，成立了首个自然保护区—鼎湖山国家级自然保护区，由此开始了关于保护地的探索之路，2013年提出建立国家公园体制。2019年6月，在《关于建立以国家公园为主体的自然保护地体系的指导意见》中，提出建成中国特色以国家公园为主体的自然保护地体系总体目标。可见，中国国家公园发展与建设并不是对于国外保护自然资源方式的简单引用，而是对国家公园所带动的生态观念、管理机制等革新，其发展与建设也需要结合实际并采取恰当方法[2]。

1 国家公园发展的时代意义

1.1 国家公园是经济发展的推动力

国家公园代表着一个由各类型保护地而组成的体系，除最大限度发挥其保护功能外，还能将生态效益与经济效益有效结合，成为推动经济发展重要动力。国家公园的经济价值主要体现在保护区内自然资源有效转化与利用，通过对自然环境承载力、生态资源功能评价等，结合地区社会经济、人文历史、生态安全情况，开发自然资源的直接经济价值与衍生价值，可以提升人民幸福感和社会发展水平[3]。國家公园还可通过多种行业、多种途径实现其生态服务功能向经济开发功能转化，使环境资源项目惠及更多贫困和弱势群体，这其中自然保护地、生态旅游、传统农业景观与产业发展是主要代表。人类既可从产业项目中完成资源开发与利用，获取直接经济效益，也可从自然环境中获得教育、文化继承、游憩与娱乐等非物质效益，并通过自然环境给予精神服务，在保护地开展相关活动间接创造经济价值[4]。

1.2 国家公园是保护地制度的继承与创新

国家公园是一种重要自然保护地类型，也是对过去很多年所讨论的自然保护地资源的一种整合。关于自然保护地建设，由鼎湖山国家级保护区开始，之后迅速发展，形成将自然保护区为核心、以森林公园、地质公园、风景名胜区、观光农业园为主要组成，重点实现生物多样性保护的保护地体系，成为国家生态安全发展基本骨架[5]。国家公园发展与进步，标志着中国对于过去很多年的保护地研究有了一个初步结果，也是结合实际对于生态保护方面做出创新，必将使中国在自然保护地体系上的建设更加丰富，彰显自然和文化核心特质，显著增强国家生态保护格局。

1.3 国家公园是公众利益与意志的代表

从社会形态方面讲，国家公园属于公共产品，即国家公园设立目的是保护具有特殊生态价值、文化价值、人文价值的地区，使其免受较多自然与人为干扰，且能提供观赏、服务、传递精神文明等功能，满足公众了解国家历史、遗产文化需求。因此，国家公园并非为某地方、某少数人设立，而是为全体公众设立，与公众意志和利益紧密相连，公益性也是其主要属性之一[6]。国家公园发展不仅能为现代人造福，也能为子孙后代留下更多自然生态资源、传递更多民族精神。

2 国家公园建设的现状与问题

国家公园经历了从无到有共一百多年发展，形式也从单一国家公园演变为由多类型保护地组成的国家公园体系。当前，中国已设立神农架国家公园、三江源国家公园、祁连山国家公园等共10个国家公园体制改革试点，对国家公园发展摸索也逐渐清晰。中国有数量众多的历史文化街区、风景名胜区、森林公园、湿地公园等风景区及自然文化遗产，为国家公园建设打下较好基础。但在发展过程中，也存在着很多较明显的问题，对建成统一国家公园体系有着一定阻碍：（1）经验照搬情况较多，中国在国情、历史、人文等多个方面都与发达国家有所不同，在国家公园基础设施建设、体制管理等方面也较为落后，因此对走中国特色国家公园体系建设还欠缺经验。（2）由于在保护地建设过程中牵涉到多方利益，国家公园发展和保护面临着巨大压力，环境破坏、资源浪费等问题近些年也时有发生，保护地和风景区也普遍存在不达标现象。（3）国家公园为履职尽责，保护生态系统完整性与真实性，常需跨越多个地区协调与解决相关事务，这其中还会受到地方性法规限制，影响行政效率。同时，关于国家公园立法方面也未形成坚实依据，给国家公园统一体系建设造成阻碍[7]。

