铁路工程第三方质量安全监督模式的研究

韩 侃，王秉勇，蒋育华，王 瑜，王伟星

（中铁西北科学研究院有限公司，甘肃 兰州 730000）

0 引言

我国铁路政企分开以来，对铁路建设工程质量监督管理工作由国家铁路局和地区铁路监督管理局具体负责。由于铁路建设工期长，专业多，政府不可能都亲自进行监督检查，依据《建设工程质量管理条例》（国务院令第 279 号）第四十六条、《铁路建设工程质量监督管理规定》（交通运输部令〔2015〕2 号）第五条和《建设工程安全管理条例》（国务院令第 393 号）第四十四条，铁路监督管理部门可以委托符合条件的第三方监督机构实施质量安全监督管理工作，委托的监督机构是由铁路工程监管部门认可的第三方，即具有独立法人资格的单位来代行国家铁路局的工程质量监督职能［1］，因此，针对铁路工程第三方监督模式的研究意义重大。

通过查阅近几年国内文献资料，对铁路工程第三方监督模式的研究文献比较少。目前，铁路工程质量安全监督工作主要由国家铁路局、地方铁路监督管理局和委托的监督机构三个层面组成，具体工作由地方铁路监督管理局委托的监督机构实施，如图 1 所示。监督机构按照《国家铁路局关于做好铁路工程项目质量行政监督工作的指导意见》（国铁工程监〔2014〕61 号）和《铁路建设工程质量监督管理规定》（交通运输部令〔2015〕2 号）的具体要求开展质量监督工作，本文拟从委托的第三方质量安全监督角度，探讨目前铁路工程监督模式存在的问题，并对存在的问题进行权重的计算分析，为将来铁路行业监管部门提供对策服务。

图1 铁路工程质量安全监督模式

1 第三方质量安全监督模式存在的问题

1.1 法律及法规方面

1）第三方监督机构不具备执法主体资格。《中华人民共和国建筑法》和《建设工程质量管理条例》（国务院令第 279 号）均未明确质量监督机构的主体性质，部门规章上《铁路建设工程质量监督管理规定》（交通运输部令〔2015〕2 号）明确了行业主管部门可以委托监督机构代行政府监督职能［2］。

2）部分法律、行政法规缺少监督方面的内容。我国的《中华人民共和国建筑法》虽然经过了几次修订，但在内容上涉及房屋建筑工程的较多，规范公路、铁路等交通工程的内容较少。在质量管理章节中，只明确了其他参建单位的质量责任，但没有明确监督部门的责任、监督内容和范围等，致使工程质量监督缺少依据。在法律责任章节中，对罚款的具体范围没有明确。

3）部分法律条文针对性不强。部分内容表述不够具体，使得在具体实施行政处罚时，对有些违法违规行为不好界定和确认，造成现场取证较难。

4）行政处罚程序多，时效长，降低了行政执法和监督的效率。按照铁路工程质量安全监督行政处罚的程序，一个案子从立案到下发处罚决定书至少需要两个月的时间。

1.2 监督措施及监督手段方面

1）监督措施单一。目前铁路行业第三方工程监督机构的措施有三种：下发铁路建设工程质量问题通知书、铁路建设工程质量安全整改通知单和报告地区铁路监督管理局实施行政处罚。

2）监督检查手段需要创新。目前质量监督的模式和手段主要是眼看、尺量、手模、耳听等手段进行检查，没有把监督检测充分结合。

3）监督行为不能规范和统一。目前铁路工程质量监督的相关文件没有明确界定监督检查的内容、监督抽查的频次、监督工作程序等。因为铁路工程建设周期长，质量安全监督最常用的方式为随机抽査。对于抽查的频次和抽查哪些内容，不同的监督机构和监督人员都存在一定的差异性。

4）增强工程质量担保和保险意识。借鉴国外发达国家的经验，加强社会咨询服务公司在我国铁路建设工程质量的体系建设，厘清建设单位和监理单位的主体责任，充分发挥工程保险与工程担保在工程质量保证体系中的社会保障作用［3-5］。

5）信息化手段运用不足。目前，各省住建厅、交通厅都有自己建设信息管理系统，但铁路监管部门没有建立，增加了工程质量监管的工作量。

1.3 监督机构组织体系方面

1）质量监督涉及的内容多，监督人员责任大。近年来，随着国家、政府对建设工程质量的高度重视，工程方面的投诉举报也越来越多，按照《建设工程质量管理条例》（国务院令第 279 号）第七十六条的相关规定，质量安全监督人员的监督责任和被追责的压力较大。虽然监督机构不作为参建方负责工程质量的主体责任，但在铁路建设过程中履行了对工程质量的监督职责，评价监督机构监督工作的标准有哪些，监督人员如何做才算履职尽责，这些都是要在以后的监督中亟待明确的问题。

