我国应以“创新区域化”应对“逆全球化”中的开放创新风险

■文/黄宁 王革（中国科学技术发展战略研究院）

近年来，在贸易保护主义、技术民族主义等因素的驱动下，部分发达国家频繁实施“逆全球化”措施。这对我国开放创新的外部环境造成了较大的负面影响。例如，美国惩罚性关税已导致我国2019 年主要高技术产品（机电产品HS84-85、运输设备HS86-89，以及光学、钟表、医疗设备HS90-92）对美出口下降10%～20%，技术出口管制等因素导致我国2019 年知识产权使用费进口增速由前三年的15%以上逆转为-4%。而2020 年新冠疫情在全球的蔓延进一步加剧了“逆全球化”趋势。一些国家开始强调供应链的“安全”，甚至试图强行改变全球化所形成的国际供应链格局。

开放创新，是我国贯彻新发展理念、打造对外开放新格局、推动构建人类命运共同体的内在要求。习近平总书记强调，我国将“坚持以开放促改革、促发展、促创新，持续推进更高水平的对外开放”。为防范“逆全球化”对开放创新带来的风险，我国应尽快推进“创新区域化”，将更多资源投入到区域性创新合作中。

一、我国推进“创新区域化”的必要性

“创新区域化”是指，两个及以上的国家（地区）之间，通过逐步消除创新要素跨境流动壁垒、提升科技创新合作水平，建立起显著高于区域外的创新关联与技术依赖。在创新资源趋于分散、研发活动日益复杂、技术生命周期不断缩短的条件下，融入全球创新网络原本是我国的最优选择。但当全球开放创新的环境面临较大不确定性时，推进“创新区域化”的必要性大大增加。

首先，以“创新区域化”维护“创新全球化”。受限于美国在全球经济与科技中的重要地位，以及多边机制严重受损，短期内已难以通过多边机制保障创新要素在全球的正常流动。“创新区域化”成为维护“创新全球化”的最佳途径。一方面，“创新区域化”的本质仍然是扩大开放，这与“创新全球化”的方向是一致的。区域内壁垒的消除，并不以对区域外壁垒的增加为代价。另一方面，“创新区域化”有助于探索更适应未来全球化的新规则。1990 年代全球化兴起的历史表明，大量新的多边规则实际源自前一时期的区域化实践。退一步看，“创新区域化”也可以维护一部分既有的国际科技合作秩序，防止“创新全球化”倒退为“创新本土化”。

其次，缓解中美“技术脱钩”的压力。一方面，可借助区域内其他成员与美国的技术关联，间接降低中美“技术脱钩”的风险。例如，美国与欧洲（英、法、德）和东亚（日、韩）部分国家均有紧密的技术贸易和创新合作关系，如果我国推进与这些国家的“技术挂钩”，将有助于防止中美彻底“技术脱钩”。另一方面，即便中美科技关系进一步恶化，也可确保稳定份额的技术来源与外部市场。美国虽然是我国最重要的技术来源，但在我国技术进口（以知识产权使用费测算）中的份额也未超过1/3，在我国高技术产品出口中的份额为1/5。如果我国与东亚及欧洲主要国家建立稳定的区域创新合作关系，将保障我国超过1/2 的技术来源和1/4的外部市场。

最后，在区域化浪潮中防止被边缘化。近年来区域贸易协定大量兴起，反映出各国借助区域化对冲“逆全球化”风险的意愿。据WTO 统计，自2015 年至2020年1 月，全球新生效了28 个区域贸易协定。欧盟、加拿大、日本等新近签署的协定，在技术标准协调、人员跨境流动、知识产权保护等领域达成了更高的标准。据路透社2020 年5 月的消息，美国试图联合日本、澳大利亚、印度、韩国、越南等国，打造一个在数字业务、基础设施、科研、贸易、教育和商业领域以相同标准运营的“经济繁荣网络”。在区域化中，区域内的创新主体可在市场准入、规制环境等方面获得优于区域外竞争者的待遇。当大部分国家都转向区域化合作时，对不参与的国家而言，其创新主体的相对竞争力将被削弱。因此，我国有必要加快区域化进程，防止被边缘化。

二、我国推进“创新区域化”的潜力与挑战

我国在推进“创新区域化”方面已具备较高的潜力。一方面，我国庞大的科技投入、产出与市场基础，为区域内创新资源互联互通提供了条件。从投入看，2017 年我国研发支出占到全球的23%（按PPP 计算），2000—2017年对全球研发支出增长的贡献份额接近1/3；从产出看，2018 年我国高研发密集型产业占全球的比例达到20.6%，是仅次于美国的第二大生产国；从市场看，2018年我国高技术产品进口额高达6655 亿美元，知识产权使用费进口额为356 亿美元，是全球第三大知识产权使用费进口国。另一方面，我国面临推进“创新区域化”的良好契机。各创新领先经济体是我国推进“创新区域化”的潜在合作伙伴。在前20 位创新经济体（按WIPO 发布的2019 年全球创新指数排序）中，我国已与瑞士、韩国、新加坡、冰岛签署了自贸协定，覆盖了我国超过1/5 的技术来源（按最新可得的2016 年知识产权使用费进口额计算）。在“逆全球化”压力下，欧洲与东亚地区一些创新经济体与我国强化区域合作的意愿也在增加。例如，中欧投资协定谈判与中日韩自贸协定谈判均在提速。如果中欧达成投资协定，将有助于为双方间的高技术投资建立稳定、可预期的制度环境，并促进在数字经济、人工智能等领域的技术融合。而中日韩自贸区则有助于强化三国在高技术生产上的技术优势互补与垂直专业化分工。

