“三区三州”脱贫攻坚实践及高质量发展路径——以新疆南疆四地州为例

胡尔西丹穆·穆克木 陈久运

(中南民族大学 经济学院,湖北 武汉 430074)

1 南疆四地州脱贫攻坚成效显著

1.1 贫困人口减少，贫困发生率明显降低

南疆四地州总共有乡村户数161万户，人口699万人。2013年，南疆四地州共建档立卡贫困人口219万人，占全疆建档立卡贫困人口的84%；贫困村2 605个，占全疆贫困村的86%；贫困县26个，占全疆贫困县的75%[1]。2014年至2017年，南疆四地州已累计脱贫33.48万户140.63万人，1193个贫困村、1个贫困县摘帽，脱贫攻坚取得显著成效。2018年实现52.09万人脱贫，贫困发生率降至10.4%，为解决区域性整体贫困迈出实质性步伐。按照集中连片特困地区农村贫困人口规模来看，南疆四地州贫困人口规模接近“三区三州”的一半。截至2018年底，新疆还有建档立卡未脱贫人口81.71万人，其中，喀什、和田分别有34.98万、34.97万贫困人口，是“三区三州”中贫困人口最多的两个地方。

从2014-2018年南疆四地州贫困人口分布及变化状况可以看出，喀什地区2018年末贫困人口数为34.98万人，贫困发生率为7.55%，与和田地区和阿克苏地区相比贫困人口最少，2014-2018年间的贫困人口的减少数量要大于和田和克州，反映出喀什地区脱贫攻坚工作取得了良好的成效；和田地区2018年末贫困人口数为44.79万人，贫困发生率为17.7%，2018年当年脱贫人数增加较多，较上年翻了一番，脱贫攻坚工作取得较好成效；克州2018年末贫困人口数为7.35万人，与喀什、和田、阿克苏相比贫困人口规模虽然较少，但贫困发生率仍然较高；阿克苏地区2018年末贫困发生率已经下降到3.49%，脱贫攻坚工作取得显著成效。

1.2 脱贫政策及时落地，“三保障”目标如期实现

通过实施整村推进，提供精准服务、教育扶贫措施及时落地，南疆四地州住房、教育、医疗“三保障”目标如期实现。截至2019年底，“三保障”保障率已经实现100%。2019年新疆聚焦深度贫困区，安排财政扶贫资金375.68亿元，着力补齐饮水安全和住房安全短板：农村饮水安全巩固提升工程解决了34.61万贫困人口饮水安全问题；危房改造工程让最后9356户贫困户住上安全住房。新疆贫困人口住危房的历史彻底结束。教育保障方面，幼儿入园率达到100%，包括建档立卡贫困户家4～6岁儿童全部入园；义务教育入学率实现100%，符合义务教育年龄段的学生全部上学，未出现辍学学生。基本医疗保障方面，新型农村合作医疗参保率达到100%，包括建档立卡贫困户在内的农户全部参保；并且，从实地调查情况看，2019年新型农村合作医疗参保费用已全部缴纳。

表1 南疆四地州贫困人口分布及变化状况(单位：万人，%)

1.3 援疆政策成效显著，推动南疆面貌焕新

全国的10个援疆省市在深度贫困县安排援疆扶贫项目379个，涉及援疆扶贫资金69.96亿元，占10省市全部援疆资金的60%，援疆已经成为扶贫工作的重点。这几年来，在对口支援项目的大力支持下，南疆四地州医院、学校大多数设备由对口援疆省市提供，医生、教师“组团式”支援新疆，不仅提高了新疆医疗和教育水平，更是通过帮助贫困户，带当地学子学技术技能，为新疆医疗教育的长远发展做出贡献。各援疆指挥部围绕脱贫攻坚，针对性地扶持当地产业，增加当地群众的收入渠道。2018年，19个对口援疆省市组织实施项目696个，安排援疆资金103.76亿元，重点用于改善住房条件、发展教育、完善医疗卫生服务、实施产业带动就业[2]。