2）充实监管力量，加强对专业技术人员的配备。《国家铁路局关于做好铁路工程项目质量行政监督工作的指导意见》（国铁工程监〔2014〕61 号）规定监督人员基本条件［6］：具有 5 年以上铁路建设工作经验，经国家铁路局组织的培训考试合格，不受学历、专业和职称限制。铁路建设工程监督涉及的专业较多，在监督过程中要做好人员储备和培训工作，调动专业人员从事监督工作的积极性和主动性，才能确保监督机构监督工作的持续发展。

3）监督人员不足、监督业务量大。铁路工程质量安全监督任务量大，第三方监督人员数量不足。

4）监督检查经费不足。《国家铁路局关于做好铁路工程项目质量行政监督工作的指导意见》（国铁工程监〔2014〕61 号）规定监督人员要专职从事监管工作，但由于监督专项经费不足，监督机构的专业人员和现场监督频次不能保证，严重影响了监督工作的正常开展。

2 问题分析

结合对辖区内 18 条铁路的质量安全监督工作，对铁路工程第三方质量安全监督模式存在的问题进行了梳理，汇总了 3 大类 13 项问题，用层次分析法对各个问题的权重进行计算分析，确定影响问题的主次顺序［7］。

2.1 构建评价指标体系

通过査阅相关文献，制作调查表，对铁路建设监督检查部门、科研单位、学校教授和现场施工管理单位的有工程质量监督经验的专家进行了意见征询。主要采用德尔菲法通过发放设计调査表，对专家意见进行数据统计分析和处理，最终形成评价指标体系（见表 1）。

表1 评价指标体系

2.2 建立层次分析模型

根据专家评分结果如表 2 所示。构造准则层和方案层的判断矩阵并对一致性进行检验，过程如下。

1）准则层判断矩阵 A 和权重计算。

①求判断矩阵 A 最大特征值和权重向量。

表2 准则层判断矩阵

计算特征值：

因为n=3，查表得RI=0.58，一致性比例 CR=CI/RI=0.026 8/0.58=0.046 2＜0.1，准则层判断矩阵的一致性可以接受。

2）方案层判断矩阵和权重计算。方案层对准则层的判断矩阵共有三个，分别为 B1、B2和 B3，按权重计算“和法”的步骤求出最大特征值和权重向量，即可得到相应的一致性指标 CI 和一致性比例 CR，计算结果如表 3 所示。

表3 方案层判断矩阵的计算结果

从一致性比例 CR 值可以看出，法律法规、监督机构组织体系、监督措施和监督手段三个判断矩阵的一致性可以接受。

3）层次总排序及一致性检验。通过计算得到了第三方质量安全监督模式方案层对其准则层的权重向量，从而进行方案选择（见表 4）。

表4 方案层对准则层的权重向量

层次总排序检验一致性检验如下：

CI＝w0×Ci＝0.261 1×0.026 7＋0.327 8×0.045 3＋0.411 1×0.015 1=0.028

RI＝w0×Ri＝0.261 1×0.94＋0.3278×1.12＋0.4111×0.94＝1.00

CR＝CI/RI＝0.028/1.000＝0.028＜0.1，由此看出，总排序一致性通过检验。

2.3 小结

从监督机构做好质量安全监督工作这一总目标，所考虑的三种方案排序的相对优先顺序为：监督机构组织体系，权重为0.411 1；监督措施、监督手段，权重为0.327 8；法律、法规，权重为0.261 1。即监督机构组织体系最重要，其次是监督措施、监督手段。指标层中，法律法规指标中“不具备执法主体”的权重为0.433，说明“不具备执法主体”对“法律法规”的影响最大；在“监督机构组织体系”指标中“监督人员素质参差不齐，专业人员配备不全”和“监督人员不足、监督业务量大”的权重分别为0.371 5和0.283 5，即它们对监督机构组织体系的影响较大；在“监督措施、监督手段”中“监督措施单一”和“监督手段落后”的权重分别为 0.408 6 和0.339 9，影响相对较大。

从方案层总权重可以看出，“监督人员素质参差不齐，专业人员配备不全”“监督措施单一”“监督人员不足、监督业务量大”和“不具备执法主体”的权重最大，即他们影响最大，而“信息化手段运用不足”和“部分法律条文操作性不强”权重最小，即这两个指标影响最小。

3 结论

结合上述分析，铁路工程第三方质量安全监督模式存在的主要问题有以下四个方面：1）缺乏政策支持。在第三方监督管理运营过程中不能及时得到社会认同，机制的不健全使得监督管理的发展缺乏保障和动力。2）相关第三方监督机构的法律法规、考核机制和追责制度等不完善，政府干预管理较多，监督机构缺乏独立性。3）用层次分析法对影响第三方质量安全监督的因素进行权重分析。得出监督人员素质参差不齐，专业人员配备不全，监督措施单一，监督人员不足、监督业务量大和不具备执法主体是影响政府监督问题的关键因素。4）铁路第三方质量安全监督模式的出现与发展缺乏足够的酝酿过渡，目前第三方监督机构的专业性和权威性都难以保持。

通过对问题进行科学计算分析，不断总结经验，为日后的质量安全监管模式的发展提供理论支撑。