与此同时，我国推进“创新区域化”也需要克服一些挑战。这些挑战主要集中在我国与主要创新经济体的创新关联、经济融合及我国的牵制力方面。

第一，我国与潜在伙伴国之间的创新关联薄弱。专利发明上的跨国合作可以反映两国间的知识分享与创新关联。而目前我国与潜在伙伴国之间合作发明的强度较低。在我国2018 年PCT 专利的发明中，与前20 位创新经济体合作发明的比例仅为6%，而美国、英国、法国、德国的这一比例高达10%、25%、16%、14%（未排除多个经济体参与同一发明造成的重复计算）。WIPO 针对各国科学发表的统计分析也显示了同样的特征。其原因可能是，我国企业和研发机构与境外主体的联系较弱，国家创新体系的对外开放程度不足。根据OECD 的测算，我国2017 年国内研发支出中来自国外的经费比例仅为0.6%，远低于美国的6.2%、英国的15.6%、法国的7.7%、德国的5.8%。

第二，我国与潜在伙伴国之间缺乏深度经济融合。创新要素的跨境流动不同于简单的商品流动，它对规制环境、竞争政策及知识产权保护的要求更高，有赖于伙伴国之间的深度经济融合。但我国与潜在伙伴国的经济融合程度却明显不足。双向FDI 是反映经济融合程度的关键指标，截至2018 年，在前20 位创新经济体（内向FDI 存量方面，加拿大、法国、德国、中国大陆、中国香港、新加坡因缺少数据未列入，外向FDI 存量方面，爱尔兰、中国大陆、中国香港、新加坡因缺少数据未列入）的内向FDI 存量中，我国的份额仅为0.8%，而美国为15.8%；在其外向FDI 存量中，我国的份额仅为2.3%，而美国为14.9%。即使排除掉中美投资规模差异的影响，我国仍然低于美国13.1 与4.4 个百分点。与此同时，我国与潜在伙伴国之间也缺乏促进经济融合的机制安排。在前20位创新经济体中，我国只与其中5个签署了自贸协定，而欧盟已经与除中美之外的所有经济体都达成了自贸协定。

第三，我国对潜在伙伴国的牵制力不足。为确保区域合作的稳定性，防范域外第三方的干扰，我国须对伙伴国（尤其是技术来源国）具备一定的牵制力。从近年“贸易战”与“科技战”的实践看，牵制力主要源自两方面。一是技术依赖，即技术牵制力。二是出口依赖，即贸易牵制力。我国前五大技术来源国（按最新可得的2016 年知识产权使用费进口额计算）分别是美国（26%）、日本（18%）、韩国（12%）、德国（11%）和英国（3%）。然而我国对这五个国家并不具备技术牵制力（见图1），在其知识产权使用费进口中占比均未超过1%。我国仅对东亚两国（韩、日）具备一定的贸易牵制力，是2019 年韩国第一大出口市场（25%）和日本第二大出口市场（19%），但在德国、英国、美国出口中占比均在8%以下。对比来看，美国已兼具较高的技术牵制力与贸易牵制力。对美国前五大技术来源国而言，美国不仅是其第一或第二大技术进口来源（18%～51%），同时也是其第一或第二大出口市场（8%～20%）。

图1 中美对前五大技术来源国的牵制力对比

三、我国推进“创新区域化”的策略建议

一是制定实施“创新区域化”战略。以促进创新要素区域流动、深化区域内知识互溢为目标，构建区域创新合作网络，更好地服务国内创新发展。按照“基础”“潜力”“效率”“安全”四项标准，选取合作伙伴与路径。例如，我国已与韩日两国建立密切的高技术生产关联，且对其具备一定的贸易牵制力，可将其作为优先合作对象。欧洲部分国家（如德国、荷兰、芬兰等）具备较高的技术供给能力，且对美国技术依赖与出口依赖较低，可作为次级合作对象。

二是深化与潜在伙伴国的经济融合与科技开放。一方面，开启高标准的自贸协定谈判。大幅放宽在信息通讯、研发设计、科技成果转化、专业技术服务等高技术服务领域的投资准入，并在规制协调、标准互认、知识产权保护、数据跨境流动领域达成高水平约束条款。另一方面，探索试行国家科技计划相互开放机制。除敏感领域外，允许伙伴国的机构与专家承担和领衔本国科技计划，相关研发成果的知识产权由双方共享并优先在区域内应用，并借助货币互换协议试行财政科技资金出境。

三是分步骤提升对潜在伙伴国的牵制力。短期内，大力提升对伙伴国的贸易牵制力。对韩、日、德、英等重要的技术来源国，借助进口博览会、跨境电商、数字贸易等方式，大幅增加对农产品、民生产品、新兴服务等的进口力度。长期内，稳步提升对伙伴国的技术牵制力。在信息通讯服务与制造、化学与化工、机械与运输设备等较有潜力的领域，鼓励企业加大海外投资力度，强化我国技术供给与投射能力。

四是强化创新热点城市之间的联络。利用创新活动地理集中的特点，大力推动北京、上海、深圳与首尔、东京、法兰克福、埃因霍温、赫尔辛基等海外创新热点城市之间的联络，优化航空客运网络，普及多语言便利化标识，扩大人员往来和创新交流。支持热点城市互设海外创新中心，开展创新资源拓展、技术与项目引进、城市形象宣传活动。