1.4 驻村工作队带领贫困户致富，推进精准扶贫取得新成效

南疆四地州驻村干部定期深入当地农户开展帮扶活动，选派有经验、有能力、熟悉农村工作的干部参加驻村工作队，优先安排优秀青年干部和后备干部参加驻村帮扶。驻村工作队创新扶贫工作思路，以实施精准扶贫战略为核心目标，以贫困村、贫困户、贫困人口为工作对象，以帮助基层组织提高能力为基本途径，倾注心血和汗水，助力四地州脱贫致富。一是落实扶贫重点工作。驻村工作队指导村“两委”科学制定和组织实施扶贫规划，帮助指导派驻村开展贫困户识别和建档立卡工作，参与和帮助派驻村实施就业促进、金融服务、易地扶贫搬迁、生态建设、乡村旅游、整村推进等工作；二是发展村级集体经济。驻村工作队深入调查研究，帮助派驻村分析资源优势，明确发展方向，选准发展项目，探索发展村级集体经济新路径；三是当好各级政府的联络员。驻村工作队不仅当好各族群众的服务员，而且及时收集社情民意，当好各级政府的联络员，努力推进精准扶贫取得新的实效。

1.5 金融扶贫通过差别化准入政策，增加贫困户享受金融服务的机会

新疆通过差别化准入政策，开辟“绿色通道”等措施，在南疆四地州加快了设立国家开发银行、新疆大型银行、进出口银行二级分支机构等多个分支机构。通过大力宣传普及金融扶贫政策，“一对一”帮助贫困户发展生产，脱贫致富。结合新疆实际，牵头或配合出台了金融支持新疆脱贫攻坚“十三五”规划、扶贫小额信贷贴息资金及风险补偿金管理办法、扶贫小额信贷金融机构分县承担及损失分担方案等15个文件，为金融扶贫工作提供制度保障。截至2019年7月份，全疆金融精准扶贫贷款余额851.37亿元，较2015年年均增长12.31%。截至2019年10月份，助学贷款余额3180.18万元，同比增长28.10%；创业担保贷款余额7.45亿元，惠及6万人；南疆四地州有银行网点的乡镇覆盖率达95.40%，基础金融服务行政村覆盖率87.39%，基本实现南疆四地州金融服务全覆盖[3]。促进村镇银行扩大经营范围金融扶贫是通过向南疆四地州贫困人口提供了金融服务，提升了其内生动力，依靠自身能力实现了减贫效果。

2 南疆四地州脱贫攻坚措施满意度评价

2.1 南疆四地州样本村基本情况

开展脱贫攻坚措施满意度评价旨在分析南疆四地州脱贫攻坚具体措施及其对当地农户带来的影响和政策落实情况。课题于2019年7-8月深入南疆四地州喀什地区、克州、和田地区，采用问卷调查、入户访谈及召开座谈会等方式，实地调研南疆四地州经济社会发展基本状况。调查样本来自喀什地区喀什市、疏勒县、疏附县3县(市)的7个村，克孜勒苏柯尔克孜自治州阿克陶县、阿图什市2个县(市)的4个村，和田地区和田县的2个村，共发放调查问卷520份，回收有效问卷为500份，问卷有效率96.15%。

2.2 脱贫攻坚政策实施满意度评价

南疆四地州实施的脱贫攻坚政策主要包括：义务教育减免、新型养老保险、最低生活保障、新型合作医疗、农业补贴、生态补偿补贴、危房改造、劳动力转移、政府灾害救助、卫生和计划生育、产业扶贫等10个方面(见图1)。

图1 南疆四地州脱贫攻坚政策实施满意度评价(%)

样本村农户对各项脱贫攻坚政策实施的满意度整体达到了96%以上，尤其是义务教育减免、卫生和计生、新型养老保险等指标的满意度占比均超过98.8%，其中义务教育减免政策实施满意度更是高达100%。教育是民生之本，近年来国家持续加大教育投入，特别是优先在新疆实施包括高中在内的十二年义务教育等政策，南疆四地州适龄儿童及青少年均能接受到学校优质的正规教育，包括贫困户家庭在内的成员受教育年限大大增加，提高了人口整体素质的同时，学习知识和技能，帮助就业，为稳定增加贫困户收入提供基础保障。最低生活保障、危房改造、灾害救助三项政策实施满意度相对靠后，根据调查反馈的信息，其原因可能在于该三项政策实施过程中存在补贴发放不及时、发放额度与居民期待之间不对等问题。这与南疆四地州部分居民生活在干旱少雨、沙漠化侵袭等生态脆弱区域，生产生活对自然资源的严重依赖导致土壤退化、水土流失等生态问题日趋严峻不无关系。