3 国家公园的建设方法

3.1 提供立法保障，完善法律制度

作为自然保护地体系最重要组成部分，国家公园应拥有单独法律保证。要深入基层调查，掌握民意，找到国家公园立法切入点，全方位听取意见与建议，以科学的数据为国家公园立法工作提供有力支撑。同时，注意统筹国家公园法与其他自然保护法之间的关系，合理确定法律边界，理清逻辑关系，使国家公园法、自然保护地法和其他法律法规形成相互支撑、相互联系、相辅相成的完善法律体系[8]。立法过程应符合程序，确保其他立法机构、有关专家、基层组织等有途径、有机会参与到国家公园立法实践，规范与国家公园所有利益相关者权利与义务，使《国家公园法》及相关地方性法律法规更具针对性、操作性，能为国家公园发展提供最大保障。

3.2 建立统一的国家公园体系和管理机制

统一的国家公园体系与管理机制包括管理機构、管理体制、管理方法等方面统一，以最大实现国家公园主导性，这是国家公园体系最终管理体系。

（1）明确国家公园准入条件，制定相关设立标准和布局要求，制定国家公园发展规划、建设目标，在国家层面对国家公园总体规划绘制蓝图。（2）加快建立以国家为主导的管理机制，明确主导部门，避免出现“多门管理、治理混乱、管而不力”等问题，使管控更有效率、覆盖更加全面，资源更加共享[9]。（3）建立以社区为重点公共参与机制，社区共管可落实到每位公民，推动社区发展与生态保护协调，是保护管理成效重要因素，也可解决过去保护地建设面临的难题。国家公园发展需要创新社区管理机制，使其融入保护区建设、管理、运营等多方面，让社区共享国家公园周边生态资源，引导社区居民参与宣传与保护。

3.3 完善社会保障，引导公众自发保护

公众是自然生态环境保护主力军，也是处理人与自然和谐共生的基础。要从多方面引导鼓励公众对于国家公园建设自发保护。（1）健全生态补偿机制，提高政府在医疗、教育、文化、养老方面公共服务能力，健全生态管理岗位，提高岗位管理公平性与合理性，提高生态补偿资金绩效，让公众投入生态保护、国家公园治理中时无后顾之忧。（2）发展与国家公园结合的生态旅游业，充分依托国家公园中各种类型保护地资源，按照国家公园管理理念，主要发展生态体验模式旅游业，合法合规开发旅游资源，为生态环境可持续保护提供重要保障，成为新经济增长点[10]。（3）完善道路、通信、水利等基础设施建设，政府要予以高度重视，实现公共服务均等化，使公众自发与国家公园体系建设联系，在日常生活中实现生态生产生活良性循环，通过生态保护工作能够实现富裕文明的生活目标。

4 结语

国家公园发展在推动经济发展、维护公众利益方面有着重要意义，中国对国家公园体系建设应采取更多适宜性方法，并与国家经济发展框架整合，充分发挥国家公园作为生态资源对社会发展的促进作用，最终实现具有中国特色国家公园体系的科学管理、永续利用。从国家可持续发展长远目标出发，国家公园发展应是一项长期不懈的事业。

参考文献

[1] Gray，Kenneth Lynn.The public policy process and the national park service[M].Ann Arbor，Mich.：UMI，1976.

[2] 柯善北.从“国家公园”到“公园国家”，还有多远？[J].中华建设，2019（9）：6-7.

[3] 吴承照，刘广宁.中国建立国家公园的意义[J].旅游学刊，2015，30（6）：14-16.

[4] 唐芳林，孙鸿雁.我国建立国家公园的探讨[J].林业建设，2009（3）：8-13.

[5] 杨锐.论中国国家公园体制建设的六项特征[J].环境保护，2019，47（Z1）：24-27.

[6] 陈耀华，黄丹，颜思琦.论国家公园的公益性、国家主导性和科学性[J].地理科学，2014，34（3）：257-264.

[7] 阿真.我们的国家公园[J].博览群书，1999（7）：59-60.

[8] 闫颜，唐芳林.我国国家公园立法存在的问题与管理思路[J].北京林业大学学报（社会科学版），2019，18（3）：97-101.

[9] 侯鹏，刘玉平，饶胜，等.国家公园：中国自然保护地发展的传承和创新[J].环境生态学，2019，1（7）：1-7.

[10] 田俊量.三江源国家公园的理念和探索[J].林业建设，2018（5）：189-196.

责任编辑：黄艳飞