2.3 驻村工作队工作满意度评价

驻村工作队已成为当前农村脱贫攻坚的中流砥柱，是农村经济社会发展不可替代的力量。为进一步了解南疆四地州贫困户和当地村镇干部对驻村工作队扶贫成效的评价情况，本文选取扶贫项目建设、加强基层组织情况评价、推动经济发展情况评价、维护社会稳定情况评价、工作记录执行情况评价以及综合评价等6个方面开展南疆四地州驻村工作队满意度评价。

表2 驻村工作队工作满意度情况

表3显示，南疆四地州农户对驻村工作队工作满意度(包括满意和一般满意)综合评价高达99.6%，充分说明国家派驻工作队参与脱贫攻坚取得良好成效，相关政策深入人心。具体而言，驻村工作队开展扶贫项目建设、维护社会稳定两项指标满意度均达到了100%，一方面当地群众对驻村工作队扶贫项目建设、维护社会稳定等工作开展十分满意；另一方面也反映出扶贫项目建设、维护社会稳定等对于解决当地贫困户生产生活问题带来明显改善。根据实地调研，南疆四地州群众对驻村工作队所做的工作均表示一致认可与衷心感谢。驻村工作队队员深入脱贫攻坚一线，与村民同吃、同住、同劳动，按照工作要求，全面走访贫困户，采取因户、因人施策办法，努力为群众办好事、办实事，帮扶工作取得显著成效，赢得了基层干部和贫困群众的充分肯定和赞许，成为广大农民的贴心人。

3 南疆四地州发展面临的困难与问题

3.1 农产品流通渠道不畅

南疆四地州地区，由于地广人稀，受基础交通设施、物流运输技术、信息不对称等因素的制约，导致农产品流通渠道环节长，流通速度比较缓慢，从而导致农产品在运输过程中产生的保养、维护等费用成本较高。并且新疆地区冷链物流、智慧物流等先进的物流技术不发达，往往会造成像葡萄、苹果等一些不易保存的产品在运输过程中容易出现损失或配送成本高等问题。对当地农民的生产进行技术性引导，以改善以往南疆四地州农民因为信息不对称、忽略产品市场规律等问题导致的农产品滞销、增产不增收等问题。

3.2 城乡居民收入差距较大

尽管南疆四地州城乡居民收入差距处于正常区间，但当前四地州中城乡收入分配差距呈现进一步扩大。南疆四地州较大的城乡收入分配差距是由很多复杂因素造成，既有由于城市化水平低，工业不发达，导致工业部门吸纳就业能力低，大量劳动力不得不滞留农村的因素，也有由于劳动力自身素质偏低，导致农村平均收入水平提高受限的因素。

3.3 发展内生动力显不足

南疆四地州农村地区发展需思想解放。个别贫困户脱贫意愿不强，严重存在“等、靠、要”，对政府补贴有着强烈的思想依赖，不愿外出打工挣钱，只求维持简单生计。一些基层干部把主要精力用于争取扶贫资金，而对如何谋划农村发展、贫困户脱贫办法不多，发力不准。存在脱贫内生动力不足的现象。

3.4 农村可持续发展困境有待突破

南疆四地州的驻村工作队伍已成为当前农村脱贫攻坚的中流砥柱，是农村经济社会发展不可替代的推动力量[4]。脱贫攻坚期结束，扶贫工作队伍撤离后，需保障已经脱贫的贫困户、贫困村不返贫。受致富能力不够、带动性不强、内生动力不足等多方面因素影响，农村可持续发展可能面临新的困境。

4 推进南疆四地州高质量发展建议

4.1 培育内生动力共同致富奔小康

内因是变化的根源，外因是变化的条件，外因总是通过内因而起作用的。贫困群众既是脱贫攻坚的对象，更是脱贫致富的主体，因此，南疆四地州要把扶贫同扶志、扶智有效结合起来，不断激发和培育贫困人口的内生脱贫动力[5]。一是利用宣传媒介，多层次、多形式、全方位的开展脱贫致富宣传教育，营造良好的舆论氛围，帮助贫困群众树立“自力更生、勤劳致富”观念，摒弃“等靠要”的思想；二是重视农村儿童的早期教育和义务教育，加大教育扶贫工作力度，提升儿童的学习认知水平，让知识改变命运，阻断贫困代际传递现象；三是开展农村劳动力技能培训，确保贫困户掌握一技之长，由“输血式”扶贫转向“造血式”扶贫，变人口为人力，变人力为人才，变人才为红利，切实增强贫困户自生能力和致富信心，最终实现与全国人民一道共同致富奔小康。

4.2 推进绿色减贫实现高质量发展

生态扶贫可以有效兼顾生态环境保护与贫困人口脱贫，是顺应时代、有效推动经济发展、促进农民增收的必要之举。南疆四地州可走绿色减贫、高质量发展之路。一是围绕加快发展农业产业制定出台相关政策，推进农业供给侧结构性改革，大力发展绿色农业、品牌农业、智慧农业，以结对、定点、对口等多种帮扶形式，示范带动贫困农民就业增收；二是增强生态补偿的激励作用，建立健全生态补偿制度，完善配套措施，形成生态保护与经济发展相协调的增长机制；三是充分利用并发挥新型农业经营主体在资金、职业技术、特色品牌、营销等方面的优势，积极培育发展电商平台，推进产销对接、农产品物流园建设等现代物流业的发展，推动农业农村高质量发展。

4.3 以新型城镇化推动城乡一体化

城乡发展失衡严重制约南疆四地州经济社会发展。近年来，南疆四地州城乡一体化虽然有了一定发展，但总体上落后于新疆平均水平特别是东部发达地区。为此，南疆四地州应以城市群体作为主体构建大中小城市和小城镇相互协调发展的城镇格局，走新型城镇化的路子，加快农村剩余劳动力转移人口市民化；应以小城镇建设、新农村建设为载体，改善农民居住环境和就业模式，鼓励由务农向兼业或全职工人转变，实现城乡融合一体化发展[6]。

4.4 建立防贫监测预警系统

目前，防止非稳定脱贫户和非建档立卡低收入户返贫致贫,成为全面打赢脱贫攻坚战的首要任务。为了做好防贫工作，南疆四地州可建立可自动预警的防贫监测预警系统。通过对防贫户进行实时监测和预警后给予及时救助,基本实现“数据共享、监测预警,分级管理、协同救助,主动发现、精准防贫”的目标,为打赢脱贫攻坚收官战奠定坚实基础。将现代信息技术应用到防贫工作,把南疆四地州各县市区防贫信息和监测信息的上报、管理及相关部门支出记录统一录入系统平台,打破各部门间的数据壁垒。为市、县、乡、村、相关部门预留端口,并根据账户职责设置不同权限,既实现即时共享又能保证数据安全。同时,系统将防贫台账、预警台账与支出信息进行关联,能够很大程度上缩短相关信息查询统计功能,将改进工作效率和准确性。为全面把握防贫工作,制定政策文件提供科学有效的数据支撑。

4.5 以特色产业带动引领脱贫攻坚工作

以产业带动就业，就业带动脱贫作为巩固和提高扶贫成果的关键措施，要不断完善各项扶贫措施，因户因人精准施策，提高帮扶成效，保持扶贫政策的稳定性和连续性，弥补公共服务设施的不足，加强搬迁安置区域基础设施、公共服务配套设施建设，巩固增收致富基础。以南疆四地州为重点，推进优势特色农产品保险奖补试点落地，为南疆红枣、核桃、杏、苹果、葡萄、巴旦木6个主要特色林果品种提供风险防范保障，从而稳定林果业种植农户收入。针对当地贫困家庭劳动力就业难题，各级政府通过城镇、企业、产业园转移就业一批，疆内跨地区转移就业一批，内地援疆省市转移就业一批，乡村一二三产业融合转移一批等多种方式拓宽产业就业渠道，对有就业愿望、具有一定技能水平的劳动者，实现应转尽转、能转则转。集中力量解决好搬迁群众产业、就业、基本公共服务等实际问题，确保搬迁群众“稳得住、有就业、能致富”的局面。